CE-SC-RAD2005-N1646-2005

ACCION POPULAR - Requisitos de procedibilidad. Actos administrativos del orden territorial. Marco legal y jurisprudencial / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos de procedibilidad. Actos administrativos del orden territorial. Marco legal y jurisprudencial / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER LOCAL - Requisitos de procedencia de la acción popular o de la acción de cumplimiento Una acción popular sólo puede interponerse en defensa de derechos e intereses colectivos previamente definidos por la Constitución, la ley o los tratados internacionales. Los acuerdos municipales, ordenanzas departamentales y decretos del orden territorial podrán servir, eventualmente, de sustento de la acción popular, siempre que el derecho colectivo esté consagrado previamente. Ante la inobservancia de un acto administrativo de carácter local, cualquiera que sea su contenido, la acción de cumplimiento es procedente para exigir su cumplimiento, sin perjuicio de las acciones ordinarias que pueda interponer el afectado por un acto administrativo de carácter particular y concreto. Con todo, cuando el acto administrativo objeto de la acción de cumplimiento sea abiertamente inconstitucional, debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad, circunstancia que conlleva la improcedencia de esta acción.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 0122 de 23 de septiembre de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Bogotá, D. C., julio veintiuno (21) de dos mil cinco (2005) Radicación número: 1646

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA

Referencia: ACCIONES POPULARES Y DE CUMPLIMIENTO. Procedibilidad.

Actos Administrativos del orden territorial. El señor Ministro del Interior y de Justicia pregunta a la Sala: “1. Una Acción Popular puede interponerse con sustento en previsiones no definidas por la ley ni por tratados internacionales celebrados por Colombia, como serían las contenidas en Acuerdos Municipales, Ordenanzas Departamentales y Decretos del orden territorial?

2. En caso de considerarse que existe inobservancia de un acto administrativo de carácter local, cualquiera que sea su contenido, la acción procedente para lograr su efectivo cumplimiento es la prevista en el artículo 87 constitucional?”

La Sala considera

I. Las acciones de cumplimiento y popular son algunos de los mecanismos de garantía de principios, derechos y deberes previstos en la Constitución y de defensa del ordenamiento jurídico.

La Constitución Política de 1991 establece como fines esenciales del Estado, entre otros, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación y, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo ( art. 2° ).1 Esta concepción de la razón de ser de la organización política denota que en el Estado Social de Derecho los derechos individuales y colectivos que le son consustanciales deben tener de manera necesaria eficacia práctica a través de mecanismos de protección y garantía. En la ponencia para Plenaria de la

Asamblea Nacional Constituyente, en relación con la materia de la consulta se afirmó2: “Existe claro consenso en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente en torno a la idea de que poco se avanzaría con la mera enunciación de una serie muy prolija de derechos fundamentales en la Constitución, si al mismo tiempo no se los dota de unos eficaces mecanismos de protección y promoción. Porque más allá de la sola declaración de los derechos, importa el establecimiento de una serie de instrumentos que realmente le permitan a cualquier persona obtener el goce efectivo de los mismos.” (...) Como respuesta a las nuevas realidades sociales y en particular a la necesidad de dotar de una garantía inmediata a los derechos fundamentales, se ha propuesto la creación de nuevas figuras, tales como el derecho de tutela, las acciones populares y la acción de cumplimiento que, en cierta forma se asemejan a la figura anglosajona de la injuction concebida a partir de los viejos interdictos del derecho romano, en virtud de la cual los jueces, para la protección de los derechos de los particulares, pueden expedir órdenes que son de inmediato cumplimiento para las autoridades administrativas”.3 Así, la Constitución previó diversos instrumentos procesales, unos orientados de forma primordial a la defensa del ordenamiento jurídico en abstracto - como las 1 El Preámbulo de la Constitución pregona que en ejercicio del poder soberano el Pueblo de Colombia persigue asegurar a los integrantes de la Nación “la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un

orden político, económico y social justo…” 2 Se lee en la ponencia en Comisión Primera: “ Entre los instrumentos de protección con que cuenta el ordenamiento vigente puede citarse la separación de las ramas del poder, con su división de competencias y un saludable complejo de controles recíprocos; la jurisdicción constitucional, que comprende la acción pública de inconstitucionalidad, los controles automáticos, la acción pública de nulidad y la excepción de inconstitucionalidad; el recurso de hábeas corpus y el derecho al debido proceso; la publicidad de las actuaciones judiciales y administrativas; el principio de doble instancia, etc. //Con todo, no obstante su amplia variedad y que muchos de ellos están ya consagrados a nivel constitucional de manera más o menos expresa a lo largo de la Carta, se ha considerado indispensable la creación de un sistema integrado de mecanismos que, a la vez que protejan la vigencia del orden jurídico, se conviertan en verdaderas y eficaces herramientas de promoción y protección de los derechos de los asociados. Sin ellos el vasto conjunto de los derechos individuales y colectivos y de los deberes sociales que se aspira a incorporar en la Constitución, corre el riego de tornarse en letra muerta, con gravísimas consecuencias sobre dos asuntos fundamentales - tanto más en la difícil coyuntura actual del país-: el respeto por la norma y la credibilidad institucional.” Ponencia: Mecanismos de protección del orden jurídico y de los particulares. Ponente: Juan Carlos Esguerra P. Gaceta Constitucional No 56. Pag.12 3 Ponencia: Mecanismos de Protección de los Derechos Fundamentales del orden Jurídico. Gaceta

Constitucional No. 77, página 7. acciones de inconstitucionalidad y de nulidad por inconstitucionalidad y, otros, para la protección concreta de los derechos como el habeas corpus y el habeas data, las acciones de tutela, de grupo, populares y de cumplimiento4.

II. Acción Popular La Constitución Política la concibe en los siguientes términos: “ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”. (negrilla de la Sala) Esta acción tiene por objeto proteger los derechos cuya titularidad se le reconoce a la colectividad o a la humanidad, conocidos como derechos solidarios o de tercera generación, para diferenciarlos de los de segunda generaciónasistenciales o prestacionalesy, de los de primera generación, las libertades públicas y garantías individuales. En desarrollo de la atribución conferida por la Constitución el legislador, para regular la acción y definir los derechos que pueden ser así protegidos, en la ley 472 de 1998 dispuso: El objeto de la acción es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, y

restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible (art. 2°). Una doble naturaleza, preventiva y restitutoria, cuando se pruebe la responsabilidad en la causación del daño. Sobre esta materia, afirma la Corte Constitucional en la sentencia C– 215 de 1999: “...otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.” (...) “…el carácter restitutorio de las acciones populares justifica de manera suficiente, la orden judicial de restablecer cuando ello fuere físicamente posible, la situación afectada al estado anterior a la violación del derecho. El objetivo esencial de una acción popular es la protección efectiva de derechos intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible. Por tal motivo, es al juez a quien corresponde determinar si ese 4 Además de las acciones previstas expresamente en la misma Constitución, el artículo 89 faculta al legislador para establecer los demás recursos, acciones y procedimientos necesarios para la defensa del ordenamiento y protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades.

restablecimiento es factible o si al no serlo, debe decretarse una indemnización, más aún, cuando la acción popular no persigue esencialmente un beneficio de tipo pecuniario.” Una Triple fuente normativa: i) la Constitución (artículo 88), (ii) la ley ( la 472, art. 4º, de modo enunciativo), iii) los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia. La definición legal determina el ámbito de aplicación de los derechos e intereses colectivos ( art. 7° ley 472 ). La definición de las libertades y garantías individuales, la restricción de ellas y el alcance de los derechos de las personas, así como los medios procesales para su garantía son de estricta reserva legal y en su caso, de manera obvia, constitucional, como acontece con la reglamentación de las acciones populares. En este orden de ideas, no es factible que mediante actos administrativos de las autoridades territoriales se establezcan derechos colectivos por carencia absoluta de competencia, de lo cual sigue que toda disposición en contrario resultaría abiertamente contraria a la Carta. Conforme al artículo 287 ibídem, a pesar de la autonomía de que gozan estas entidades, sólo pueden ejercer las competencias que les estén expresamente atribuidas. Si bien a términos del artículo 150.5 constitucional el Congreso puede conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales, la competencia del legislador sobre la materia es indelegable y, por consiguiente, ni aún expedida ley en tal sentido, podría asumirse la función de definir o establecer derechos colectivos. Ninguna otra norma de estirpe constitucional prevé esta delegación

respecto de otras autoridades seccionales o locales. En consecuencia, frente al interrogante formulado en la consulta sobre la posibilidad de que la acción popular pueda interponerse con sustento en acuerdos municipales, ordenanzas departamentales y decretos del orden territorial, categóricamente debe afirmarse la imposibilidad de que esta clase de normas secundarias puedan contemplar derechos o intereses colectivos no previstos en la Constitución, la ley o los tratados internacionales. Actos administrativos territoriales con incidencia en los derechos e intereses colectivos. Ahora bien, el hecho de que el ordenamiento jurídico reserve a la ley la regulación de los derechos garantizados por la Constitución, y en particular la definición de los derechos e intereses colectivos protegidos mediante la acción popular –junto con la Constitución y los tratados internacionales-, no significa que sean los únicos actos que puedan afectar su ejercicio, pues la Carta y la ley confieren atribuciones a distintas autoridades administrativas, entre ellas las locales y seccionales, para expedir reglamentos generales en diversas materias propias de su ámbito competencial dentro del contexto de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, como es el caso de las normas de policía, reglamentaciones del uso el suelo y del espacio público, de preservación y defensa del patrimonio ecológico y otras más que deben ser observadas al momento de ejercer los mencionados derechos colectivos. La asignación de competencias a las autoridades territoriales con incidencia en los derechos colectivos, no es ajena a la doctrina extranjera como lo ilustra el siguiente aparte: “En general, la LRBRL –Ley Reguladora de las Bases de Régimen Localcontiene

el importantísimo principio ordinamental que obliga a asegurar a los municipios, provincias e islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. (...) Es fácil observar que, con tales planteamientos, no procedería en ningún caso marginar a las Corporaciones Locales de un reparto que, en cualquier caso, incide sobre el derecho a intervención a que se refiere el artículo citado de la ley reguladora de las Corporaciones Locales. Por eso el artículo 41 de la LGDCU a tribuye a éstas, con carácter general, la labor de promoción, especialmente en los aspectos informativos y educativos, inspección de productos y servicios de uso o consumo común, ordinario y generalizado (..), apoyo y fomento de asociaciones de consumidores y usuarios, adopción de medidas urgentes en caso de crisis o emergencias que afecten a la salud o seguridad y ejercer la potestad sancionadora (...).” 5 Así, pueden identificarse algunos derechos e intereses colectivos definidos como tales por la Constitución (art. 88) o la ley (art. 4° ley 472/98), relacionados con materias que son objeto de competencias de las entidades territoriales, a saber: - Derecho a la seguridad y salubridad públicas correspondiente al ejercicio del poder de policía6, en relación con el cual se asigna a las asambleas departamentales la función reglamentaria residual de dictar por medio de

ordenanza las normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal (art. 300.8 de la C. P.), a los concejos la de disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del gobierno nacional y del gobernador respectivo y, a los alcaldes la de dictar, dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores (art. 315.2 de la C. P.; ley 136 de 1994 arts. 32.1 y 91, B). e.). - Derechos relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y, con la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (ley 472 art. 4°, d) y m), materias respecto de las cuales la Constitución le atribuye a los concejos municipales la función de “reglamentar el uso del suelo” (art. 313.7) y por ello, las decisiones sobre este particular deben ser adoptadas por dichas 5 Bermejo Vera, José. Derecho Administrativo – Parte Especial. Edit. Civitas. España. Pg. 252. Allí también se lee: “Es importante, a este respecto, la atribución competencial a las Corporaciones Locales en el control de las ventas populares. Un Real Decreto de 5 de junio de 1995 (...) reserva a los Ayuntamientos la competencia para aprobar reglamentos u ordenanzas reguladoras de la actividad comercial que se realiza fuera de los establecimientos comerciales permanentes en solares y espacios libres, zonas verdes o en la vía pública,

dentro del marco y criterios que traza dicha disposición.” Págs. 252 y 253. 6 En la sentencia C – 366 de 1996 de la Corte Constitucional, se lee: “El poder de policía es una de las manifestaciones asociadas al vocablo policía, que se caracteriza por su naturaleza puramente normativa, y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, y con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. En el ejercicio del poder de policía y a través de la ley y del reglamento superior se delimitan derechos constitucionales de manera general y abstracta y se establecen las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a través de la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía.” corporaciones (ley 136/94 art. 33). Sobre estas competencias, afirma la Corte Constitucional: “ ..... y en segundo lugar agregar que, el artículo 313 de la Constitución pone de presente que los Concejos Municipales son quienes tienen la función de reglamentar los usos del suelo7 y de vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de los inmuebles destinados a la vivienda. Lo anterior, implica que cada municipio fija sus reglas de manera autónoma, no sólo en lo relacionado con la actividad urbanizadora, sino en lo concerniente a las

áreas del suelo que tienen el carácter de espacio público, al establecer criterios con arreglo a los cuales la administración, generalmente por conducto de los Departamentos de Planeación, determinará dicha destinación.8 Igualmente, y de conformidad con el artículo 315 de la Carta, los Alcaldes, en su calidad de primera autoridad de policía en el área de su competencia, son quienes deben cumplir y hacer cumplir en el respectivo ámbito territorial, las normas constitucionales y legales y las que expida el Concejo Municipal correspondiente, entre las que se encuentran aquellas relacionadas con el concepto de espacio público. Por ende, es en los Alcaldes sin duda alguna en quienes recae por expresa atribución constitucional la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, atendiéndose, como es apenas natural, a las normas constitucionales, legales y las provenientes de los Acuerdos Municipales.”9 - Otro tanto ocurre con los derechos relacionados con el goce de un ambiente sano, de conformidad con lo que establece la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, la existencia del equilibrio ecológico y la defensa del patrimonio cultural de la Nación (art. 4° a) ley 472/98) y las competencias atribuidas por la Constitución (art. 313.9) a los concejos para dictar las normas necesarias para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (ley 136/94 art. 32. 8) Los anteriores ejemplos bastan para afirmar que algunos derechos colectivos

además de estar definidos por la Constitución, la ley o los tratados internaciones, están relacionados con materias que a su vez son objeto de reglamentos expedidos por las distintas autoridades territoriales y que pueden determinar las condiciones de modo, tiempo y lugar conforme a las cuales han de ejercerse tales derechos, de manera que si bien no constituyen el sustento de las acciones populares, sus disposiciones integran un régimen normativo de imperativa observancia tanto para los particulares como para las mismas autoridades, susceptible de protección mediante este mecanismo procesal. Actos administrativos como objeto y fundamento de la acción popular. De otra parte, debe ponerse de presente que los actos administrativos pueden ser cuestionados en el curso de las acciones populares, cuando la vulneración, afectación o amenaza de los derechos e intereses colectivos proviene de esta 7 Corte Constitucional. Sentencia T-425 de 1992; T518 de 1992; T-550 de 1992 8 Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo. 9 Sentencia SU – 360 de mayo 19 de 1999 de la Corte Constitucional. Esta providencia agrega: “En vista de todo lo anterior, afectación de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas, no podrá ser determinado sino por los Concejos o Juntas Metropolitanas, (o las Juntas Administradoras Locales), de conformidad con el artículo 6º de la citada Ley 9ª de 1989, “de lo cual se desprende que su disponibilidad no puede quedar librada a la voluntad de los particulares ni a la decisión de organismos administrativos a los cuáles no se confía por la Constitución, la responsabilidad atinente a la definición,

“planificación y regulación de su uso”.? Por supuesto que esto no limita el cumplimiento de las obligaciones de policía, señalados por normas.” manifestación de voluntad de las autoridades o de la de los particulares investidos de funciones públicas, en cuyo caso el juez ha de examinar los efectos del acto sobre los derechos protegidos, pudiendo suspenderlos para impedir perjuicios irremediables e irreparables10, sin que ello implique desconocer la procedencia de las acciones ordinarias para decidir acerca de su legalidad, pues cada acción tiene su cometido específico11: la de nulidad, la defensa de la legalidad y la popular, la protección de intereses y derechos colectivos. Ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación: “El artículo 15 de la Ley 472 de 1998 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Lo anterior significa, en primer lugar, que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: a), que se trate de situaciones actuales que impliquen un peligro contingente, una amenaza, vulneración o agravio de uno o varios derechos o intereses colectivos y b), que esas situaciones se deban a actos, acciones u omisiones de autoridades públicas o de particulares. Ambos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. En segundo lugar, que la acción popular puede ejercerse respecto de actos administrativos y contratos estatales en la medida en que su

existencia o ejecución implique un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y por lo tanto con el único fin de evitar el primero o hacer cesar los segundos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, de suerte que sólo en esas circunstancias, esto es, cuando se vulnere o amenace un derecho colectivo y con el exclusivo fin de procurar su protección, es posible que en virtud de dicha acción se examine uno cualquiera de esos actos o la viabilidad o condiciones de su ejecución, sin que 10 Artículo 17 de la ley 472 de 1998. “(..) En desarrollo del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el juez competente que reciba la acción popular tendrá la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos.” 11 En sentencia de 13 de septiembre de 2002 de la Sección Quinta de esta Corporación se lee: “Procede la acción popular cuando se reprocha el cumplimiento de un acto administrativo?. El anterior interrogante ha sido respondido negativamente en algunas oportunidades, puesto que es razonable sostener que la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos sólo puede desvirtuarse en el proceso contencioso administrativo que se regula en la ley; de hecho, el Constituyente consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía de seguridad jurídica y de acceso efectivo a la administración de justicia, de tal manera que la acción popular no se instituyó para desconocer las acciones judiciales ordinarias ni como un procedimiento alternativo a las mismas. Ese mismo interrogante también ha sido respondido por la

jurisprudencia en sentido afirmativo, pues a lo anterior se objeta que contrario a lo preceptuado para las acciones de tutela y de cumplimiento, la reglamentación de la acción popular no tiene prevista su improcedencia cuando existen otros medios de defensa judicial o cuando el afectado disponga de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de los actos administrativos; de consiguiente, la acción popular procedería en todos los casos en los que se encuentren derechos e intereses colectivos afectados, comoquiera que en esta acción constitucional prima la defensa del derecho o interés colectivo. Además de lo anterior, es importante precisar que el objeto de estudio del acto administrativo que origina la afectación del derecho o interés colectivo no es el mismo en la acción popular y en la acción contencioso administrativa. En efecto, mientras que en la primera se busca efectuar un análisis constitucional del interés afectado, por medio de la constatación y demostración de la afectación del derecho colectivo, en la segunda se efectúa un cotejo entre el acto administrativo y las normas que lo sustentan, lo cual no siempre implica un análisis de afectación del derecho colectivo, pues el objeto de la acción contencioso administrativa, en principio, es la defensa del principio de legalidad. En consideración con lo anterior y en aplicación del principio hermenéutico según el cual toda interpretación que tienda a ampliar el ámbito de un derecho -en este caso el derecho de acceso a la administración de justiciaes preferible a la que lo restrinja, la Sala concluye que la acción popular procede para proteger derechos o intereses colectivos que resultan amenazados o vulnerados por la ejecución o cumplimiento de actos administrativos.” Radicación : AP-575

No. : 13001-23-31-000-2000<09008>01 ello signifique que la misma sustituya, desplace o derogue las acciones contencioso administrativas previstas como mecanismos normales para el control de legalidad de los mismos, de suerte que el uso de la acción popular a esos fines es excepcional y restrictiva. Sin embargo, valga advertir que si una violación de normas de orden legal o reglamentario, inclusive, que se llegare a demostrar en un proceso de acción popular implica la lesión o amenaza grave e inminente de un derecho colectivo, ello podría ser suficiente para disponer la suspensión del acto de que se trate, sin necesidad de acudir a la excepción de inconstitucionalidad que aduce el actor, pero no tanto por la ilegalidad como por la vulneración del derecho colectivo.”12

Desde otro punto de vista, también puede acontecer que el acto administrativo general expedido por la autoridad territorial tenga conexidad directa con uno de los derechos colectivos consagrados constitucional o legalmente y por tanto la reglamentación contenida en el mismo, si se cuenta con facultad para dictarla, como ocurre cuando se ejercen las atribuciones de policía administrativa, posibilita sustentar la acción popular y por consiguiente procede su interposición aduciendo que se instaura por la violación o amenaza de intereses o derechos colectivos por un acto de carácter local. Piénsese, a manera de ejemplo, que la protección constitucional del espacio público (arts. 63, 82, 102 de la C. P.) cuya defensa prevé la Carta a través de la acción popular (art.88 ibìdem), no impide que el ámbito de uso y goce del mismo

pueda ser limitado, como acontece con la posibilidad de exclusión de acceso bajo determinadas condiciones 13. Ahora bien, al alcalde como“primera autoridad de policía del municipio” (art. 315.2 ibíd), le corresponde en su jurisdicción garantizar el cumplimiento por todos los habitantes de las normas relativas al espacio público, en acatamiento no sólo de los preceptos constitucionales y el marco legal sobre la materia (art. 287 Ibid), sino de las normas, que dentro de sus competencias, haya expedido el Concejo Municipal. Esto indica que existe una competencia concurrente que otorga a las autoridades municipales la facultad de reglamentar el espacio público. Así, puede intentarse la protección del derecho al espacio público aduciendo que el mismo ha sido amenazado o violado por la norma expedida por el Concejo Municipal o en su caso por el alcalde. La aducción de un acto de carácter local para obtener la protección del derecho colectivo en este caso, aunque resulta procedente, no opera de manera autónoma para producir la procedibilidad de la acción popular pues, como lo reafirma la Sala, esta siempre estará supeditada al establecimiento previo del derecho de esta naturaleza por el Constituyente o el legislador. En igual sentido, las Asambleas Departamentales al expedir reglamentaciones de policía “en todo aquello que no sea materia de disposición legal”, pueden eventualmente posibilitar el ejercicio de 12 Sentencia de 19 de febrero de 2004 de la Sección P