CE-SC-RAD2005-N1642-2005

REGIMEN CONTRACTUAL - Universidades oficiales y estatales. Universidad Nacional de Colombia / UNIVERSIDAD NACIONAL - Régimen contractual. Naturaleza pública de todos los documentos que integran procesos de contratación / CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTALNaturaleza jurídica / DERECHO A LA INFORMACION - Derecho de licitantes a obtener información del certificado de disponibilidad presupuestal en proceso de contratación de la Universidad Nacional / PROCESO CONTRACTUAL - Publicidad de la disponibilidad presupuestal. Universidad Nacional La consulta de la señora Ministra de Educación Nacional apunta a conocer si el régimen contractual especial de la Universidad Nacional de Colombia le permite no revelar “el monto de la disponibilidad presupuestal” para la contratación de bienes o servicios. La Sala entiende que la expresión “monto de la disponibilidad presupuestal”, alude tanto al certificado de disponibilidad presupuestal que por aplicación del Estatuto Orgánico del Presupuesto debe tramitar la Universidad Nacional cuando inicia un proceso contractual, como al denominado “presupuesto oficial”, “presupuesto estimado” o monto estimado del costo del contrato cuyo procedimiento de celebración va a iniciar, pues es éste el valor por el cual ha de expedirse el certificado de disponibilidad. La disponibilidad presupuestal y el monto del presupuesto estimado para una contratación de bienes o servicios, son actuaciones documentadas de la Administración Pública, que integran tanto el procedimiento precontractual como los procedimientos de ejecución presupuestal en la contratación estatal. Es claro que no hay norma de rango legal ni constitucional que defina que el certificado de disponibilidad presupuestal sea un documento reservado o que en ciertas situaciones las universidades u otra

autoridad pudiera reservarse la información allí contenida. Siendo entonces el certificado de disponibilidad presupuestal un documento público que no tiene reserva legal, la información que contiene debe ser entregada, con los documentos que integran el trámite contractual, a los posibles interesados, en este caso, las personas que participan en el proceso de selección del contratista, cualquiera que sea el procedimiento o la rama del derecho bajo la cual esté actuando el ente estatal contratante y, por supuesto, puede ser objeto del derecho de petición de información por parte de los ciudadanos en general. No de otra manera podrían concretarse el derecho fundamental a la información y la publicidad del documento oficial, con el efecto demostrativo de la transparencia de la gestión pública que desarrolla la Universidad Nacional. Finalmente, se afirma que no sólo formalmente la información contenida en el certificado de disponibilidad presupuestal es pública, sino que además es legítimo el interés en los participantes en conocer el presupuesto del contrato, pues los posibles problemas que se causan con la divulgación de esta información pueden ser controlados por mecanismos propios de los pliegos de condiciones. PROCESO CONTRACTUAL - Naturaleza jurídica del pliego de condiciones o de los términos de referencia / PLIEGO DE CONDICIONES - Naturaleza jurídica / TERMINOS DE REFERENCIA - Naturaleza jurídica Que los pliegos de condiciones o los términos de referencia han sido definidos por la jurisprudencia y la doctrina como la ley del contrato indicando con ello su intangibilidad y obligatoriedad. Pero no son formal ni materialmente leyes, son actos administrativos de contenido reglamentario, que por lo mismo carecen de la virtualidad de crear una excepción al artículo 74 de la Constitución Política que

consagra el derecho fundamental a la información.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 26268 de 20 de junio de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

Bogotá, D. C., nueve (09) de junio de dos mil cinco (2005) Radicación número. 1642

Actor: MINISTRO DE EDUCACION Referencia: Universidades Oficiales o Estatales. Universidad Nacional de Colombia. Publicidad de la disponibilidad presupuestal en los procesos de contratación.

Procede la Sala a resolver la consulta que la señora Ministra de Educación Nacional, formula en la siguiente pregunta: “¿Puede la Universidad Nacional de Colombia, con base en su régimen contractual especial, abstenerse de revelar el monto de la disponibilidad presupuestal en los términos de referencia que publique para la contratación de bienes y/o servicios?” Para responder la Sala CONSIDERA: Son dos los temas que expresamente señala la consulta: el “régimen contractual especial” de la Universidad Nacional y la publicación del “monto de la disponibilidad presupuestal” en los términos de referencia para la adquisición de bienes y servicios. Temas que a su vez remiten al régimen de contratación de las universidades estatales u oficiales1, incluido el de la Universidad Nacional; y al derecho fundamental a la información y la publicidad de los documentos oficiales.

A. EL RÉGIMEN DE LA CONTRATACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES

OFICIALES O ESTATALES Y DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE

COLOMBIA

1. El Régimen de contratación de las Universidades Oficiales o Estatales.

En este punto, la Sala invoca, para acogerlos, el concepto emitido el 25 de mayo de 19942 y la Sentencia C-547/943 , conforme a los cuales: 1 Así denominadas por la Ley 30 de 1992. 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación No. 609, Magistrado Ponente, Dr. Roberto Suárez Franco. Consulta formulada por el Ministerio de Educación Nacional. 3 Expediente No. D-601 - Magistrado ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. Demanda de inexequibilidad de varios artículos de la Ley 30 de 1992, entre ellos los artículos 57 (parcial), 93 y 94. La Corte los declaró exequibles por considerar que: (…) “A más de lo anterior, el constituyente autoriza a la ley para crear un "régimen especial" para las universidades del Estado, lo que significa que estas instituciones se regularán por normas especiales que pueden ser iguales o distintas a las aplicables a otras entidades de educación superior, públicas y privadas, o a las demás entidades estatales, siempre y cuando con ellas no se vulnere su autonomía. En consecuencia, bien podía la ley, sin infringir la Constitución, establecer un régimen contractual diferente para tales entes universitarios, como lo hizo en las normas acusadas, al determinar en el inciso tercero del artículo 57, que el carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprende el régimen contractual; y consagrar en el artículo 93 que los contratos que celebren 2 “La contratación, por parte de las universidades estatales u oficiales de educación superior se rige por las normas contenidas en el Capítulo VI de la Ley 30 de 1992

(…)”. En sus consideraciones la Sala explica que la Ley 30 de 1992 contiene el régimen especial ordenado por la Constitución Política para las Universidades del Estado, que incluye “un sistema particular de contratación”4, con las siguientes connotaciones: - por regla general son aplicables las normas del derecho privado; se exceptúa expresamente el contrato de empréstito que debe regirse por las normas de la contratación estatal; - en todos los casos, se requiere apropiación y registro presupuestal y publicación en el periódico o gaceta oficial que corresponda; - se habrá de pagar el impuesto de timbre cuando se cause. El concepto en comento hace la precisión de que si bien la Ley 80 de 1993 sobre contratación estatal, es posterior a la Ley 30 de 1992, “la Sala considera que esta normatividad es aplicable a los casos de contratación de las universidades estatales por cuanto se trata de un estatuto especial para tales entidades cuya expedición tuvo como fundamento un claro principio constitucional cual es el de la autonomía universitaria.” 5

2. El régimen especial de la Universidad Nacional de Colombia: La Universidad Nacional de Colombia, tiene reconocido por la ley su propio régimen especial. En efecto, el artículo 135 de la Ley 30 de 1992, establece: "La Universidad Nacional de Colombia se regirá por las normas de la presente ley, salvo en lo previsto en su régimen orgánico especial." (Se destaca).

La misma Ley 30, en su artículo 1426, facultó al Gobierno Nacional para reestructurar la Universidad Nacional. Para el efecto expidió el decreto 1210 de 1993, “Por el cual se reestructura el

régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia”, que en su artículo 1º la define como un ente universitario autónomo con régimen especial7; y en el artículo 8º regula la autonomía financiera y presupuestal de la Universidad así: dichas instituciones se regirán por las normas del derecho privado, y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos, exceptuando los de empréstito, que deben someterse a las reglas del "decreto 222 de 1983, o a las normas que lo modifiquen o deroguen". Y como este ordenamiento fue derogado por la ley 80 de 1993, ha de entenderse que la normatividad a la cual se remite el precepto demandado, es la citada ley.” 4 Artículos 93 y 94. 5 Artículo 69.- “Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. / La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. / El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. / El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.” (Se destaca). 6 Declarado exequible en Sentencia C-022 de 1.994 7 “Naturaleza. La Universidad Nacional de Colombia es un ente universitario autónomo de orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial, cuyo objeto es la educación superior y la investigación, a través del cual el Estado…”

3 “Para los fines definidos por este Decreto, la Universidad Nacional de Colombia tiene autonomía para usar, gozar y disponer de los bienes y rentas que conforman su patrimonio, para programar, aprobar, modificar y ejecutar su propio presupuesto, en los términos que defina la Ley Orgánica de Presupuesto y la correspondiente ley anual, teniendo en cuenta su naturaleza y régimen jurídico especiales. (...)” (Se destaca). Esta disposición orgánica propia de la Universidad Nacional sujeta expresamente a la Ley Orgánica del Presupuesto, todo lo atinente a su propio presupuesto. Vale decir, que en esta materia, recoge la norma constitucional sobre la regulación presupuestal del gasto público.8 En el artículo 299, el Decreto 1210 dispone la aplicación del Derecho Privado a la actividad contractual de la Universidad Nacional, exceptuando el contrato de empréstito que debe regirse por las normas de la contratación estatal. De lo dicho en este primer punto, se concluye:  La Universidad Nacional de Colombia y las demás universidades estatales u oficiales, tienen, como dice la consulta, un régimen contractual especial, que se contiene en el Decreto 1210 de 1993 y en los artículos 93 y 94 de la Ley 30 de 1992.  Dicho régimen especial se expresa en la sujeción de la actividad contractual al Derecho Privado, excepción hecha de los contratos de empréstito.  Por expreso mandato legal contenido en el artículo 135 de la Ley 30 de 1992 en armonía con los artículos 8 y 29 del Decreto Ley 1210 de 1993, los contratos de la Universidad Nacional deben cumplir con los requisitos de

aprobación y registro presupuestal, sujeción de los pagos a las respectivas apropiaciones, publicación en el Diario Oficial y pago del impuesto de timbre nacional cuando se cause.

3. Los requisitos referentes a las apropiaciones presupuestales: Las disposiciones constitucionales contenidas en el inciso segundo del artículo 34510, inciso tercero del artículo 34611 y en el artículo 34712, estructuran el principio 8 Artículo 352 de la Constitución Política. 9 “La Universidad Nacional está facultada para celebrar toda clase de contratos de acuerdo con su naturaleza y objetivos. Los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebre la Universidad Nacional se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos, salvo los contratos de empréstito, los cuales se someterán a las reglas previstas para ellos en el estatuto nacional de contratación y las disposiciones que lo modifiquen, complementen o sustituyan. Lo anterior sin perjuicio de que la universidad pueda aplicar las normas generales de contratación administrativa.” 10 “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. / Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” (Se destaca). 11 (…) “En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito

judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan de Desarrollo. (…)”. 12 “El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que 4 de legalidad del gasto público; y defiere a la Ley Orgánica del Presupuesto, su regulación13. El Estatuto o Ley Orgánica de Presupuesto está contenido en el Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para efectos del tema consultado, es necesario destacar las siguientes disposiciones del Decreto 111: El artículo 11, conforme al cual el Presupuesto General de la Nación se compone de tres partes: 1) el presupuesto de rentas, es decir de los ingresos; 2) “el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones”, que incluye “las apropiaciones” destinadas a “gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos”; y 3) las Disposiciones Generales, que corresponden a las normas que aseguran la correcta ejecución del Presupuesto y rigen solamente para el año fiscal respectivo.

El artículo 71, a cuyo tenor: “Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos./ Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. / En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.(…). / Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38 de 1989, Art. 86, Ley 179 de 1994, Art. 49). Las frases que se resaltan hacen referencia a los requisitos presupuestales del gasto público que la Ley 30 de 1992 incluye como obligatorios en la contratación de las universidades oficiales o estatales y que aplican a la actividad contractual de la Universidad Nacional en virtud de los artículos 135 de la Ley 30 de 1992 y 8 y 29 del Decreto Ley 1210 de 1993. A título ilustrativo, pues en criterio de la Sala el texto del artículo 8º del Decreto 1210 no da cabida a su aplicación a la Universidad Nacional, es útil traer a

colación las siguientes definiciones del Decreto 568 de 199614: estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. / El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” 13 Artículo 352. “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. 14 “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” 5 Artículo 19. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades. Artículo 20El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación,

garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. A la luz de las anteriores disposiciones legales y definiciones reglamentarias, hacer un gasto con cargo al presupuesto público, exige: a) que exista apropiación, es decir, que el gasto esté incluído en el presupuesto respectivo; b) que el responsable del manejo del presupuesto, expida el certificado de disponibilidad, que da cuenta de la existencia de apropiación suficiente contra la cual podrá hacerse el gasto proyectado y tiene como efecto que el monto solicitado para dicho gasto se reserva para el mismo mientras se adelanta el trámite requerido para la adquisición del compromiso de que se trate; c) que una vez adquirido el compromiso, éste se registre presupuestalmente, lo cual significa que identificados los elementos correspondientes al valor y a la forma de pago del compromiso de que se trata, el presupuesto se reserva de manera definitiva para su cumplimiento. Tratándose de la actividad contractual, las exigencias presupuestales se concretan así: a) El certificado de disponibilidad presupuestal, para iniciar el trámite de la contratación y por el monto estimado de la misma; b) El registro presupuestal, una vez celebrado el contrato correspondiente y por el valor pactado. Pueden ser muchas las maneras de determinar el monto estimado del bien o servicio que la entidad contratante proyecta adquirir. En todo caso, debe quedar establecido para efectos de la certificación de disponibilidad presupuestal, que a su vez es requisito constitucional y legal ineludible para el gasto público.

De manera que en todo proceso de contratación, el monto estimado de la misma, que comúnmente se conoce como “presupuesto oficial” o “presupuesto estimado”, es requisito esencial del proceso, que debe documentarse en el certificado de disponibilidad presupuestal.

B. LA PUBLICIDAD DE LOS DOCUMENTOS OFICIALES.

1. La primera parte del artículo 74 de la Constitución Política dice: 6 “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley.” A pesar de haber sido expedidas con anterioridad a la Constitución de 1991, hay dos grupos de normas legales que desarrollan este precepto constitucional: el Código Contencioso Administrativo15 en sus artículos 17 a 24, y la ley 57 de 1985.

Regulaciones ambas que lo definen como el derecho a la información, el cual, a la luz de la Constitución de 1991 está reconocido como un derecho fundamental, que además se integra con el derecho, también fundamental, de petición. En sentencia del 14 de julio de 199216, la Corte Constitucional se ocupó de la explicación de este derecho constitucional, y al efecto procedió a analizar tres puntos que tienen íntima relación con nuestro concepto: el de la definición de la locución documento público para efectos de este derecho, el contenido mismo del derecho y por último el de la necesidad de norma constitucional o legal que lo excepcione. Para una total claridad sobre el particular, la Sala transcribe estos apartes del fallo citado: “Por último, la Ley 57 de 1985, regula la publicidad de los actos y documentos oficiales, pero no define "documento público". Sin embargo, una interpretación sistemática de la misma ley permite concluir que para ella, documento público es

todo documento que repose en las oficinas públicas, entendiendo por éstas las que expresamente están enumeradas en su propio texto.” “Por supuesto, ella misma contempla algunos casos en los que esos documentos, a pesar de reposar en las oficinas públicas, están sometidos a reserva, condición ésta que nunca podrá existir por más de treinta años. En otras palabras, esta ley define el concepto de acuerdo al lugar donde se encuentre el documento, pues, su ubicación más que su producción o contenido es lo que determina el carácter público del documento.” “Puesto que en los términos del artículo 74 de la Carta la noción de documento público no se circunscribe, como se ve, al concepto restringido que consagre cualquiera de las ramas del ordenamiento y, de consiguiente, no cuenta tanto el carácter del sujeto o entidad que lo produce o la forma misma de su producción sino el hecho objetivo de que no contenga datos que por expresa disposición de la ley deban ser mantenidos en reserva, la noción cobija, por ejemplo, expedientes, informes, estudios, cuentas, estadísticas, directivas, instrucciones, circulares, notas y respuestas provenientes de entidades públicas acerca de la interpretación del derecho o descripción de procedimientos administrativos, pareceres u opiniones, previsiones y decisiones que revistan forma escrita, registros sonoros o visuales, bancos de datos no personales, etc.” En cuanto atañe al contenido del derecho y su relación con los de petición y de información, expuso la misma sentencia: “Finalmente, la consulta de las Gacetas Constitucionales revela que los constituyentes abordaron el tema del acceso a los documentos públicos desde la perspectiva del derecho fundamental a la información, lo cual nos lleva a estudiar

el vínculo entre ambos derechos y entre éstos y el derecho de petición.” 15 Adoptado por el Decreto Ley 01 de 1984. 16 Sentencia T – 473/92 M.P. Dr. Ciro Angarita Barón. En el mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias C 887 de 2002, C 872 de 2003, C 887 de 2002, T 621 de 1996, C 616 de 1997 , T 385 de 1995, C 053 de 1995. 7 “....” “El derecho a la información no es solamente el derecho a informar, sino también el derecho a estar informado. De ahí la importancia del artículo 74 de la Constitución Nacional, que al consagrar el derecho de acceder a los documentos públicos, hace posible el ejercicio del derecho a la información, y de esta manera los demás derechos fundamentales ligados al mismo.” “El artículo 74 de la Carta no va dirigido exclusivamente al informador, sino, de manera principal, al que recibe la información.” “Ahora bien, si es cierto que el derecho a acceder a los documentos públicos consagrado en el artículo 74, puede considerarse en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de petición y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la información y, por lo tanto, comparte con éstos su núcleo axiológico esencial, no lo es menos que tiene también un contenido y alcance particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de los derechos fundamentales.” Sobre la reserva legal para definir las excepciones a este derecho, expuso el fallo: “Por todo lo anterior, el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos debe, pues, ceñirse a los postulados de la Constitución y la ley tal como lo dispone

expresamente el artículo 74. Vale decir: solo la Carta Fundamental y la ley pueden establecer límites al ejercicio de este derecho que, por supuesto, incluye la consulta de los documentos in-situ y no sólo, como pudiera pensarse, la solicitud de copias de los mismos.” A lo largo del tiempo, la jurisprudencia constitucional, ha consolidado el contenido y el alcance del derecho en comento, aunándolo al concepto de transparencia que se reconoce como connotativo de todas las actividades de la administración pública, como quiera que en una democracia participativa los ciudadanos deben saber cómo se desarrolla la gestión de lo público. Al respecto, en sentencia C-872 de 2003, la Corte Constitucional ha señalado: “Más recientemente, en sentencia C-891 de 2002, con ponencia del Magistrado Jaime Araujo Rentería, la Corte enfatizó la relación existente entre el sistema democrático de gobierno y el principio de publicidad de los documentos públicos: ‘Pues bien, en procura de la materialización del derecho a participar en las decisiones que afectan o puedan llegar a afectar los legítimos intereses y derechos de los habitantes del país, le corresponde a las entidades estatales suministrarle a las personas oportunamente toda la información que no goce de reserva constitucional o legal; advirtiendo sí, que esta información oficial debe ser completa, consistente, coherente, verificable, comparable, contextualizada, diáfana y siempre oportuna. Desde luego que el derecho a la información así servido se convierte en poderoso instrumento de reflexión-acción tanto individual como colectiva, en el entendido de que las autoridades estatales, a más de esa información, deben asumir la promoción, creación y fomento de las condiciones

idóneas a la discusión pública de los temas pertinentes; recordando a la vez que la participación ciudadana en esos ámbitos de discusión constructiva supone el recíproco respeto de los criterios expuestos por los interlocutores institucionales y privados, pero no pasivamente, sino reedificando mutuamente sobre la comprensión de lo ya examinado y depurado de manera concertada, a tiempo que 8 la diferencia y pluralidad de opiniones actualizan su poder constructivo en el suceso democrático.’ (subrayado fuera de texto). “La jurisprudencia del Consejo de Estado17 y autores extranjeros como Laubadère18, Lemasurier19 y Gaudemet20 también han subrayado en sus obras la importancia que representa el acceso a los documentos públicos para el mantenimiento de una sociedad democrática. “De igual manera, los tratados internacionales sobre derechos humanos, los cuales en virtud del artículo 93 constitucional sirven como criterios de interpretación de los derechos y deberes consagrados en la Carta Política, parten del principio básico según el cual en una sociedad democrática la publicidad de las informaciones que posee el Estado es la regla general, en tanto que la reserva de las mismas es la excepción. “En tal sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 13.1 dispone que ‘Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección’. [...] “En suma, en una sociedad democrática, la regla general consiste en permitir el

acceso ciudadano a todos los documentos públicos. De allí que constituya un deber constitucional de las autoridades públicas entregarle, a quien lo solicite, informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas sobre cualquier actividad del Estado. [...] “En un Estado democrático el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos puede conocer algunas limitaciones21. De allí que, no toda información que repose en los archivos de las entidades oficiales pueda ser difundida, 17 Consejo de Estado sentencia del 21 de mayo de 1976, con ponencia del Consejero Carlos Galindo Pinilla: ‘En un régimen de democracia participativa como el que nos rige, la participación ciudadana no se reduce al derecho a intervenir por medio del sufragio en la constitución de los poderes públicos; además de ello, los ciudadanos tienen la facultad de ejercer una vigilancia sobre la conducta pública de los agentes del Estado y el derecho a controvertir o discutir privada o públicamente las actuaciones y las decisiones de los gobernantes y en general de todos los órganos investidos de autoridad pública. En desarrollo de este principio general del derecho constitucional que constituye como un supuesto esencial de nuestro régimen político, la Constitución colombiana prescribe la responsabilidad de los funcionarios, en los términos que defina la ley (Art. 62) por infracción de aquélla y de ésta, ya sea por extralimitación de funciones o por omisión en su ejercicio (Art. 20); correlativamente la propia Constitución les confiere a los particulares la facultad de formular denuncias y queja