CE-SC-RAD2005-N1626-2005

CONTRATO ADMINISTRATIVO - Requisitos para su celebración. Objeto. Límites / COMITE DEPARTAMENTAL DE CAFETEROS - Celebración de convenios con el departamento: límites / CONTRATO DE OBRA PUBLICAConcepto. Finalidad / CONVENIO DE COFINANCIACION - Prohibición al departamento de celebrarlo con Comité de Cafeteros / CONTRATO ESTATAL - Artículo 355 de la Constitución. Los convenios de asociación del artículo 96 de la ley 489 de 1998 Los contratos que pretende suscribir la Gobernación del Quindío, con el objeto de transferir sumas de dinero para que sean administradas y ejecutadas por el Comité de Cafeteros en la construcción de obras de mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura vial del Departamento, o convenios de cofinanciación con la misma entidad para la construcción de obras y mejoramiento de vías, desbordan la autorización del inciso 2° de la norma constitucional analizada y sus ordenamientos reglamentarios. El artículo 355 enfatiza que el objeto de los contratos es el desarrollo de actividades de interés público, acordes con los planes de desarrollo, a fin de garantizar la acción de fomento del Estado, o “benéfica” como la denomina la jurisprudencia, por parte de instituciones que conforme a la ley tengan el carácter de privadas sin ánimo de lucro. Por el contrario, la apropiación de dineros para inversiones públicas, tales como, construcción, mantenimiento y reparación de la infraestructura vial departamental, se enmarca dentro de las funciones de la entidad pública, las cuales debe cumplir de conformidad con las disposiciones presupuestales y de contratación vigentes.

Precisamente, según el artículo 32.1 de la ley 80 de 1993, los contratos de obra pública, son aquellos que celebran las entidades estatales para “la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles”, definición que se ajusta a las obras que pretende adelantar el Departamento del Quindío y que por lo mismo deben sujetarse a lo dispuesto por el Estatuto General de Contratación. De otro lado, como se trata de convenios que implican “una contraprestación directa a favor de la entidad pública”, cual es la ejecución de las obras públicas contratadas, contravendrían lo previsto en el numeral 1° del artículo 2° del decreto 777 de 1992, en razón a que los contratos del artículo 355 se rigen por las disposiciones reglamentarias expedidas por el Gobierno Nacional. En consecuencia, no es procedente la contratación de obras de mejoramiento o de reposición de la infraestructura vial existente, con fundamento en el inciso segundo del artículo 355 de la Carta Política, pues ello implicaría el desconocimiento de los ordenamientos legales contenidos en la ley 80 de 1993.

NOTA DE RELATORIA: 1) Autorizada la publicación con oficio 0052 de 4 de junio de 2005. 2) Con aclaración de voto del Dr. Gustavo Aponte Santos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: GLORIA DUQUE HERNANDEZ

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil cinco (2005) Radicación número: 1626

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA

Referencia: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. Artículo 355 de la Carta

Política. Objeto. El señor Ministro del Interior y de Justicia, doctor Sabas Pretelt de la Vega, a solicitud de la Directora del Departamento Jurídico y de Contratación de la Gobernación del Quindío, eleva consulta a la Sala, en relación con la viabilidad jurídica de celebrar convenios entre el Departamento del Quindío y el Comité de Cafeteros, con fundamento en el inciso 2o. del artículo 355 de la Carta Política. Al respecto pregunta: “1. Es viable que un departamento, con fundamento en el artículo 355 de la Constitución Política, celebre convenios con el Comité de Cafeteros, cuyo objeto sería el de transferir por parte de la entidad territorial, sumas de dinero para que sean administradas y ejecutadas por el Comité en la construcción de obras de mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura vial del Departamento? “2. Podría el departamento, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 355 de la Constitución Política y sus decretos reglamentarios, específicamente el Decreto 777 de 1.992, celebrar convenios de cofinanciación con el Comité de Cafeteros, para la construcción de obras y mejoramiento de vías?”. Informa el señor Ministro que frente al tema propuesto se han presentado pronunciamientos jurídicos divergentes por parte de la Gobernación del Quindío y del Comité de Cafeteros del Departamento, que se resumen en el texto de la consulta, y de los que se extraen las siguientes argumentaciones:  Concepto del Departamento Jurídico y de Contratación de la

Gobernación del Quindío. Para esta dependencia, la transferencia de dineros por parte del Departamento a una entidad que se rige por el derecho privado, como es el Comité de Cafeteros del Quindío, vulnera “los principios de la Contratación Estatal, especialmente el principio de transparencia, economía, selección objetiva, el principio de la función administrativa consagrados en los artículos 6 y 209 de la Constitución Política”. De otro lado, agrega que los contratos a que se refiere el inciso segundo del artículo 355 de la Carta escapan al ámbito de aplicación de la ley 80 de 1.993, pues se sujetan a las reglas contenidas en los decretos 777 y 1403 de 1992 y 2459 de 1.993. Conforme al mandato constitucional, el objeto de estos contratos es el de impulsar programas y actividades de interés público, acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo, pudiendo “afirmarse que esta norma indica de manera inequívoca, que los contratos a que se refiere son aquellos por los cuales el estado entrega recursos a un ente sin ánimo de lucro para que este pueda adelantar sus programas (…)”; y, el numeral primero del artículo 2o. del decreto 777 de 1.992, “es contundente al excluir de su ámbito de aplicación los contratos que las entidades públicas celebren con personas jurídicas sin ánimo de lucro, cuando ello implique una contraprestación directa a favor de la entidad pública y que como consecuencia podrían celebrarse con personas de derecho privado con ánimo de lucro, de acuerdo con las normas de contratación vigentes…”.

En consecuencia,“la gobernación del Quindío, estaría obteniendo una contraprestación directa cual es la infraestructura vial y a su vez se libera de una obligación como es la de ejecutar obras de mantenimiento y conservación vial, con la particularidad de contar con la infraestructura necesaria para desarrollar tal actividad. De igual manera, es claro que dichas actividades (obras) pueden y deben ser contratadas con personas con ánimo de lucro, como lo indica el citado numeral del Decreto 777 de 1.992 (…)”. Refiere que el artículo 59 de la ley 863 del 2003, creó una transferencia cafetera con cargo al Fondo Nacional del Café administrada por los Comités Departamentales de Cafeteros, la cual no corresponde a la autorización descrita en el artículo 355 de la Carta y, por tanto, el objeto del contrato a celebrar sería el de encargo fiduciario, tal como lo prevé el numeral 5o. del artículo 32 de la ley 80 de 1.993, para cuyo efecto, la sociedad fiduciaria a contratar, pública o privada, debe ser seleccionada mediante el procedimiento de licitación o concurso. En apoyo de las anteriores consideraciones transcribe apartes de jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en relación con la prohibición de decretar auxilios y donaciones, y con la administración de contribuciones parafiscales a través de la Federación Nacional de Cafeteros.  Concepto de la Dirección Jurídica del Comité Departamental de Cafeteros. En opinión de la citada Dirección, la Federación Nacional de Cafeteros, como persona jurídica de derecho privado, “ha venido implementando programas y desarrollando actividades que de manera general han mejorado la calidad de vida,

no solo de sus agremiados, sino de las comunidades que de alguna manera interactúan con los cafeteros colombianos”. Por ello, en reconocimiento de la labor adelantada, el Gobierno Nacional le entregó mediante contrato, para su manejo y administración los recursos parafiscales de la contribución cafetera, que conforman el Fondo Nacional del Café. En desarrollo de dicho contrato, y no obstante que allí se establece la obligación de cumplir con los objetivos del Fondo, la Federación ha apoyado obras que contribuyen al desarrollo y equilibrio social y económico de la población ubicada en zonas cafeteras, así como la construcción de obras de infraestructura, “actividades estas que en principio debe asumir el Estado; el Gobierno Nacional en ningún momento recurrió a los procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993 para escoger a la Federación como la administradora y ejecutora de los recursos del Fondo”. Agrega, que las entidades territoriales han suscrito convenios con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, los cuales en muchas ocasiones han sido cofinanciados por ésta, cobrando únicamente un porcentaje que cubre exclusivamente los gastos de administración. Tal participación no es nueva, pues, el articulo 20 de la ley 9ª de 1.991 disponía que los Comités Departamentales “ejecutarían dichos programas directamente o a través de convenios con las entidades territoriales”; en tal virtud “se suscribieron múltiples convenios cuyos resultados se ven reflejados en el progreso social que en materia de infraestructura rural comunitaria goza la zona cafetera y en especial el departamento del Quindío”. Una vez derogada la norma citada, el artículo 59 de la ley 863 del 2003 estableció

la destinación de los recursos de esta nueva transferencia, a programas de desarrollo económico y social de zonas cafeteras, reviviendo la fórmula de hacerlo de manera directa o a través de convenios con las entidades territoriales. Concluye señalando que conforme a la interpretación del artículo 355 de la Constitución Política, el objeto de los contratos allí autorizados, tiene por finalidad “impulsar programas y actividades de interés público, acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo”, y no exclusivamente el cumplimiento de los programas o proyectos del ente privado. Por lo que constitucional y legalmente es procedente que la Gobernación del Quindío en cumplimiento de sus fines y cometidos, “celebre convenios con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, dentro del marco del artículo 355 de la Constitución Política y el artículo 96 de la Ley 489 de 1.998”.  Concepto del Comité de Cafeteros. El Comité no comparte el criterio “de considerar la infraestructura vial como una contraprestación directa y la ejecución de convenios interinstitucionales de cooperación o apoyo como una forma de liberación de obligaciones propias del Estado”, pues, el artículo 96 de la ley 489 de 1.998, permite a las entidades estatales asociarse con personas jurídicas particulares, mediante convenios de asociación, para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones asignadas por la ley, los cuales se rigen por lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política.

CONSIDERACIONES.

Con el fin de responder a los interrogantes planteados, la Sala analizará si la transferencia de recursos de una entidad departamental a una persona jurídica de

derecho privado, sin ánimo de lucro, para ser administrados y ejecutados en la construcción de obras de mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura vial, o la celebración de convenios de cofinanciación para la construcción de obras y mejoramiento de vías, se aviene a la previsión contenida en el inciso segundo del artículo 355 de la Carta Política. A este efecto, se pronunciará sobre el objeto de los contratos que en virtud de la autorización contenida en la disposición señalada, y en sus reglamentos, pueden celebrar las entidades territoriales en los distintos niveles, para “impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo”; con fundamento en lo anterior, concluirá acerca de la procedencia o no de que el Departamento del Quindío suscriba los contratos enunciados.

1. Prohibición de decretar auxilios y donaciones. Excepciones.

En relación con la interpretación del artículo 355 superior, puede decirse que la jurisprudencia ha definido el asunto suficientemente, en el sentido de precisar el alcance de la prohibición a las ramas u órganos del poder público de decretar a favor de terceros auxilios o donaciones, así como las excepciones a la misma, mediante la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, como se indicará más adelante. Dice la norma en mención: “Artículo 355. Ninguna de las ramas del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. El gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades

privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. El gobierno reglamentará la materia.” Si bien el precepto prohíbe de manera general a las ramas y órganos del poder público, destinar recursos a particulares, también lo es que el mandato no es absoluto, pues el inciso segundo admite excepciones, cuando se trata de ejecutar, mediante contratos celebrados con entidades sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, actividades y programas de interés público, que estén en consonancia con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. Las erogaciones que se autoricen para tales efectos, deben tener sustento en principios y derechos constitucionales y resultar indispensables para realizar los fines esenciales del Estado, sólo así se armoniza la prohibición de decretar auxilios o donaciones con el cumplimiento de los deberes propios de un estado social de derecho. Es decir, las transferencias de recursos públicos a particulares que tengan un fundamento constitucional expreso, no constituyen erogación prohibida por la Carta, sino el cumplimiento de los deberes sociales a cargo del Estado. Por vía negativa, el auxilio o donación que prohíbe la norma Superior, es aquél que se hace en beneficio de particulares por mera liberalidad, sin contraprestación alguna; en otros términos, “la transferencia injustificada de recursos del patrimonio público al particular, con el fin de favorecer a ciertos individuos o grupos de manera selectiva, así como la utilización política y electoral, y algunas veces económica, de las necesidades de personas y comunidades” (C-183/97), lo que

equivale a revivir la práctica de los llamados “auxilios parlamentarios”, cuyo mal uso generó el mandato constitucional. Respecto de la naturaleza de los subsidios a los particulares, la jurisprudencia, de manera reiterada y uniforme, concluye que la prohibición no implicó la extinción de la función benéfica del Estado, sino que, admite otras excepciones que surgen del texto constitucional y que tienen por objeto garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, o el estímulo a actividades que la misma Carta considera dignas y merecedoras de apoyo. Por tanto, no desconoce el mandato superior, el otorgamiento de subsidios, ayudas o estímulos económicos, cuando obedecen al cumplimiento de deberes o principios de rango constitucional, como por ejemplo, los recursos que conforme a los artículos 64 y 65 se destinen a mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos, proteger la producción de alimentos, e impulsar el desarrollo de las actividades del campo; los incentivos económicos al fortalecimiento de la investigación científica, a la promoción, fomento y acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, tal como lo ordenan los artículos 69 y 70; la concesión de subsidios a las personas de menores ingresos para el pago de las tarifas de servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas, según mandato del artículo 368, entre otros. A este respecto resultan ilustrativos los siguientes apartes jurisprudenciales: C-159/98 “3. La solución del problema. (..) 3.3. La prohibición de otorgar auxilios admite, no sólo la excepción a que se refiere

el segundo aparte del artículo 355 superior, sino las que surgen de todos aquellos supuestos que la misma Constitución autoriza, como desarrollo de los deberes y finalidades sociales del Estado con el fin de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país. Estos criterios responden a la concepción del Estado Social de Derecho, el cual tiene como objetivo esencial ‘promover la prosperidad general, facilitar la participación, garantizar los principios y deberes consagrados a nivel constitucional, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden social justo y proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades’ C-372/94., o como lo ha señalado en otra oportunidad la misma Corte, ‘El estado social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad’ T-426/92. Bajo este entendido se explica el otorgamiento de subsidios, avalados por la Corte en diferentes pronunciamientos, a los pequeños usuarios en los servicios públicos domiciliarios art. 368, al fomento a la investigación y transferencia de la tecnología; a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierra etc., art. 65, a la adquisición de predios para los trabajadores agrarios, art. 64, a la ejecución de proyectos de vivienda social y a los servicios públicos de salud y

educación, art. 49 y 67. 3.4. Como puede observarse, la Corte al determinar los alcances de la prohibición constitucional de los auxilios y las donaciones ha concluido que la Constitución no prohíbe, como medida infranqueable, que el Estado pueda transferir recursos públicos a favor de los particulares u organismos mixtos conformados con aportes públicos y privados, si la transferencia está legitimada en la necesidad de desarrollar y aplicar principios o derechos constitucionales establecidos. De este modo se logra una coherencia entre la prohibición de los auxilios y donaciones, art. 355, y los imperativos constitucionales relativos a la atención de los deberes sociales a cargo de las autoridades, y al cumplimiento de las finalidades constitucionales propias del Estado social de derecho”. (negrillas fuera del texto). C-712/01: “(…) el ámbito propio del artículo 355, en sus dos incisos, el primero en cuanto prohíbe explícitamente las donaciones y auxilios, y el segundo, que permite la celebración de contratos para el cumplimiento de actividades de interés público, acordes con los planes de desarrollo, con personas jurídicas privadas, sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, es el de la acción benéfica del Estado, de las actividades de fomento que dentro de un Estado Social de Derecho corresponden como función propia, insoslayable, a la organización estatal. Se trata de apoyar la acción de organizaciones de origen privado, que en ejercicio de la autonomía de iniciativa para el desarrollo de las más variadas actividades que las personas realizan en sociedad (Constitución Política, art. 38), buscan la satisfacción de

finalidades no simplemente lucrativas. Como se puntualiza en la sentencia C-543/2001, el artículo 355 constitucional, cuando en el segundo inciso alude a la celebración de contratos, hace énfasis en que el objeto de los mismos es el desarrollo de actividades de interés público, acordes con los planes de desarrollo, y para asegurar que la acción de fomento (benéfica como la ha denominado la jurisprudencia de la Corporación) se cumpla adecuadamente, exige que las instituciones privadas con las cuales se hayan de celebrar sean precisamente de aquellas que conforme a la ley tengan el carácter de instituciones sin ánimo o fin lucrativo (las personas jurídicas, fundaciones y asociaciones, reguladas por el Código Civil -Título XXXVIy disposiciones complementarias) que además, ostenten reconocida idoneidad en el ámbito donde conforme a sus respectivas reglas estatutarias, desarrollan las actividades de beneficio común”. (negrillas fuera del texto). 1 Como se indicó, el medio a través del cual el Estado, en concurso con los particulares, puede desarrollar actividades de interés público o social, sin desconocer la prohibición constitucional del inciso primero del artículo 355, es a través de contratos, que deben reunir básicamente tres requisitos: El primero, se relaciona con la naturaleza jurídica del contratista, pues las actividades benéficas del Estado sólo pueden cumplirse a través de entidades privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad; el segundo, tiene que ver con el objeto o materia, la cual se circunscribe a “impulsar programas y actividades de interés público” de contenido eminentemente social, conforme al ámbito de aplicación del artículo 355, como “es el de la acción benéfica del

Estado, de las actividades de fomento que dentro de un Estado social de Derecho corresponden como función propia, insoslayable, de la organización estatal. Se trata de apoyar la acción de organizaciones de origen privado, que en ejercicio de la autonomía de iniciativa para el desarrollo de las más variadas actividades que las personas realizan en sociedad (Constitución Política, art. 38) buscan la satisfacción de finalidades no simplemente lucrativas” C-543/01; el tercero, que dichos contratos estén acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. El concepto de ‘planes de desarrollo’ está contenido en el artículo 339 de la Carta, que ordena un plan nacional, que debe señalar en su parte general, “los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”. El plan de inversiones públicas debe contener “los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”. Las entidades territoriales, por su parte, deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y con el Gobierno Nacional, “planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley”. La ley Orgánica del Plan de Desarrollo -ley 152 de 1.994expedida en cumplimiento del artículo 342 de la Carta, contiene toda la normatividad aplicable a los procesos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo.

Por tanto, cuando el inciso segundo del artículo 355 de la Carta ordena que los contratos que se celebren con entidades privadas sin ánimo de lucro, sean acordes con el plan nacional y los planes sectoriales de desarrollo, significa que 1 En igual sentido pueden consultarse las sentencias C-205/95, C-251/96, C-254/96, C-183/97, C-152/99, C1168/01, entre otras. deben estar en consonancia con los gastos y programas que se adopten en dichos planes. De manera que las entidades públicas en todos sus niveles, están autorizadas para celebrar contratos con el fin de impulsar programas y actividades de interés público de carácter benéfico, siempre que se ajusten a los planes nacionales y seccionales de desarrollo y a los reglamentos sobre la materia.

2. Normas reglamentarias.

En desarrollo de la facultad conferida por el artículo 355, el Gobierno Nacional expidió el decreto 777 de 1.992, mediante el cual reglamentó la celebración de los contratos a que se refiere el inciso 2o. de la norma citada. El artículo 2o. excluye del campo de aplicación, los siguientes cuatro casos: “Artículo 2o. Están excluidos del ámbito de aplicación del presente decreto: “1. Los contratos que las entidades públicas celebren con personas privadas sin ánimo de lucro, cuando los mismos impliquen una contraprestación directa a favor de la entidad pública, y que por lo tanto podrían celebrarse con personas naturales o jurídicas privadas con ánimo de lucro, de acuerdo con las normas sobre contratación vigentes. “2. Las transferencias que se realizan con los recursos de los presupuestos nacional, departamental, distrital y municipal a personas de derecho privado para

que, en cumplimiento de un mandato legal, desarrollen funciones públicas o suministren servicios públicos cuya prestación esté a cargo del Estado de acuerdo con la Constitución Política y las normas que la desarrollan. “3. Las apropiaciones presupuestales decretadas a favor de personas jurídicas creadas por varias entidades públicas, como son las cooperativas públicas, o de corporaciones y fundaciones de participación mixta en cuyos órganos directivos esté representada la respectiva entidad pública, de acuerdo con las disposiciones estatutarias de la corporación o fundación. [numeral modificado por el artículo 2o. del decreto 1403 de 1.992]. “4. las transferencias que realiza el Estado a personas naturales en cumplimiento de las obligaciones de asistencia o subsidio previstas expresamente en la Constitución y especialmente de aquellas registradas en los artículos 43, 44, 46, 51, 368, 13 transitorio y 46 transitorio de la misma”. (negrillas fuera del texto). El artículo 3o. del decreto 1403 de 1.992, adicionó a la norma transcrita el siguiente numeral y parágrafo: “Artículo 3: (. . . ) “5. Los contratos que de acuerdo con la ley celebre la entidad pública con otras personas jurídicas, con el fin de que las mismas desarrollen un proyecto específico por cuenta de la entidad pública, de acuerdo con las precisas instrucciones que esta última les imparte. Parágrafo. Para efectos del presente decreto se consideran entidades públicas, además de las otras previstas por la Constitución y la ley, a las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de dichas empresas”. (negrillas fuera del texto).

Para los fines que interesan a la consulta, resultan relevantes las causales previstas en los numerales primero y quinto, que excluyen del campo de aplicación de la norma reglamentaria, los contratos que impliquen una contraprestación directa a favor de la entidad pública contratante, “y que por lo tanto podrían celebrarse con personas naturales o jurídicas privadas con ánimo de lucro, de acuerdo con las normas sobre contratación vigentes”, y los que se celebren con el fin de desarrollar un proyecto específico por cuenta de la entidad pública, de acuerdo con sus precisas instrucciones. Como ya se indicó, el objeto de los contratos que autoriza el inciso segundo del artículo 355 Superior, se limita a la realización de actividades o programas de interés público que, conforme a los planes de desarrollo, adelanten instituciones privadas sin ánimo de lucro. Aquellos que generan una contraprestación directa a favor de la entidad contratante y los que tienen por objeto desarrollar proyectos específicos, corresponden al giro normal de las funciones propias de la entidad estatal, y por lo tanto, se tipifican dentro de cualquiera de las modalidades de contratación de la ley 80 de 1.993, debiendo sujetarse a los procedimientos allí previstos, en especial los de escogencia del contratista. Cuando el artículo 355 autoriza a las entidades estatales a celebrar contratos para “impulsar” programas y actividades de interés público, se refiere a los del ente privado y no a los del Estado, pues respecto de éste el deber constitucional es no sólo impulsarlos sino cumplirlos, conforme las disposiciones contractuales vigentes, como sería por ejemplo, contratos de prestación de servicios o de obra pública. Por esto, el inciso 1o. del artículo 2o. del decreto 777 de 1.992, excluye

del campo de aplicación del artículo 355, los contratos que celebren los organismos oficiales con el objeto de adelantar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. La misma interpretación se consignó en sentencia de 26 de febrero de 1.993, radicación 2073, de la Sección Primera de la Corporación, que denegó las pretensiones de nulidad contra los artículos 1o. y 2o. del decreto 777: “... los contratos a que se refiere el inciso 1o. del artículo 2o. del Decreto 777 de 1992 son los que implican una conducta de parte del contratista directamente en beneficio de la entidad contratante (entidades administrativas territoriales), distintos de los que las entidades públicas pueden celebrar con personas privadas sin ánimo de lucro, sin que ello implique una prestación en favor de la Nación, el departamento, el distrito o municipio respectivo, sino que tienen por objeto beneficiar a la comunidad, pues deben estar enderezados a impulsar programas y actividades de interés público, acordes con el Plan Nacional o los Planes Seccionales de Desarrollo, de allí que aquellos sean excluidos por el mismo artículo 2o. acusado de la aplicación del decreto del cual hace parte dicha disposición”. (negrillas fuera del texto). Sobre este tema resulta oportuno citar los siguientes comentarios doctrinales: “... de la lectura del artículo 355 se desprende que el objeto de los contratos es ‘impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional de Desarrollo’. Esta norma muestra claramente que los contratos