CE-SC-RAD2005-N1685-2005

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para dejar sin efectos actos administrativos. Alcance de las facultades del juez / ISLAS DEL ROSARIOCumplimiento de acto administrativo que declaró su calidad de baldíos. Recuperación de bienes por la nación: imprescriptibilidad / BIEN BALDIOObligación de recuperarlo por la nación no cesa por el transcurso del tiempo. Islas del Rosario El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, de conformidad con lo dispuesto en el decreto ley 1300 de 2003 y lo ordenado en la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delgada para Asuntos Ambientales y Agrarios ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fallada mediante providencia del 2 de mayo de 2001, confirmada el 6 de julio del mismo año por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, debe iniciar los procedimientos administrativos a que haya lugar, contenidos en la ley 160 de 1994 y en el decreto 2664 del 1994, con el fin de: recuperar los bienes baldíos indebidamente ocupados, delimitar las tierras de propiedad de la Nación y clarificar la propiedad de aquellos terrenos que no se encuentren cobijados en la Resolución 4698 de 1984, confirmada mediante la Resolución 4393 de 1986 expedida por el INCORA. Actos administrativos que gozan de presunción de legalidad y no fueron objeto de debate en la acción de cumplimiento respectiva. El juez en una acción de cumplimiento no puede desconocer la vigencia de una decisión administrativa ejecutoriada, en la medida en que ésta acción no es el mecanismo apropiado para establecer la legalidad o ilegalidad de los actos de la administración, sino para procurar su vigencia y

efectividad material NOTA DE RELATORIA: autorizada la publicación con oficio 0727 de 31 de octubre de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE Bogotá, doce (12) de octubre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 1685

Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Referencia: Alcance del fallo proferido en acción de cumplimiento en relación con la situación de ocupación indebida de las islas, islotes, cayos y morros que conforman el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo. Interpretación razonable e implicaciones lógicas de las decisiones judiciales.

Acción de Cumplimiento frente a los actos administrativos. El señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural solicita a la Sala conceptuar acerca del alcance del fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 6 de julio de 2001, en la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios en contra del INCORA tendiente a que éste ejerciera las acciones y tomara las medidas necesarias para hacer cesar la indebida apropiación de las tierras baldías que conforman las islas, islotes, cayos y morros que integran el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo. Al efecto formuló las siguientes preguntas: “1. Se somete a dictamen de esa Corporación el alcance del fallo del Consejo de Estado - Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo con ponencia

del Honorable Consejero Ponente Doctor Germán Ayala Mantilla del 6 de julio de 2001, que se dicta como culminación de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política, desarrollado por la ley 393 de 1997, en especial, respecto del elemento de la sentencia contemplado en el numeral 2º del artículo 21 de ley (“determinación de la obligación incumplida”). 2. ¿En general, según su naturaleza, puede el fallo de una acción de cumplimiento desconocer la vigencia de una decisión administrativa ejecutoriada, proferida hace más de 15 años, dentro de un procedimiento reglado que produjo plenamente sus efectos jurídicos, y en consecuencia, ordenar a la autoridad pública demandada que adelante, por segunda vez, un nuevo procedimiento tendiente a desconocer o revisar la decisión anterior? O, por el contrario, ¿el fallo solamente puede ordenar a la autoridad cumplir el mandato legal en la forma prevista en el respectivo estatuto?

3. A la luz de la interpretación del fallo en comento, ¿debe el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, con base en las competencias que le atribuyen la ley 160 de 1994, en concordancia con el artículo 24 del Decreto 1300 de 2003, iniciar nuevos procesos de clarificación de propiedad privada sobre los terrenos declarados de reserva territorial del Estado, mediante resoluciones números 04698 de 1984 y 04393 de 1986 expedidas por el INCORA, hoy en liquidación, o por el contrario, respecto de tales reservados, que se encuentren indebidamente ocupados por particulares, debe el INCODER adelantar el procedimiento de recuperación de baldíos de conformidad con la competencia que se le asigna en el

numeral 14 del artículo 12 y el numeral 3º del artículo 48 de la ley 160 de 1994, y los artículos 45 a 51 del Decreto 2664 de 1994?” Explica el señor Ministro que con ocasión del fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, confirmado por el Consejo de Estado, han surgido dos interpretaciones en torno a su alcance, la del gobierno y la de los poseedores u ocupantes de los baldíos. Mientras el gobierno argumenta que la obligación de clarificar la propiedad de la Nación no opera para las Islas del Rosario, que en el pasado fueron objeto de clarificación de propiedad mediante un procedimiento que culminó en 1986, en el cual, se declaró su calidad de baldíos reservados de la Nación; los poseedores u ocupantes ubicados en las islas, islotes, cayos y morros del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo consideran que el fallo emitido por esta jurisdicción ordena al INCORA realizar nuevamente el proceso de clarificación de propiedad, pues la orden de cumplimiento versa sobre normas que se refieren específicamente a este tipo de procedimiento. Adicionalmente, los poseedores y ocupantes señalan que respecto de las resoluciones 4698 de 1984 y 4393 de 1986 proferidas por dicha entidad operó el fenómeno del decaimiento del acto administrativo por cuanto el INCORA no les dio cumplimiento en el tiempo previsto en la ley, en tanto, estos actos sólo se cumplieron en lo adjetivo, es decir, en relación con la inscripción ordenada en la oficina de instrumentos públicos de Cartagena; y además existen títulos que debieron haber sido tenidos en cuenta por la administración al momento de

proferir dichos actos. La Sala avocará el estudio de la consulta formulada en el siguiente orden temático:

1. Advertencia Preliminar.

2. Antecedentes de la Acción de Cumplimiento instaurada por el Ministerio Público. 2.1. Fundamentos jurídicos y fácticos de la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delegada para asuntos ambientales y agrarios de la Procuraduría General de la Nación.

2.2. Fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Tercera. Sentencia 2 de mayo de 2001. Expediente No. 00-619. 2.3. Fallo del Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de 6 de julio de

2001. Expediente ACU-2500-23-26-000-2001. No. Interno 935.

3. Analisis de la sentencia proferida por el Consejo de Estado en la acción de cumplimiento.

4. Acción de cumplimiento de actos administrativos. Fundamento Constitucional. Alcance de las facultades del juez.

5. Decaimiento de las resoluciones expedidas por el INCORA por las cuales se declaró la calidad de bienes baldíos a las islas conocidas con el nombre de

Islas del Rosario.

1. Advertencia Preliminar Antes de proceder al estudio de los problemas jurídicos propuestos en sede de consulta, advierte la Sala que de acuerdo con su competencia, procederá a dar algunos lineamientos generales con el fin de orientar a la administración sobre los criterios a tener en cuenta para cumplir con lo ordenado en el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, del 2 de mayo de 2001, confirmado

por el Consejo de Estado, el 6 de julio de 2001, pues ésta decisión, en desarrollo del principio de certeza judicial que sustenta la institución de la cosa juzgada no es susceptible de revisión o de aclaración por esta Sala.1

2. Antecedentes de la Acción de Cumplimiento instaurada por el Ministerio

Público. Con el fin de precisar el problema jurídico que se plantea en la consulta, es procedente referirse a la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación, así como, transcribir algunos apartes del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmado por el Consejo de Estado, que dio lugar a la discusión sobre las medidas o el marco de acción a seguir en relación con los bienes inmuebles que forman parte del archipiélago de las Islas del 1 Consejo de Estado. Solicitud de aclaración denegada mediante auto del 7 de septiembre de 2001. Rosario y San Bernardo, por el INCODER que tiene a su cargo las funciones que antes le estaban atribuidas al INCORA, hoy, en liquidación.2 2.1. Fundamentos jurídicos y fácticos de la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delegada para asuntos ambientales y agrarios de la Procuraduría General de la Nación El objeto de la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delegada para asuntos ambientales y agrarios era conminar al INCORA a cumplir las siguientes disposiciones legales: “Ley 160 de 1994. Artículo 12.-Son funciones del Instituto Colombiano de la

Reforma Agraria: (...) “14.- Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías, o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, y adelantar las diligencias y expedir las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado. “15.- Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada. “16.- Delimitar las tierras de propiedad de la Nación, de las de los particulares.

También podrá adelantar procedimientos de deslinde de las tierras de resguardo y las pertenecientes a las comunidades negras, para los fines previstos en el artículo 18 de la presente ley. “17.- Cooperar con las entidades competentes en la vigilancia, conservación y restablecimiento de los recursos naturales.” “Artículo 48.- De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14,15 y 16 del artículo 12 de la presente ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a:

1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado(...).

2. Delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares.

3. Determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos.” “Decreto 2664 de 1994.- Por el cual se reglamenta el capítulo XII de la ley 160 de 1994 y se establece el Procedimiento para la recuperación de baldíos

indebidamente ocupados”. “Artículo 45. Causales. Tienen la condición de terrenos baldíos indebidamente ocupados los siguientes: 1. Las tierras baldías que por disposición legal sean inadjudicables, o se hallan reservadas o destinadas para cualquier servicio o uso 2 Decreto ley 1300 de 2003. Por el cual se crea el Instituto de Desarrollo Rural Incoder. “Artículo 24.- Referencias Normativas: “Todas las referencias que hagan las normas vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA (...) deben entenderse referidas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-.” público. 2. Las porciones de tierras baldías ocupadas que excedan de las extensiones máximas adjudicables (...) o las ocupadas contra expresa prohibición legal. 3. Los terrenos baldíos que hayan sido objeto de un procedimiento de reversión. 4. Los terrenos afectados con la declaratoria de caducidad, en los contratos relacionados con baldíos de la Nación.” “Artículos 46. Resolución inicial.- El procurador agrario o cualquier persona podrá solicitar al instituto se adelanten las diligencias para ordenar la restitución de un terreno baldío indebidamente ocupado.(...)” “Artículo 47.- Solicitud de pruebas (...) “Artículo 48.- Inspección Ocular.- (...) “Artículo 49 Sorteo y posesión de peritos. (...) “Artículo 50.-Decisión final.- Con fundamento en las pruebas aportadas, el Gerente General del Instituto o su delegado, mediante resolución motivada ordenará si fuere el caso la restitución del predio o terrenos indebidamente ocupados. En la misma providencia se decidirá si hay lugar o no al reconocimiento de mejoras,

procediendo a su negociación voluntaria o a la expropiación, de conformidad con las normas establecidas para el caso, siempre que de las pruebas allegadas pueda considerarse al ocupante como “poseedor de buena fe”, según las normas del Cogido Civil. “Artículo 51.- Acción policiva.- Ordenada la restitución y si el interesado se negare a la entrega del baldío, el Instituto solicitará la intervención de la autoridad de policía, para que dentro de un término no superior a diez días, proceda a hacer efectivo el cumplimiento de la decisión administrativa.” (Negrilla fuera del texto original) El Ministerio Público, con base en las normas transcritas solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, le ordene al INCORA “adoptar las medidas necesarias para proteger los bienes de la Nación, en este caso concreto de las Islas, Islotes, Morros y Cayos que conforman el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, ubicados en el Distrito de Cartagena de Indias, Departamento de Bolívar, bienes que son considerados baldíos reservados de la Nación, de acuerdo con el artículo 45 de la ley 110 de 1912 (Código Fiscal, donde se señala que se reputan como terrenos baldíos y por tanto propiedad de la nación las Islas de uno y otro mar pertenecientes al Estado, que no están ocupadas por poblaciones organizadas o apropiadas por particulares”. Acto seguido, al señalar los hechos en que fundamentó la acción, señaló: “Es oportuno indicar que el artículo 45 de la ley 110 de 1912 (Código Fiscal), considera como terrenos baldíos y por tanto propiedad de la Nación, las islas de

uno y otro mar pertenecientes al Estado, que no estén ocupadas por poblaciones organizadas o apropiadas por particulares. “Sobre este particular el Instituto Colombiano de Reforma Agraria INCORA, mediante Resolución No.4698 del 27 de septiembre de 1984, reiterada por la Resolución 4393 del 15 de septiembre de 1986, confirma que las Islas, Islotes, Morros y Cayos que conforman el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo, no han salido del dominio público, manteniendo su condición de baldíos reservados de la Nación. “A través de un seguimiento realizado por esta Procuraduría Delegada se encontró que las Islas Corales que conforman el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo están indebidamente ocupadas por particulares, como se constata en los informes que se anexan a la presente demanda.” “En este orden, se debe precisar lo siguiente: “El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA-, ha sido renuente para dar cumplimiento a las obligaciones a su cargo contenidas en las normas comentadas. (...) “El INCORA con base en la competencia (...) debe ejercitar las acciones y tomar las medidas necesarias para atender los casos de indebida apropiación de tierras baldías que conforman las Islas, Isoltes, Cayos y Morros que integran el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo. Además debe clarificar la situación de las tierras de estos globos de terrenos (islas, islotes, cayos y morros) desde el punto de vista de su propiedad, identificando las que pertenecen al Estado y facilitando el saneamiento de propiedad privada

de acuerdo con la ley, aspecto que se complementa con el deber legal de delimitar las tierras de propiedad de la Nación, de las de los particulares, y cooperar con las entidades competentes en la vigilancia, conservación y restablecimiento de los recursos naturales” (Negrilla fuera de texto). 2.2. Fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Expediento 00-619. Sentencia 2 de mayo de 2001. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió sentencia dentro de la acción de cumplimiento de la referencia, el 2 de mayo de 2001, providencia en la cual resolvió: “Se ordena al señor Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “INCORA”, para que dentro del término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, inicie las medidas y acciones legales pertinentes destinadas al cabal cumplimiento de las siguientes disposiciones legales: numerales 14,15,16 y 17 del artículo 12, los numerales 1, 2 y 3 del artículo 48 de la ley 160 de 1994 e, igualmente, los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del decreto 2664 del 1994 y que se concretan en la clarificación de la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo, de conformidad con los estrictos términos expuestos en la parte motiva de este fallo. “Adviértase a la autoridad demanda que el incumplimiento del deber omitido deberá observarse sin demora, so pena de desacato y responsabilidad, de

conformidad con lo ordenado en el artículo 25 de la ley 393 de 1997”. Como quiera que se pregunta sobre el alcance del fallo del Consejo de Estado que confirmó el fallo del Tribunal, es procedente citar algunos apartes de las consideraciones que soportan directamente la parte resolutiva transcrita: “Los baldíos constituyen bienes públicos de la Nación a los cuales las normas constitucionales o legales, tanto bajo la vigencia de la actual Carta Política como de la de 1886, les han conferido una especial regulación jurídica por razones de soberanía nacional, prevalencia del interés general, protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables y no renovables, democratización y función social de la propiedad, entre otras”. “El Gerente General del INCORA, luego de haberse agotado el procedimiento administrativo por parte de dicha entidad tendiente a clarificar la propiedad de las islas del Rosario, de conformidad con el artículo 3º, literal d) de la ley 135 de 1961, dictó la resolución No. 4698 de septiembre 27 de 1984, mediante la cual se resolvió lo siguiente: “Artículo 1º. Declarar que no han salido del patrimonio nacional y por tanto son baldíos reservados en virtud del Código Fiscal de 1873 y 1912 las islas conocidas con el nombre de Islas del Rosario, entre las cuales se encuentran LA ISLETA, LA ISLETICA, ISLA GRANDE, MACAVI, ROBERTO, ISLA DEL ROSARIO, PAVITO, LOS PALACIOS, PIRATA, LOS CAGUAMOS, BONAIRE, NO TE VENDO O ISLOTE DE LA FIESTA, ISLA DEL TESORO, ARENAS Y OTRAS, las cuales

comprenden un área aproximada de 384 has. 3580 M2, ubicadas al suroeste de Cartagena, a unos 35 kilómetros aproximadamente y a 5 kilómetros al noroeste del corregimiento de Barú (...).” “En el artículo 2º de esta resolución, se ordenó la cancelación del registro de escrituras públicas otorgadas en relación con los terrenos de las referidas islas” “Mediante resolución No. 4393 de septiembre 15 de 1986, el referido funcionario, al resolver un recurso de reposición contra el acto anterior, confirmó el artículo 1º precitado y revocó el 2º; en su lugar, solicitó al Registrador de Instrumentos Públicos del Círculo de Cartagena que en los certificados de registro de los referidos títulos se deje constancia “de la condición jurídica de BALDIOS RESERVADOS que tienen los terrenos que conforman el Archipiélago de las Islas del Rosario.” Mas adelante, al analizar la competencia del INCORA para ejercer las acciones legales que consagran las normas cuyo cumplimiento se enervó, señaló: “Funciones de Policía Administrativa.- esta destinada a ejercer las acciones legales de vigilancia y control cuando se produzcan , entre otros casos, la indebida apropiación de tierras baldías. Así mismo, es competente para clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, actuación administrativa destinada a identificar las que pertenecen al Estado y delimitar las tierras de la Nación, de las de los particulares” “Para el ejercicio de estas funciones el capítulo X “Clarificación de la Propiedad, deslinde y recuperación de baldíos” de la ley 160 de 1994 establece los requisitos,

condiciones y procedimientos. “Por su parte del Decreto 2664 de diciembre 3 de 1994, reglamentario de la ley referida, establece en el capítulo X cuyo cumplimiento se demanda el procedimiento en forma más detallada para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados.”. “Precisa la Sala, que la ley 160 de 1994, ratificó la competencia del “INCORA” que fue conferida por el artículo 3º de la ley 135 de 1961, para adelantar el procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad. En ejercicio de estas competencias, dicha entidad declaró que son baldíos reservados “las islas conocidas con el nombre de Islas del Rosario”, mediante resoluciones 4698 de 1984 y 4393 de 1986, antes citadas.” (Negrilla y subrayado fuera del texto original). 2.3. Fallo del Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia 6 de julio de

2001. Expediente ACU-2500-23-26-000-2001. No. Interno 935.

La sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación dentro de la acción de cumplimiento de la referencia, resolvió la impugnación interpuesta por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORAcontra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se alegó la falta de competencia de esa entidad para adelantar las actuaciones administrativas a que se refieren las normas que cuyo cumplimiento se ordena. Esta Corporación confirmó el fallo impugnado fundamentando su decisión entre otros, en los siguientes argumentos centrales: “La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política,

tiene como finalidad proporcionar a toda persona la oportunidad de exigir a las autoridades públicas y a los particulares, cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, cumplan el mandato de la ley o lo previsto en un acto administrativo, a fin de que el contenido de éste o aquella, tengan concreción en la realidad, y no quede su vigencia real y efectiva supeditada a la voluntad particular de la autoridad pública encargada de su ejecución. (...) “Para la Sala es claro, como lo afirmó el Tribunal, que la obligación del INCORA era la de darle cumplimiento a los numerales 14,15,16 y 17 del artículo 12, los numerales 1, 2 y 3 del artículo 48 de la ley 160 de 1994 e, igualmente, los artículos 45,46,47,48,49,50 y 51 del decreto 2664 de 1994, para el caso de autos, se concretan en la clarificación de la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, provocando con la omisión del cumplimiento una obligación clara, expresa y exigible para el INCORA. “De acuerdo con lo anterior y ratificada la entidad demanda en su incumplimiento, como lo afirmó en la contestación de la demanda, se reitera la renuencia por parte de ésta, correspondiendo al INCORA asumir la carga de la omisión dada al cumplimiento de las disposiciones antes señaladas.” (Negrilla fuera de texto).

3. Análisis de la sentencia proferida por el Consejo de Estado en la acción

de cumplimiento. Los antecedentes de la acción constitucional instaurada por el Ministerio Público, permiten a la Sala precisar, que esta entidad solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenar a la entidad competente, por esa época, el INCORA, el cumplimiento de la ley 160 de 1994 y del decreto 2664 de 1994, que regulan los procedimientos de carácter administrativo que deben seguirse para: a) Clarificar la propiedad de un bien inmueble; b) Delimitar las tierras de propiedad de la Nación ; y c) Recuperar los bienes baldíos ocupados indebidamente. En la demanda presentada por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, esta entidad invocó entre los antecedentes de la acción, las resoluciones expedidas por el INCORA Nos. 4698 del 27 de septiembre de 1984 y 4393 de 1986, mediante los cuales se declaró la calidad de baldíos de las islas, islotes, morros y cayos que conforman el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo; actos cuya validez no fue materia de discusión en la demanda, que por el contrario, sirvieron de base para fundamentar la renuencia del INCORA, en utilizar “las herramientas jurídicas necesarias para actuar frente a las distintas situaciones de hecho que se presentan en este archipiélago, en especial frente a la indebida ocupación de terrenos por particulares” . En relación con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, observa la Sala, que éste al avocar el estudio de la demanda instaurada por el Ministerio Público, analizó la naturaleza jurídica de los bienes

baldíos, el carácter imprescriptible que de éstos se predica, de acuerdo con las normas constitucionales vigentes –artículo 63 Superiory, los antecedentes jurídicos del caso sometido a su conocimiento, entre los que se contaban las resoluciones expedidas por el INCORA, por las cuales se declaró que “No han salido del patrimonio nacional y por tanto son baldíos reservados en virtud del Código Fiscal de 1987 y 1912 las islas conocidas con el nombre de ISLAS DEL ROSARIO, entre las cuales se encuentran LA ISLETA, LA ISLETICA, ISLA GRANDE, MACAVI, ROBERTO, ISLA DEL ROSARIO, PAVITO, LOS PALACIOS, PIRATA, LOS CAGUAMOS, BONAIRE, NO TE VENDO O ISLOTE DE LA FIESTA, ISLA DEL TESORO, ARENAS y OTRAS, las cuales comprenden un área aproximada de 384 has. 3580 M2, ubicadas al suroeste de Cartagena, a unos 35 kilómetros aproximadamente y a 5 kilómetros al noreste del Corregimiento de Barú, entre las coordenadas Y-811590 y 820.000 X-1613.260 latitud norte que pertenecen en lo administrativo al Corregimiento de Barú, Municipio de Cartagena, Departamento de Bolívar” . También, trajo a colación un fallo de la Sección Primera de esta Corporación del 13 de octubre de 1989, en el cual, se confirma que las Islas del Rosario pertenecen a la Nación, en los siguientes términos: “Siendo entonces las Islas del Rosario baldíos que pertenecen a la Nación y siendo también reservas territoriales de ésta e inajenables, según declaración

expresa de la Resolución 4698 de 1984 del Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (...)”. La lectura del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de cumplimiento permite señalar que en éste no se revisó la legalidad o se cuestionó la firmeza de los actos administrativos expedidos por el INCORA mediante los cuales se clarificó la propiedad de los terrenos que conforman el archipiélago de las Islas del Rosario y San Bernardo, como tampoco, se puede deducir del fallo que el único procedimiento a seguir por parte de la entidad pública competente para cumplir con lo dispuesto en la ley 160 de 1994 fuese el de clarificación de propiedad. Por el contrario, en esa instancia, de acuerdo con lo solicitado en la acción de cumplimiento interpuesta por el Ministerio Público, le ordenó al INCORA cumplir con lo ordenado en la ley 160 de 1994, es decir, ejercer las acciones e iniciar los procedimientos para clarificar la propiedad, recuperar los bienes baldíos ocupados indebidamente y realizar el deslinde de las tierras baldías que fueren pertinentes; expresión contenida en la parte resolutiva del fallo del Tribunal, en virtud de la cual, resulta claro, que la sentencia no circunscribió o restringió la actuación de la administración a uno sólo de los procedimientos previstos en la ley. En cuanto a la sentencia expedida por el Consejo de Estado dentro de la acción de cumplimiento en comento, encuentra la Sala que la Sección Cuarta, dentro del ámbito de su competencia, estudió el cargo formulado contra la sentencia de primera instancia y confirmó lo expuesto por el Tribunal. Por consiguiente, no es

dable señalar que en esta etapa procesal, la Corporación abrió el debate sobre la validez o legalidad de las resoluciones emitidas por el INCORA que pusieron fin al procedimiento administrativo de clarificación de propiedad que adelantó, en su momento, la entidad pública –INCORA-, para por esa vía, inferir que en cumplimiento de la providencia es viable desconocer los actos administrativos proferidos por la entidad pública y realizar nuevos procesos de clarificación de propiedad en todos los casos. El Consejo al enumerar las normas incumplidas fue claro al señalar, que éstas se concretan en tres tipos de procedimientos a seguir por la entidad pública competente: de clarificación de propiedad de la Nación, de deslinde de tierras y de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, cuya iniciación, en cada caso, está supeditada al criterio de pertinencia previsto en la sentencia confirmada. La doctrina al analizar el objeto del procedimiento de clarificación de propiedad y de recuperación de bienes baldíos indebidamente ocupados, contenidos en la ley 160 de 1994, los distingue, en los siguientes términos: “Clarificación de la propiedad. Puede suceder que entre el INCORA y un poseedor que afirma ser propietario del inmueble, surjan controversias respecto de la titularidad del bien, que han de dirimirse mediante el procedimiento de clarificación de propiedad. “El legislador facultó al instituto para que, a través, de un procedimiento administrativo, determine con certeza, si un inmueble tiene carácter de baldío o si, por el contrario, es de propiedad privada; la carga de la prueba corresponde al particular, quien debe demostrar que el predio es de su propiedad con base en los

títulos originarios del Estado o los títulos inscrito