CE-SC-RAD2005-N1612-2005

LIQUIDACION DE ENTIDAD NACIONAL - Pago de obligaciones. Enajenación de activos. Destinación de remanentes. Marco legal / REGIMEN DE LIQUIDACIÓN - Entidad pública del orden nacional. Reglas para enajenación de activos. Marco legal / ENAJENACION DE ACTIVOS - Liquidación de entidad nacional. Trámite. Bienes objeto de la enajenación / PASIVO PENSIONAL - Obligación de primer grado en trámite de liquidación de entidad nacional El decreto ley 254 del 2000 expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 1.7 de la ley 573 del mismo año, contiene el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. En lo no previsto, rigen en lo pertinente, las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio; aquellas entidades que por su naturaleza tienen una normatividad de liquidación especial, continúan rigiéndose por ésta. Sin embargo, las disposiciones del Título II, sobre régimen laboral y pensional, son de obligatorio cumplimiento, incluso para aquellas entidades con sistema de liquidación propio. El citado decreto contiene una serie de medidas encaminadas a garantizar el pago de las obligaciones de la entidad en liquidación, incluido el pasivo pensional que tiene preferencia de primer grado. El pago de las obligaciones de las entidades públicas en liquidación se hace con el producto de la enajenación de los activos; para el efecto, la masa de la liquidación la integran “todos los bienes, las utilidades, rendimientos financieros y cualquier tipo de derecho patrimonial que ingrese o

deba ingresar al patrimonio de la entidad a liquidar”, se excluyen los activos destinados al pago de los pasivos pensionales, los recursos de la seguridad social y los demás que establece el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. La venta de los bienes la regula el capítulo III, Título IV del citado decreto ley 254, conforme a las siguientes reglas: a) En primer lugar deben ofrecerse a las entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público, que tienen un plazo máximo de treinta días, para informar su interés en comprar cualquiera de tales bienes. b) Los activos que no adquieran las entidades públicas, se enajenan a terceros con criterio comercial, según las normas de contratación aplicables a la entidad en liquidación, o a través de los martillos legalmente autorizados. Si tales bienes presentan estado de deterioro, la venta procede conforme a las reglas del derecho privado. c) Una vez finalizada la liquidación, los bienes que no adquirieron otras entidades públicas ni terceros, se traspasan al Ministerio, Departamento Administrativo o Entidad Descentralizada que designe la ley o el Gobierno Nacional, para su posterior enajenación por parte de éstos organismos. Por tratarse de un procedimiento reglado, la enajenación de los bienes de propiedad de la entidad en liquidación, sólo puede efectuarse conforme al orden de precedencia señalado en los literales a), b) y c). La locución -sin perjuicio dedentro del contexto de la norma transcrita, ha de entenderse en el sentido de que no obstante la entrega de los inmuebles a las entidades públicas allí mencionadas, implica la obligación de venderlos y

entregar el producto de dicha venta a cualquiera de los Fondos indicados, según lo determine el Gobierno Nacional. El decreto igualmente establece la destinación de todos los remanentes de la liquidación al FOPEP o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales, una vez finalizada ésta y pagadas las obligaciones a cargo de la entidad. LIQUIDACION DE FERROVIAS - Trámite. Destinación de los remanentes. Término para la liquidación. Marco legal / FERROVIAS - Liquidación. Destinación de los remanentes. Marco legal Mediante el decreto 1791 de 26 de junio del 2003, el Presidente de la República dispuso la supresión y liquidación de la Empresa Colombiana de Vías FérreasFerrovías, Empresa Industrial y Comercial del Estado; a partir de la vigencia del decreto, la Empresa entró en proceso de liquidación que debe concluir a más tardar dentro de un plazo de dos años, prorrogable hasta por otro tanto; una vez vencido éste termina su existencia jurídica para todos los efectos legales. Según el artículo 1° del decreto 1791 ”la liquidación se realizará conforme a lo contemplado en el decreto ley 254 del 2000,.. . y en el presente decreto”. Es decir, se someten a lo previsto en dichas normas los aspectos relacionados con la integración de la masa de la liquidación y el traspaso de bienes, derechos y obligaciones al Ministerio de Transporte, tal como lo señalan los artículos 12 y 14. Conforme a la remisión que hace esta norma al artículo 35 del Decreto ley 254 del 2000, si al finalizar la liquidación y pagadas todas las obligaciones a cargo de la Empresa

Colombiana de Vías Férreas-Ferrovías, subsisten activos remanentes, éstos deben entregarse al FOPEP o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales; los inmuebles que no adquirieron otras entidades públicas ni terceros, se traspasan al Ministerio de Transporte para su posterior venta, cuyo producto debe ser entregado a los referidos fondos. Como el decreto ordinario de liquidación omite señalar el fondo al que deben destinarse los recursos indicados, es necesaria la regulación reglamentaria que disponga sobre el particular.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 19947 de 16 de mayo de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: GLORIA DUQUE HERNÁNDEZ

Bogotá D. C., tres (3) de diciembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 1612

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE Referencia: PROCESO LIQUIDATORIO DE ENTIDADES PÚBLICAS DEL ORDEN NACIONAL. Decreto Ley 254 del 2000. Integración de la masa de la liquidación. Destinación de activos remanentes al FOPEP o al Fondo de

Reservas de Fondos Pensionales. Empresa Colombiana de Vías Férreas. Con ocasión de la liquidación de la Empresa Colombiana de Vías FérreasFerrovías, el señor Ministro de Transporte, doctor Andrés Uriel Gallego Henao, pregunta a la Sala sobre la posibilidad de transferir a determinados municipios, algunos bienes inmuebles de propiedad de la entidad en liquidación, previa garantía del pago del pasivo y antes de que culmine el proceso liquidatorio. Al

efecto consulta: “¿Es viable jurídicamente que el Liquidador de la Empresa Colombiana de Vías Férreas-Ferrovías en liquidación, una vez verificado que el valor de un bien no va a afectar el pago de los pasivos de dicha Entidad, pueda transferirle al Ministerio de Transporte el mismo antes de terminarse la liquidación correspondiente para que éste pudiera destinarlo a fines que interesan a la comunidad?” Como antecedentes informa el señor Ministro lo siguiente: “En la actualidad se está adelantando el proceso de liquidación de la Empresa Colombiana de Vías Férreas-Ferrovías en liquidación, y de conformidad con los estimativos del señor Liquidador, una vez efectuados los cálculos actuariales y financieros del caso, ha concluido que los pasivos existentes pueden ser cubiertos con parte del patrimonio de la Entidad en liquidación, quedando un excedente consistente en algunos bienes muebles e inmuebles. Entre estos bienes se encuentran unos inmuebles que el Ministerio de Transporte está interesado en transferir a algunos municipios para que allí funcionasen centros educativos que contribuirían al desarrollo de la región donde están ubicados. Sin embargo, esa transferencia no es factible realizarla, si nos atenemos a los términos de la norma citada -art. 14, decreto 1791 del 2003de que (sic) solo una vez finalizada la liquidación de la Empresa Colombiana de vías Férreas-Ferrovías en liquidación, podrán ser transferidos al Ministerio de Transporte los bienes que no hayan sido enajenados. Pero para el interés público de la comunidad y en atención a los fines del Estado plasmados en el artículo 2o. de nuestra Carta Política, sería

de gran conveniencia que esa transferencia pudiese realizarse en el presente, dado que su pronta utilización permitiría la obtención inmediata de los beneficios que ello traería a la población beneficiaria de los servicios educativos”. Para absolver el interrogante planteado, la Sala se ocupará del estudio de los siguientes temas:

1. Liquidación de las Entidades Públicas del Orden Nacional. 1.1. Pago de obligaciones sociales. 1.2. Enajenación de activos. Trámite. 1.3. Destinación de remanentes: FOPEP o Fondo de Reservas de Bonos

Pensionales

2. Supresión y liquidación de Ferrovías. 2.1. Normatividad aplicable. 2.2. Traspaso de bienes, derechos y obligaciones a la Nación-Ministerio de

Transporte.

CONSIDERACIONES

1. LIQUIDACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS DEL ORDEN NACIONAL.

DECRETO LEY 254 DEL 2000.

El decreto ley 254 del 2000 expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 1o. numeral 7o. de la ley 573 del mismo año, contiene el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. En lo no previsto, rigen en lo pertinente, las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio; aquellas entidades que por su naturaleza tienen una normatividad de liquidación especial, continúan rigiéndose por ésta. Sin embargo, las disposiciones del Título II, sobre régimen laboral y pensional, son de obligatorio cumplimiento, incluso para aquellas entidades con sistema de

liquidación propio (art. 17). El citado decreto contiene una serie de medidas encaminadas a garantizar el pago de las obligaciones de la entidad en liquidación, incluido el pasivo pensional que tiene preferencia de primer grado, pues, conforme lo señala el artículo 95 de la ley 222 de 1.995, aplicable a las entidades públicas nacionales con anterioridad a la expedición del decreto ley 254, la liquidación obligatoria tiene por objeto la realización de los bienes del deudor, para atender en forma ordenada el pago de las obligaciones a su cargo. En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional precisa que: “(…) tanto el proceso ejecutivo singular con medidas cautelares como los procesos liquidatorios tienen el mismo propósito: lograr el pago de las acreencias del deudor. Si bien en el primero este propósito es individual del ejecutante, y puede lograrlo sobre bienes determinados del deudor, el mismo objetivo puede ser conseguido dentro de un proceso liquidatorio universal. En este último, la prenda general constituida por el activo patrimonial del deudor responde ante todos los acreedores en igualdad de condiciones, salvo las prelaciones legales, de manera tal que la garantía de pago subsiste (…)”1 1 Sentencia C-291/02 que declaró la exequibilidad del literal d) y el parágrafo 2o. del artículo 2o. del decreto ley 254 del 2000 que disponen la cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto de disolución y liquidación, a fin de integrar la masa de la liquidación, y la cancelación de los registros correspondientes por parte de los 1.1. Pago de obligaciones sociales. El pago de las obligaciones de las entidades públicas en liquidación se hace con el producto de la enajenación de los activos, tal como lo señala el artículo 32 del

decreto ley 254: “Artículo 32. Pago de obligaciones. Corresponderá al liquidador cancelar las obligaciones pendientes a cargo de la masa de la liquidación, previa disponibilidad presupuestal, con el fin de realizar su liquidación progresiva; para ello se tendrán en cuenta las siguientes reglas:

1. Toda obligación a cargo de la entidad en liquidación deberá estar relacionada en un inventario de pasivos y debidamente comprobada.

2. En el pago de las obligaciones se observará la prelación de créditos establecida en las normas legales. Para el pago de las obligaciones laborales el Liquidador deberá elaborar un plan de pagos, de acuerdo con las indemnizaciones a que hubiere lugar; este programa deberá ser aprobado por la Junta Liquidadora, cuando sea del caso.

3. Las obligaciones a término que superen el plazo límite fijado para la liquidación podrán cancelarse en forma anticipada, sin lugar al pago de intereses distintos de los que se hubieren estipulado expresamente.

4. El pago de las obligaciones condicionales o litigiosas se efectuará solamente cuando éstas se hicieren exigibles.

5. Para el pago del pasivo se tendrá en cuenta la caducidad y la prescripción de las obligaciones, contenidas en las normas legales vigentes.

Parágrafo. Las obligaciones de la Entidad en liquidación, incluyendo los pasivos laborales, se cancelarán con el producto de las enajenaciones, con observancia de las normas legales y presupuestales del caso, teniendo en cuenta la prelación de créditos. Los pasivos laborales incluirán el valor correspondiente al cálculo actuarial del pasivo pensional, el cual se entregará a la entidad que deba asumir el pago de las pensiones y de Bonos Pensionales, si

hubiere lugar a ello, con la preferencia reconocida por las normas vigentes sobre obligaciones laborales. (….)”. Registradores de Instrumentos Públicos. En la sentencia C-140/01, la Corte había declarado la exequibilidad de las disposiciones anteriores y los literales d) y e) del artículo 6o. que señalan como función del liquidador dar aviso a los jueces de la república y a los registradores de instrumentos públicos, sobre el inicio del proceso de liquidación para los fines indicados. Para el efecto, la masa de la liquidación la integran “todos los bienes, las utilidades, rendimientos financieros y cualquier tipo de derecho patrimonial que ingrese o deba ingresar al patrimonio de la entidad a liquidar” (art. 20), se excluyen los activos destinados al pago de los pasivos pensionales, los recursos de la seguridad social y los demás que establece el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (arts. 14, 21). 1.2. Enajenación de activos. Trámite. La enajenación de los activos procede previo avalúo, de conformidad con las disposiciones de la ley 80 de 1.993 y los decretos 855 de 1.994 y 2150 de 1.995 si se trata de bienes inmuebles y, por peritos avaluadores en el caso de los muebles, de todas maneras el valor por el cual debe enajenar el liquidador los activos, es el registrado en el mercado (art. 28). La venta de los bienes la regula el capítulo III, Título IV del citado decreto ley 254, conforme a las siguientes reglas: a) En primer lugar deben ofrecerse a las entidades de la Rama Ejecutiva del Poder

Público, que tienen un plazo máximo de treinta días, para informar su interés en comprar cualquiera de tales bienes: “Artículo 30. Enajenación de activos a otras entidades públicas. Copia del inventario y avalúo de los bienes de la entidad en liquidación deberá remitirse a las entidades de la Rama Ejecutiva del poder público, con el fin de que en un plazo máximo de treinta (30) días, informen si se encuentran interesadas en adquirir cualquiera de dichos elementos. Si tal manifestación ocurre dentro del plazo estipulado, el liquidador celebrará un convenio interadministrativo con la entidad respectiva”. b) Los activos que no adquieran las entidades públicas, se enajenan a terceros con criterio comercial, según las normas de contratación aplicables a la entidad en liquidación, o a través de los martillos legalmente autorizados. Si tales bienes presentan estado de deterioro, la venta procede conforme a las reglas del derecho privado: “Artículo 31. Bienes objeto de enajenación. Los activos que no sean adquiridos por otras entidades públicas se enajenarán con criterio estrictamente comercial, con sujeción a las normas legales que regían a la entidad para efectos de contratación y podrán también enajenarse a través de los martillos autorizados conforme a las normas que regulan estos últimos. Cuando se trate de bienes cuyo estado de deterioro arriesgue su valor de mercado, el liquidador podrá realizar la venta de los mismos con sujeción a las normas que rigen el derecho privado”. c) Una vez finalizada la liquidación, los bienes que no adquirieron otras entidades públicas ni terceros, se traspasan al Ministerio, Departamento Administrativo o

Entidad Descentralizada que designe la ley o el Gobierno Nacional, para su posterior enajenación por parte de éstos organismos: “Artículo 35. Traspaso de bienes, derechos y obligaciones (…) Los bienes que no hayan podido ser enajenados, así como los derechos y obligaciones de la entidad liquidada se traspasarán al Ministerio, Departamento Administrativo o Entidad Descentralizada que determine la ley o el acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional. Lo anterior, sin perjuicio de que cuando se enajenen dichos bienes su producto se entregue al FOPEP o al Fondo de Reserva de Bonos Pensionales, según lo determine el Gobierno. El traspaso de bienes se efectuará mediante acta suscrita por el Liquidador y el Ministro, director de Departamento Administrativo o representante legal respectivo, en la que se especifiquen los bienes correspondientes en la forma establecida en la ley. Copia auténtica del acta deberá ser publicada en el Diario Oficial e inscrita, en el caso de inmuebles, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación de cada uno de ellos. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 51 de la Ley 489 de 1998 los actos y contratos que deben extenderse u otorgarse con motivo de la liquidación de entidades, se considerarán sin cuantía y no generarán impuestos, contribuciones de carácter nacional o tarifas por concepto del impuesto de registro y anotación”. (Resalta la Sala). Por tratarse de un procedimiento reglado, la enajenación de los bienes de propiedad de la entidad en liquidación, sólo puede efectuarse conforme al orden

de precedencia señalado en los literales a), b) y c). La locución -sin perjuicio dedentro del contexto de la norma transcrita, ha de entenderse en el sentido de que no obstante la entrega de los inmuebles a las entidades públicas allí mencionadas, implica la obligación de venderlos y entregar el producto de dicha venta a cualquiera de los Fondos indicados, según lo determine el Gobierno Nacional. 1.3. Destinación de Remanentes: FOPEP o Fondo de Reservas de Bonos Pensionales. Como aspecto fundamental se destaca el hecho de que el decreto ley 254 establece la destinación de todos los remanentes de la liquidación al FOPEP o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales, una vez finalizada ésta y pagadas las obligaciones a cargo de la entidad, pues es claro que la intención del legislador extraordinario fue la de fortalecer los recursos de dichos fondos con los saldos existentes al término del proceso liquidatorio. 2 Así lo señala el inciso primero del artículo 35 del citado decreto ley: “Artículo 35. Traspaso de bienes, derechos y obligaciones. Cuando quiera que al finalizar la liquidación y pagadas las obligaciones a cargo de la entidad en liquidación, existan activos remanentes los mismos serán entregados al FOPEP o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales según corresponda, en la forma y oportunidad que señale el Gobierno Nacional en el decreto que ordene la liquidación. (…)”. Igual tratamiento otorga la ley al producto de la venta de los inmuebles que no sean adquiridos por otras entidades públicas ni por particulares y que se traspasen al Ministerio, Departamento Administrativo o Entidad Descentralizada. Dice el

inciso 2o. del citado artículo 35: “Los bienes que no hayan podido ser enajenados, así como los derechos y obligaciones de la entidad liquidada se traspasarán al Ministerio, Departamento Administrativo o Entidad Descentralizada que determine la ley o el acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional. Lo anterior, sin perjuicio de que cuando se enajenen dichos bienes su producto se entregue al FOPEP o al Fondo de Reserva de Bonos Pensionales, según lo determine el Gobierno”. (Destaca la Sala).

2. SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FÉRREAS-FERROVÍAS. 2 El Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional fue creado mediante el artículo 130 de la ley 100 de 1.993, como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; sustituyó a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional. El decreto reglamentario 1132 de 1.994, señaló dentro de las funciones del Fondo la de sustituir a los ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos que tengan a su cargo el pago directo de pensiones legales, con aportes de la Nación. Los recursos del fondo lo constituyen, entre otros, las reservas pensionales de tales entidades (art. 2o.).

Mediante el decreto 1791 de 26 de junio del 2003, el Presidente de la República

dispuso la supresión y liquidación de la Empresa Colombiana de Vías FérreasFerrovías, Empresa Industrial y Comercial del Estado, creada por el decreto 1588 de 1.989, vinculada al Ministerio de Transporte. A partir de la vigencia del decreto 1791 -27 de junio del 2003la Empresa entró en proceso de liquidación que debe concluir a más tardar dentro de un plazo de dos años, prorrogable hasta por otro tanto; una vez vencido éste termina su existencia jurídica para todos los efectos legales. 2.1. Normatividad aplicable. Señala el artículo 1o. del decreto 1791, que “la liquidación se realizará conforme a lo contemplado en el decreto ley 254 del 2000,. . . y en el presente decreto”. Es decir, se someten a lo previsto en dichas normas los aspectos relacionados con la integración de la masa de la liquidación y el traspaso de bienes, derechos y obligaciones al Ministerio de Transporte, tal como lo señalan los artículos 12 y 14: “Artículo 12. Masa de la liquidación. De conformidad con el articulo 20 del Decreto ley 254 de 2000, integran la masa de la liquidación todos los bienes, las utilidades, rendimientos financieros y cualquier tipo de derecho patrimonial que ingrese o deba ingresar al patrimonio de la Empresa Colombiana de vías Férreas-Ferrovías-en liquidación, con excepción de los bienes previstos en el presente decreto y en el artículo 21 del Decreto ley 254 de 2000”.3 “Artículo 14. Traspaso de bienes, derechos y obligaciones. Una vez finalizada la liquidación de la Empresa colombiana de Vías FérreasFerrovías en Liquidación, los bienes, derechos y obligaciones serán transferidos a la Nación - Ministerio de Transporte. El liquidador realizará oportunamente los actos que sean necesarios para el traspaso de esos activos, pasivos, derechos y obligaciones, si a ello hubiere lugar, para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000”. (Destaca la Sala). Conforme a la remisión que hace la norma transcrita al artículo 35 del Decreto ley 254 del 2000, y como se explicó anteriormente, si al finalizar la liquidación y pagadas todas las obligaciones a cargo de la Empresa Colombiana de Vías 3 No forman parte del patrimonio a liquidar la red férrea, que fue transferida al Instituto Nacional de Vías, las partidas apropiadas y no comprometidas para el año 2003, ni los bienes muebles, inmuebles y derechos que requieran para el cumplimiento de su objeto, las entidades que asuman las funciones o competencias de la red férrea (art.13). Férreas-Ferrovías, subsisten activos remanentes, éstos deben entregarse al FOPEP o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales; los inmuebles que no adquirieron otras entidades públicas ni terceros, se traspasan al Ministerio de Transporte para su posterior venta, cuyo producto debe ser entregado a los referidos fondos. Como el decreto ordinario de liquidación omite señalar el fondo al que deben destinarse los recursos indicados, es necesaria la regulación reglamentaria que disponga sobre el particular. SE RESPONDE Finalizada la liquidación y por tanto, agotadas las etapas de enajenación de los inmuebles, si éstos no fueron adquiridos por entidades públicas ni por particulares,

deben traspasarse al Ministerio de Transporte mediante acta suscrita por el Liquidador y el señor Ministro, para su posterior venta y entrega del producido al FOPEP o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales, según lo determine el Gobierno Nacional. Por lo anterior, no es viable jurídicamente que antes de finalizar el proceso liquidatorio, el Liquidador de la Empresa Colombiana de Vías Férreas-Ferrovías, transfiera al Ministerio de Transporte algunos inmuebles para que éste los destine a fines que interesan a la comunidad, en razón a que tal procedimiento desconocería el Decreto ley 254 del 2000 que ordena el traspaso al Ministerio, tan solo una vez terminada la liquidación. Transcríbase al señor Ministro de Transporte. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE Presidente de la Sala

GUSTAVO E. APONTE SANTOS ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

GLORIA DUQUE HERNÁNDEZ

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala