CE-SC-RAD2005-N1635-2005

CESION GRATUITA DE INMUEBLES - Autoridad competente para adelantar el trámite de titulación a ocupantes del predio. Trámite. Marco legal OCUPACION ILEGAL DE PREDIO - Obligación de cesión gratuita. Trámite. Marco legal / VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - Ocupación ilegal de predio. Obligación de cesión gratuita a cargo del estado La parte de la Hacienda La Picota que se mantenga bajo la propiedad de la persona jurídica Nación o de otras entidades públicas del orden nacional, ocupada en los términos del artículo 58 de la ley 9ª de 1989, deberá cederse por el órgano o entidad que determine el legislador, cumpliendo el procedimiento establecido en el artículo 95 de la ley 388 de 1997 y en el decreto 540 de 1998, el cual culmina con la expedición del acto administrativo de transferencia a título gratuito del dominio de los inmuebles y su registro en la oficina correspondiente.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 00529 de 18 de agosto de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 1635

Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Referencia: Cesión gratuita de inmueble de propiedad de la Nación ocupado conforme al artículo 58 de la ley 9/89. Autoridad competente para adelantar el trámite de titulación a ocupantes del predio.

El señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural formula a la Sala las siguientes

preguntas con el fin de determinar la autoridad competente para ceder a título gratuito y a favor de sus ocupantes un predio de propiedad de la Nación: “a) Si la titularidad del predio en mención radica en el Gobierno Nacional, qué procedimiento debe seguir para efectos de solucionar el problema de ocupación irregular que ostenta actualmente, en virtud de lo preceptuado en los artículos 58 de la Ley 9ª de 1989 y 14 de la ley 708 de 2001. b) Dentro de la órbita de las competencias de las entidades públicas del orden nacional, cuál sería la más indicada para adelantar el trámite de titulación de (sic) los ocupantes del predio. c) De existir un vacío legal frente a las competencias de las entidades públicas que deben proceder a la titulación de predios conforme a lo preceptuado en los artículos 58 de la ley 9ª de 1989 y 14 de la ley 708 de 2001, cuál sería la solución más viable para que el Gobierno Nacional proceda a regularizar la propiedad de los más de 5000 ocupantes del predio. d) Es viable que el Gobierno Nacional suscriba directamente un convenio con la Alcaldía Mayor de Bogotá para efectos de proceder a la titulación del predio, teniendo en cuenta que el predio es de naturaleza urbana y se encuentra ubicado dentro de ésta ciudad.” La Sala considera Antecedentes. La Nación, autorizada por la ley 38 de 1914 1, adquirió los terrenos necesarios para establecer estaciones agronómicas o campos de experimentación agrícola. Mediante Escritura Pública No. 872 del 28 de julio de

1917, de la Notaría Tercera del Círculo de Bogotá - acto al cual concurrió el Ministro de Agricultura y Comercio - la Nación compró los derechos y acciones sucesorales sobre el predio denominado Hacienda “La Picota” ubicado en el Municipio de Usme (art. 2°), los cuales le fueron adjudicados en remate, según sentencia proferida por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Bogotá el 4 de septiembre de 1917 2. La Sala no contó con la información suficiente para corroborar la situación jurídica del inmueble denominado hacienda La Picota, a pesar de haber solicitado reiteradamente la documentación respectiva, por lo que se limitará a reseñar los anexos puestos a disposición con la solicitud de consulta, algunos de los cuales los detalla la parte considerativa del decreto 0227 de 1985. La destinación inicial que la ley 38 de 1914 hizo de la hacienda La Picota, compuesta por dos lotes llamados La Picota y Chiguaza, ha sido objeto de cambios con las consiguientes enajenaciones 3, así: - Mediante el decreto ejecutivo 1725 de 1918 4, el Gobierno Nacional destinó definitivamente parte de la finca La Picota para cuarteles del ejercito, almacenes de explosivos, parques y fábrica de municiones 5. Al efecto, en la Escritura Pública No 1320 del 14 de diciembre de 1993, extendida en la Notaría 48 de Bogotá, el Ministro de Obras Públicas y Transporte dice traspasar al Ministerio de Defensa “el

pleno dominio que tiene la Nación sobre el lote denominado ‘La Picota’, que hace parte de la Hacienda denominada “La Picota”’ - con una cabida superficiaria de 146 hectáreas, 3.958 metros cuadrados (cláusula primera) 6-, y “en el cual se encuentra constituido y funcionando el Batallón Escuela de Artillería del Ejercito Nacional” - considerando segundo del decreto 0227 -. - La ley 60 de 1924 autorizó al Gobierno Nacional para enajenar a la Compañía del Tranvía de Oriente las zonas necesarias para el paso de la línea por la Hacienda “La Picota” 7, de lo que da cuenta la Escritura Pública No 3031 de 1925 de la Notaría Segunda de Bogotá, acto al cual compareció el Ministro de Hacienda 1 “Art. 2º. Autorízase al Poder Ejecutivo para que (…) adquiera por compra las tierras necesarias para fundar estaciones agronómicas o campos de experimentación agrícola…”. 2 La adjudicación consta en las Escrituras Públicas Nos. 1406 de 1985 y 1320 de 1993 – Notarías 29 y 48 de Bogotá, respectivamente. 3 Algunas de las destinaciones dispuestas por decreto ejecutivo variaron la determinada por la ley, asunto que no es materia de la consulta 4 Este decreto modificó la destinación de los terrenos contenida en la ley 38 de 1914 y, en su lugar, los destinó “definitivamente” en su totalidad como queda dicho, pues el artículo 1º incluye los dos lotes, La Picota y Chiguaza. 5 El decreto 0227 agrega que “(…) por ello debía pasar – la hacienda la Picota – a depender directamente del

Ministerio de Guerra, mediante traspaso que en forma legal le haga el Ministerio de Agricultura y Comercio” – considerando segundo -. 6 La escritura 1320/93 hace traspaso del dominio únicamente del lote “la Picota”, el que según la Escritura 872 de 1917 “tiene una extensión superficiaria de 142 hectáreas con 3640 metros cuadrados”. y Crédito Público, previa autorización del Presidente de la República. - Considerando tercero del decreto 0227 -. - De acuerdo con los considerandos del decreto ejecutivo 1083 de 1936 8, el Ministerio de Agricultura y Comercio al cual “se halla adscrita la administración y explotación del mencionado terreno 9 (…) por Resolución número 167 de 3 de diciembre de 1935, destinó para el Departamento de Prisiones del Ministerio de Gobierno, una extensión de diez fanegadas en los terrenos de La Picota (…)”. El artículo 1º ibídem destinó tal área para la “construcción de la Nueva Penitenciaría Central de Bogotá” y reservó un globo de terreno para trabajos agrícolas de los penados 10. Correspondía al Ministerio de Agricultura y Comercio alinderar y entregar dicho lote al de Obras Públicas (arts 2° y 3°) 11. - Considerandos cuarto y quinto del decreto 0227 12-. - El Ministro de Obras Públicas - previa delegación del Presidente de la República conferida por el decreto 0227 de 1985 - mediante Escritura Pública No 1406 de 1985 de la Notaría 29 de Bogotá, obrando en nombre y representación de la

Nación, traspasó a favor del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia “el pleno dominio que tiene la Nación sobre el inmueble que se describe a continuación el cual se halla destinado para el servicio de prisiones” - cláusula primera -. La cláusula segunda se remite “al lote de terreno denominado La Picota” al hacer referencia a los títulos de adquisición por la Nación. Luego, el mismo Ministro, invocando el decreto 227 de 1985, mediante Escritura Pública No 5.169 de septiembre 21 de 1995, traspasó a título gratuito a favor del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, “(…) el pleno derecho de dominio que tiene la Nación sobre el lote de terreno denominado ‘La Chiguaza’ que hizo parte de la Hacienda La Picota, en la cual (sic) se encuentra funcionando la Penitenciaría Central de Colombia”. 13 Valga recordar que el decreto 227 sólo autorizó al Ministro de Obras para transferir al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia el derecho de propiedad sobre el lote de terreno denominado “La Picota”. De la reseña anterior se concluye que la precisión acerca de la extensión de las áreas transferidas a órganos o entidades con personería jurídica distinta a la de la 7 “Art. 1º. Autorízase ampliamente al Poder Ejecutivo para que proceda a enajenar a la Compañía del Tranvía de Oriente la zona necesaria para el paso de la línea en la hacienda de La Picota, de propiedad de la Nación, previo el avalúo pericial correspondiente”.

8 Por el cual se destina un lote para la construcción de la Penitenciaría Central de Bogotá y se dictan otras disposiciones sobre organización de los trabajos. 9 Se refiere al determinado en el considerando d) del decreto, ubicado en los terrenos de La Picota. 10 “(…) sin entorpecer o dañar las labores de arborización ni los cultivos de otro género que dicho Ministerio – el de Agricultura y Comercio – haya adelantado o adelante sobre el lote que se reserva con tal objeto” –art. 6º-. 11 El Ministro de Obras Públicas – previa delegación general conferida a todos los Ministros - mediante Escritura Pública No 1406 de 1985 de la Notaría 29 de Bogotá, obrando en nombre y representación de la Nación, transfirió a favor del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia el derecho de dominio de parte del predio La Picota en el cual se encuentra construida la Penitenciaría. 12 El decreto 0227 señala que a la fecha del mismo – publicado el 4 de marzo de 1985 - no se había dado cumplimiento a lo ordenado en el decreto 1083, “(…) lo cual no afecta la titularidad y dominio de la Nación sobre este inmueble” – considerando quinto –, que conforme a los artículos 8º del decreto ley 1208/73 y 23 del decreto 1742/73 “todos los inmuebles destinados al servicio de la Dirección General de Prisiones, entre otros, forman parte del patrimonio del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia” y que la Penitenciaría Central de Colombia se encuentra construida en predios de la hacienda “La Picota”. Además delega en el Ministro de Obras Públicas y Transporte la facultad de suscribir a nombre de la Nación la escritura pública

que transfiera a título gratuito “el derecho de propiedad sobre el lote de terreno denominado La Picota”, donde está construida actualmente tal Penitenciaría -art.1º. 13 Según la Escritura 1406 el Ministro de Obras se alinderó la porción de terreno enajenada, que haría parte del lote denominado La Picota. Nación y la titularidad de ésta respecto de las restantes, requiere un análisis pormenorizado de la Administración, a fin de delimitar con claridad las áreas enajenadas, las ocupadas irregularmente para vivienda de interés social y las destinadas a uso público, para lo cual deberán efectuarse los deslindes, levantamientos topográficos y estudio de títulos respectivos, única manera de obtener plena claridad acerca de la situación jurídica y fáctica de la totalidad del predio y determinar las áreas que conservan su naturaleza de bienes fiscales, destinados o no al servicio público, de propiedad de la Nación o de otras entidades públicas del orden nacional. Ocupación ilegal del predio y obligación de cesión gratuita. La Sala procede al análisis de la cesión gratuita ordenada por el artículo 58 de la ley 9ª de 1989 14 en relación con la ocupación de hecho de la Hacienda La Picota, efectuada por cerca de 5000 familias. El artículo 5815, con la finalidad de garantizar el derecho constitucional a la vivienda digna, dar solución a los asentamientos irregulares, racionalizar el uso del suelo y de planificar el desarrollo urbano, dispone: “Las entidades públicas del orden nacional cederán a título gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente

para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al veintiocho (28) de julio de mil novecientos ochenta y ocho (1988). La cesión gratuita mediante escritura pública, se efectuará a favor de los ocupantes. Las demás entidades públicas podrán efectuar la cesión en los términos aquí señalados. En ningún caso procederá la cesión anterior en el caso de los bienes de uso público ni en el de los bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o que presenten peligro para la población." La obligación de cesión gratuita de los bienes inmuebles de propiedad de las entidades públicas ocupados de manera irregular, entraña la autorización legal de enajenarlos en los términos señalados en la norma, siempre que se trate de bienes fiscales. El decreto 540 de 1998 reglamenta los artículos 58 de la ley 9ª de 1989 y 95 de la ley 388 de 1997 en materia de transferencia gratuita de bienes y establece el procedimiento para efectuarla, el que puede iniciarse de oficio o a petición de parte. Si la actuación se inicia de oficio, deberá mantenerse actualizado un inventario de los bienes de propiedad de las entidades públicas del orden nacional 16 susceptibles de cesión gratuita, se obtendrá información acerca de los bienes de uso público, de los fiscales destinados a salud o educación o se encuentren en zonas insalubres o presenten peligro para la población, y se establecerán y avaluarán los inmuebles que tienen el carácter de vivienda de interés social.

Además se señalan los términos dentro de los cuales deben cumplirse las diversas actuaciones, así como las formalidades para garantizar la comparecencia de los interesados. Igualmente se regula el procedimiento a cumplir cuando la actuación se inicia a solicitud de parte y las condiciones de terminación de ella. 14Por la cual se dictaron normas, entre otras, sobre Planes de Desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes. 15 Este artículo hace parte del capítulo V, relacionado con la legalización de los títulos para la vivienda de interés social. 16 El decreto se aplica a las entidades públicas diferentes de las del orden nacional “en lo pertinente” a las transferencias a título gratuito. En desarrollo del artículo 95 de la ley 388, el decreto reglamentario prevé como título traslaticio de dominio el acto administrativo expedido una vez la entidad pública competente encuentre acreditados los supuestos del artículo 58 y establece los aspectos que deberán constar en la resolución administrativa para efectos del registro, cumplido lo cual, éste hace plena prueba de la propiedad. La cesión gratuita ordenada en el artículo 58 de la ley 9ª desarrolla la Carta17. El mandato de cesión gratuita dispuesto por el legislador desarrolla el artículo 150.9 de la C. P.18, según el cual el Congreso concederá autorizaciones al Gobierno para enajenar los bienes nacionales -.19 Aunque la cesión autorizada por el artículo beneficia a particulares, ella no implica una donación o auxilio de los proscritos por la Constitución (art. 355), pues el artículo 58 al garantizar el acceso a la vivienda digna, desarrolla la cláusula del

Estado Social de Derecho y los principios de igualdad y de función social de la propiedad tanto privada como pública, conforme a los artículos 2º, 13, 51 y 58 de la C. P. La Corte Constitucional al declarar exequible el artículo 58 señaló: “La Corte considera que la finalidad perseguida por estas normas es de gran importancia, no sólo porque se busca satisfacer el derecho a una vivienda digna de las personas de escasos recursos, que merecen una especial protección del Estado (CP art. 13) sino además, por cuanto hace parte de un programa de reforma urbana, cuya trascendencia ya había sido reconocida por la Corte Suprema de Justicia mientras ejerció en el país el control constitucional y ha sido reiterada por la Corte Constitucional. En efecto, la normalización de estas situaciones irregulares de ocupación ilegal de bienes fiscales permite racionalizar el uso del suelo urbano y mejorar los procesos de planificación de las ciudades. De esa manera, además, las autoridades evitan la continuación de situaciones irregulares que podrían generar graves conflictos sociales. (...) Por tal razón, la Corte concluye que, a pesar de establecer una transferencia gratuita de la propiedad de un bien fiscal, la norma acusada no viola el artículo 355 de la Carta pues busca garantizar el derecho a una vivienda digna (CP art. 51) de las personas de escasos recursos, dentro de programas de reforma y planeación urbana, objetivos que cuentan con un fundamento constitucional expreso.” Y agregó en la misma sentencia: “Ahora bien, como ya lo ha señalado esta Corporación, ‘la función social no es un dato externo a la propiedad. Se integra, por el contrario, a su estructura. Las

obligaciones, deberes y limitaciones de todo orden, derivados de la función social de la propiedad, se introducen e incorporan en su propio ámbito’. Todo propietario, público o privado, tiene entonces, por el hecho de ser propietario, una cierta función social que realizar. Por ello, si no cumple con los deberes ligados a esa 17 Esta cesión constituye un subsidio en especie otorgado por el Estado. 18 A su vez el art. 189 de la C. P. dispone: “Corresponde al Presidente de la República como (…) Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: 23. Celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y a la ley.” 19 El artículo 16 de la ley 10 de 1990 autorizó “a la Nación y a sus entidades descentralizadas para ceder gratuitamente, a las entidades territoriales, o a sus entes descentralizados, los bienes, elementos e instalaciones destinados a la prestación de servicios de salud, a fin de que puedan atender los niveles de atención en salud que les corresponde, conforme a lo dispuesto en el artículo 6º.” En el mismo sentido, el artículo 5º de la ley 60 de 1993 previó: “(...) la Nación cederá a título gratuito a los departamentos, distritos y municipios, los derechos y obligaciones sobre la propiedad de los bienes muebles e inmuebles existentes a la fecha de publicación de la presente ley, destinados a la prestación de los servicios que asuman las entidades territoriales.” función social, no tiene derecho a la tutela jurídica de su propiedad, por lo cual en tales casos la ley puede autorizar que tales bienes sean transferidos a otros titulares que puedan satisfacer en mejor forma la función social de esas

propiedades. Y eso es precisamente lo que efectúa la norma bajo revisión, puesto que ordena la transferencia de esos bienes fiscales, que no han sido adecuadamente manejados por una entidad estatal, a personas que los han ocupado por la necesidad de vivienda que tienen que satisfacer. El Legislador ha considerado que esos bienes son socialmente más útiles, y cumplen entonces en mejor forma su función social, si se permite su transferencia a pobladores que ya los ocupan y los requieren para su habitación.”.20 El artículo 58 privilegia la vivienda de interés social. La ocupación ilegal constituye el presupuesto fáctico del artículo 58, siempre que haya sido para vivienda de interés social, esto es, destinada a garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos. El artículo 44 de la ley 9ª de 1989 definió la vivienda de interés social como aquella solución de bajo valor cuyo precio de adquisición o adjudicación debía ser inferior o igual a un determinado número de salarios mínimos legales mensuales, atendiendo la población de las ciudades21; por su parte, el artículo 91 de la ley 388 de 1997 dispuso que el tipo y precio máximo de las soluciones destinadas a los hogares de menores ingresos debe establecerse en cada Plan Nacional de Desarrollo teniendo en cuenta, entre otros aspectos, las características del déficit habitacional, las posibilidades de acceso al crédito de los hogares, las condiciones de la oferta, el monto de recursos de crédito disponibles por parte del sector financiero y la suma de fondos del Estado destinados a los programas de vivienda. A términos del artículo 104 del Plan Nacional de Desarrollo vigente, expedido

mediante ley 812 de 2003, en armonía con el artículo 91 citado, el valor máximo de una vivienda de interés social subsidiable será de ciento treinta y cinco salarios mínimos legales mensuales (135 smlm), atendiendo los tipos de vivienda, los rangos de valor en smlm y la población superior o inferior a 500.000 habitantes. De otro lado, la cesión gratuita en ningún caso podrá favorecer a personas que sean meros tenedores de bienes inmuebles por cuenta de las entidades públicas, ni recaer sobre bienes de uso público, bienes fiscales 22 destinados a salud o 20 Sentencia C251 de 1996 de la Corte Constitucional. En igual sentido: sentencias C205/95, C-976, 1074/02, T294/04, Auto 282/01. 21 Sobre la vigencia de esta definición el artículo 134 de la ley 388/97 dispuso: “La definición de vivienda de interés social contenida en la Ley 9ª de 1989 continuará vigente hasta que se expida el próximo Plan Nacional de Desarrollo. En particular esta transición se aplicará a la calificación de programas para efectos de financiación o subsidios de vivienda y los procesos de pertenencia y demás mecanismos para su legalización o regularización urbanística.” 22 Conforme al artículo 407 del C. de P. C. -modificado por el artículo 1º num. 210 del decreto 2282 de 1989los bienes de las entidades públicas no pueden ser adquiridos por prescripción. Dispone la norma: “Declaración de pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia se aplicarán las siguientes reglas: (…) 4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de

las entidades de derecho público.” // Sentencia C251/96, ya citada: “En tales circunstancias, no parece lógico que las autoridades tuvieran que expulsar a las personas que han ocupado ilegalmente esos bienes fiscales, por ser legalmente imprescriptibles, para luego concederles formas de financiación que les permitan acceder a una vivienda de interés social, a fin de cumplir su deber constitucional de facilitar a todos los colombianos una vivienda digna (C.P. art. 51). El mecanismo de cesión gratuita previsto por la norma acusada es entonces perfectamente razonable.” Sentencia C-530/96: “Los bienes fiscales comunes o bienes estrictamente fiscales dejaron de ser prescriptibles, se convirtieron en bienes imprescriptibles. Si no procede la declaración de pertenencia en relación con los bienes de propiedad de las entidades de derecho público, tampoco procede oponer la excepción de prescripción ante la demanda reivindicatoria de uno de tales bienes.” // Esta Sala, en la consulta Rad. No 745 de 1995 expresó: “los bienes fiscales o patrimoniales, afectados a la prestación de servicios públicos, se subdividen en “fiscales comunes” (edificios de las oficinas públicas, escuelas, educación o que se encuentren ubicados en zonas insalubres o presenten peligro para la población ( arts. 58 de la ley 9ª; 3° y 8º decreto 540/98). Para efectos de la cesión 23, deberán acreditarse los anteriores requisitos de obligatorio cumplimiento, así como la comprobación de la ocupación para vivienda de interés social prevista en el artículo 58 de la ley 9ª con anterioridad al 28 de

julio de 1988. El asunto medular de la consulta consiste en determinar si existe órgano competente para efectuar la cesión gratuita de los bienes ocupados ilegalmente. Al efecto, de manera somera, se analizará la competencia otorgada por el legislador al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, pues en el caso concreto consultado la facultad de cesión consagrada para las entidades públicas en el artículo 58 no fue utilizada. Competencia fallida del INURBE para dar cumplimiento a la cesión. La competencia atribuida por el artículo 58 de la ley 9ª, entre otras, a las entidades públicas del orden nacional, para ceder gratuitamente los bienes fiscales determinados en tal norma, la confirió el legislador mediante la ley 708 de 2001 24 al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE. Al efecto ordenó a las entidades públicas del ordena nacional, de carácter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las Ramas del Poder Público, así como a los órganos autónomos e independientes, transferir a título gratuito a tal Instituto los bienes inmuebles fiscales de su propiedad, o la porción de ellos con vocación para la construcción o el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, y sin perjuicio de lo establecido en los planes de ordenamiento territorial ( art. 1º, inc. primero). El inciso segundo del artículo 1º exceptuó de la transferencia, entre otros bienes, los que a la fecha de vigencia de la ley 708 25 “deban cederse en virtud del artículo

58 de la ley 9ª de 1989”, que tienen por beneficiarios expresos a quienes los ocuparon con fines de vivienda de interés social con anterioridad al 28 de julio de 1988, precepto que no enervaba el mandato legal de cesión gratuita, razón por la cual el artículo 14 de la ley 708 dispuso: “Las entidades públicas del orden nacional, que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, no hayan efectuado la cesión a título gratuito de que trata el artículo 58 de la Ley 9a. de 1989, deberán transferir a título gratuito al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, los bienes inmuebles fiscales a los que se refiere la mencionada norma, que no hayan sido objeto de cesión, en los términos y con la progresividad establecida para el efecto hospitales, cuarteles, granjas experimentales, los lotes de terreno destinados a obras de infraestructura dirigidas a la instalación o dotación de servicios públicos”, en “estrictamente fiscales” (los dineros a disposición de las tesorerías, los impuestos, las multas, los recursos del presupuesto) y en “fiscales adjudicables”, esto es, los baldíos destinados a ser adjudicados para su explotación económica; y los bienes que forman el patrimonio arqueológico, cultural e histórico de la Nación, incluyendo los inmuebles de propiedad particular que hayan sido declarados monumentos nacionales conforme a la Ley 163 de 1959 y su Decreto Reglamentario 264 de 1963. Existen también los bienes parafiscales, originados en contribuciones

parafiscales y que tienen un tratamiento especial.” Ver también, Radicación No 1469 de 2002 en la que se diferencian los bienes fiscales de los de uso público. 23 A partir de la ley 388/97, art. 95, las cesiones previstas en el artículo 58 de la ley 9ª se efectúa mediante resolución administrativa, la cual es título traslaticio de dominio y una vez inscrita constituye prueba plena de la propiedad. 24 Por la cual se establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de interés social y se dictan otras disposiciones. 25 Publicada en el D. O. No. 44.632 el 1º de diciembre de 2001. por el Gobierno Nacional, con el fin de que esa entidad dé cumplimiento a dicha disposición legal.” ( Negrillas de la Sala ) De este modo, el legislador aseguró el cumplimiento de la finalidad social de la ley 9ª respecto de los beneficiarios determinables que ocuparon los bienes fiscales en los términos del artículo 58 y por tanto correspondía al INURBE darle cabal aplicación a la respectiva cesión. Ya el artículo 11 de la ley 3ª de 1991 26 había dispuesto que el INURBE debía promover la aplicación de la ley 9ª de 1989. Sin embargo, en vigencia de la ley 708 ninguna transferencia se produjo por las entidades nacionales al INURBE en desarrollo del artículo 14 27, ni el Gobierno Nacional reglamentó los términos ni la progresividad para perfeccionarla, razón por la cual la cesión gratuita de los bienes a que se refiere la consulta no pudo cumplirse por el Instituto mencionado por cuanto, mediante decreto 554 de 2003,

se suprimió el ente y se ordenó su liquidación 28, conservando su capacidad jurídica sólo para expedir los actos conducentes a su liquidación (art. 9°), cumplida la cual los bienes, derechos y obligaciones pasan a la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (art. 11). Resulta claro que al no haberse transferido por las entidades del orden nacional los bienes ocupados a que se refiere la consulta, ellos no ingresaron al patrimonio del INURBE y por tanto no hacen parte de la masa de liquidación. Si bien para cumplir algunas de las funciones del INURBE mediante decreto 555 de 2003 se creó el Fondo Nacional de Vivienda - “Fonvivienda”, nada se dispuso acerca del la entidad que debía dar cumplimiento a la cesión gratuita ordenada en el artículo 58 de la ley 9ª, cuyos beneficiarios, se repite, están en este precepto fácticamente determinados. En este orden de ideas, ante la omisión de reasignar la función señalada y la imposibilidad de las entidades públicas de retomar la facultad de hacer la cesión que perdieron con ocasión de la expedición de la ley 708 de 2001, en atención a la prohibición contenida en el artículo 121 de la Carta conforme a la cual “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley”, corresponde al legislador determinar la entidad u órgano competente para dar cumplimiento a los mandatos del artículo 58 de la ley 9ª. Este entendimiento de la situación planteada a la Sala se constata en el texto del proyecto de ley número 039 - Senado, “por el cual se adoptan medidas respecto a

la cartera del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe en liquidación y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 2º modifica el 14 de la ley 708 restableciendo la competencia a las entidades nacionales para efectuar la cesión gratuita de los bienes fiscales mencionados. Al respecto en las ponencias para primer y segundo debate en e