CE-SC-RAD2006-N1400-2006

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / SEGURO SOCIAL - Antecedentes El sistema de seguridad social en Colombia se ha financiado desde sus comienzos mediante contribuciones forzosas. El seguro social obligatorio contra los riesgos de invalidez, vejez, muerte y otros establecido por la ley 90 de 1946que también creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, como entidad autónoma, para la vigilancia y dirección de los seguros sociales - arts. 1°, 8° y 16 -, se financiaba por el sistema de triple contribución forzosa: de los asegurados, de los patronos y del Estado. Posteriormente, la financiación se previó con los aportes de los empleadores y trabajadores - contribución bipartita - y se mantuvo el aporte anual obligatorio, en los términos del decreto 1935 de 1973. El decreto ley 1650 de 1977 dispuso que el Instituto Colombiano de Seguros Sociales “funcionará en adelante como establecimiento público” bajo el nombre de Instituto de Seguros Sociales -; las fuentes de recursos para la financiación de las prestaciones eran, entre otras, los aportes de los patronos y trabajadores, de los pensionados por invalidez o vejez, impuestos o tasas específicas, transferencias de los presupuestos nacional, departamentales y municipales, los rendimientos obtenidos de la inversión de las reservas y su correspondiente distribución mensual - arts. 17 y 117 -; el régimen financiero para las contingencias de invalidez, vejez y muerte sería el de prima media escalonada - art. 19 -. Así mismo previó que los servidores del Estado que al momento de la expedición de dicho decreto estaban afiliados al Instituto Colombiano de los Seguros Sociales,

conservaban tal calidad con respecto al Instituto de Seguros Sociales - art. 134 -, para garantizar la continuidad de la afiliación. Mediante decreto ley 1651 de 1977 se dictaron normas sobre la administración de personal en el Instituto. El artículo 3° estableció que sus directivos se clasificaban como empleados públicos y que quienes desempeñaran funciones asistenciales y administrativas, se denominaban funcionarios de seguridad social, con excepción de las personas que cumplieran las funciones relacionadas con las actividades de aseo, jardinería, electricidad, mecánica, cocina, celaduría, lavandería, costura, planchado de ropa y transporte, los cuales eran trabajadores oficiales. Se dispuso además que “Los funcionarios de seguridad social estarán vinculados a la administración por una relación legal y reglamentaria de naturaleza especial, que les confiere el derecho a celebrar colectivamente con el Instituto convenciones para modificar las asignaciones básicas de sus cargos.” A los funcionarios de seguridad social se les reconoció el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones consagradas en el régimen especial fijado para ellos - art. 23.c -. Por su parte, el artículo 19 del decreto ley 1653 de 1977 - relativo al régimen especial de prestaciones sociales de los funcionarios de la seguridad social - estableció que quien en tal calidad hubiera prestado sus servicios durante 20 años continuos o discontinuos al Instituto y llegara a la edad de 55 años si era varón o de 50 si era mujer, tenía derecho al reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación, equivalente al 100% del promedio de lo recibido en el último año de servicios, teniendo en cuenta los diferentes factores de remuneración previsto en dicha norma legislativa.

Además, conforme al artículo 24 ibídem “es entendido que los funcionarios de la seguridad social deberán cotizar al Instituto en la forma establecida en los reglamentos de los seguros sociales obligatorios”. De acuerdo al artículo 20 transitorio de la Constitución Política, por decreto 2148 de 1992 se reestructuró el Instituto de Seguros Sociales, mudando su naturaleza jurídica de establecimiento público a la de empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - art. 1° -, con la función de garantizar a sus afiliados y beneficiarios el pago de las prestaciones económicas a su cargo, según las normas vigentes - art.3.4 -. La clasificación de sus trabajadores se conservó y, por razón de la reestructuración, se autorizó al Gobierno para efectuar las operaciones y traslados presupuestales requeridos para la cumplida ejecución del decreto - art. 32 -, esto es, para atender el reconocimiento y pago de las indemnizaciones y bonificaciones en él previstas, mas no en relación con erogaciones no reguladas por él, de manera que tal autorización no puede entenderse referida a la atención de pasivo pensional alguno. El mismo decreto, con el fin de proteger los recursos destinados a atender las prestaciones pensionales, prohibió las transferencias de recursos de invalidez, vejez y muerte para propósito distinto al pago de tales prestaciones - art. 34 inciso 2° -; además, si el Gobierno al asignar funciones al Instituto, hiciera necesaria una operación subsidiaria en materia prestacional y asistencial, deben establecerse las

transferencias para su financiación, con cargo al Presupuesto General de la Nación - art. 35 -. SEGURO SOCIAL - Pasivo pensional / PASIVO PENSIONAL - Seguro social La atención del pasivo pensional constituye, como consecuencia del desarrollo de su objeto, una obligación propia a cargo del Instituto en su condición de patrono y, por tanto, no se trata de una función asignada por el Gobierno. El tiempo de servicio de los empleados públicos vinculados al Instituto, se entiende sin solución de continuidad para todos los efectos legales; además, el cambio de naturaleza jurídica no afecta el régimen salarial y prestacional vigente en la entidad - art. 37 -. Ahora bien, en desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, la ley 100 de 1993 creó el Sistema de Seguridad Social Integral, compuesto por los regímenes generales para salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios y de pensiones - arts. 5° y 8° -, este último con el objeto de garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que determina dicha ley ( art. 10 ). El campo de aplicación, regulado en el artículo 11, dispone que el sistema general de pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279, se aplica a todos los habitantes del territorio nacional y conserva adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores para quienes a la fecha de vigencia de la ley hubieran cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encontraran pensionados por jubilación, vejez,

invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, del Instituto de Seguros Sociales y del sector privado en general. Para corroborar la anterior preceptiva, el inciso final dispuso: “para efectos de este artículo se respetarán y por tanto mantendrán su vigencia los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores, pacto o convención colectiva de trabajo”.De esta manera, los servidores del Instituto comprendidos en los supuestos de hecho de tal descripción normativa, pensionados con anterioridad al 23 de diciembre de 1993, encuentran plena garantía de sus derechos prestacionales pensionales. En cuanto al Instituto de Seguros Sociales, la ley 100 - art. 275 - reitera que es una empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La sentencia C - 579 de 1996 declaró inexequibles el parágrafo del artículo 235 ibídem que rezaba “Los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales mantendrán el carácter de Empleados de la Seguridad Social” y el inciso 2° del artículo 3° del decreto ley 1651 de 1977, en consideración a la calidad de trabajadores oficiales que, por regla general, tienen los servidores de las empresas industriales y comerciales. La Corte Constitucional advirtió que la “sentencia solamente producirá efectos hacia el futuro, a partir de su ejecutoria, respetando los derechos adquiridos (artículo 58 CP.) y las situaciones

consumadas con anterioridad a la misma”. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS - Su cambio no implica la creación de una nueva entidad / SEGURO SOCIAL - Regímenes legales aplicables El cambio de la naturaleza jurídica de una entidad, siempre que no constituya una modificación total o por lo menos sustancial de su estructura - orgánica y funcional - y objetivos, no conlleva la creación de otra. Es así como el decreto 2148 de 1992, que en desarrollo del artículo 20 transitorio se expidió con el fin de reestructurar el Instituto de Seguros Sociales, se limitó a disponer que esta entidad funcionaría “en adelante como una empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente...”, preservando su objeto - dirigir, administrar, controlar, vigilar y garantizar tanto la prestación de los servicios de seguridad social, como la afiliación y el recaudo de los aportes, en los términos establecidos en la Constitución y la ley - y las funciones propias del ente, entre ellas, la de garantizar a sus afiliados y beneficiarios el pago de las prestaciones económicas a cargo del Instituto, de acuerdo con las normas legales vigentes” - art. 3.4 -. Si bien el decreto 1700 de 1977 - dictado con ocasión de la calificación como establecimiento público del Instituto, contenida en el decreto 1650 del año en mención -, dispuso que “los bienes que integran el patrimonio del Instituto Colombiano de Seguros Sociales pasarán a formar parte del Instituto de Seguros Sociales, y los derechos y obligaciones de aquel lo serán de este último Instituto”,

regulación que no contempló el decreto 2148 de 1992, al no estarse en presencia de una entidad nueva, así se haya mudado la naturaleza jurídica del ente, es forzoso concluir que tanto el patrimonio como las obligaciones a cargo del Instituto como establecimiento público pasaron, por efecto de la reestructuración, a la empresa industrial y comercial que hoy es el I. S. S. . Tal es la consecuencia del alcance del régimen jurídico de las entidades descentralizadas previsto tanto en el decreto 1050 de 1968 - los establecimientos públicos contaban “con patrimonio independiente” y las empresas industriales y comerciales con “capital independiente” - arts. 5° y 6° -, expresión de la autonomía patrimonial propia de esta clase de entes, como en la ley 489 de 1998, la cual mantuvo la autonomía patrimonial: respecto de los establecimientos públicos estatuyó que cuentan con “patrimonio propio, independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes...” y en cuanto a las empresas industriales y comerciales que tienen “capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes...”. Ambas especies de entidades descentralizadas conservaron, de manera obvia, la autonomía administrativa y financiera - arts 70.c), 85.c) y 86 -. PENSIONADOS SEGURO SOCIAL - Obligatoriedad de asunción de las pensiones por parte del Estado con anterioridad al 23 de diciembre de 1993, independiente al régimen jurídico aplicable El Instituto de Seguros Sociales, en desarrollo de su objeto y en cumplimiento de sus funciones legales, antes y después de haber adquirido la naturaleza de

empresa industrial y comercial, ha tenido y tiene a su cargo la obligación de reconocer y pagar las pensiones de jubilación de sus servidores que adquirieron el correspondiente status antes del 23 de diciembre de 1993. Lo anterior no obsta para que la Sala resalte que el Instituto de Seguros Sociales, creado por voluntad de la Nación sigue perteneciéndole, aún después de haber mudado su naturaleza jurídica a la de empresa industrial y comercial. Así, es a la Nación a la que corresponde asumir las cargas económicas originadas en el régimen especial reconocido a los funcionarios de seguridad social, particularmente por el desfase que pudo producirse entre el porcentaje de las cotizaciones para el reconocimiento de pensiones y el monto de las mismas acordado en las sucesivas convenciones colectivas firmadas a partir del año 1977. Ahora bien, en desarrollo de la garantía y protección especial de las pensiones, particularmente la establecida en el artículo 48 constitucional, el legislador previó mecanismos de excepción al efecto. Así, a términos del artículo 137 de la ley 100 la Nación asumirá el pago de las pensiones reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales y de otras entidades, cajas o fondos de previsión del sector público sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, incluido este último, “en cuanto se agotasen las reservas constituidas para el efecto y sólo por el monto de dicho faltante” precepto que, con pleno respeto de los derechos laborales consolidados, garantiza las pensiones de jubilación reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales en cualquier tiempo, siempre que se presenten las condiciones

financieras mencionadas, a las cuales no se hizo referencia alguna en la solicitud de consulta. De otra parte, en desarrollo del principio de legalidad del gasto y según el artículo 345 constitucional, no es posible hacer ningún gasto público que no haya sido decretado - para el caso - por el Congreso, ni transferir crédito alguno a un objeto no previsto en el presupuesto, y el artículo 346 ibídem estatuye que en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda, entre otras, a un gasto decretado de acuerdo a ley anterior, mandatos reiterados en el Estatuto Orgánico del Presupuesto - decreto 111 de 1996 - al prever que solo se podrán incluir en el presupuesto de gastos las apropiaciones que correspondan, entre otras, a los gastos decretados conforme a la ley - art. 38.b - y que aquellos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual de presupuesto general de la Nación serán incorporados a este, de acuerdo a las disponibilidades de recursos y a las prioridades del gobierno. TRASLADOS PRESUPUESTALES - Improcedencia para el caso de los pasivos pensionales del Seguro Social Por no encontrarse previsto en la ley la autorización para que la Nación asuma el gasto público por concepto de las obligaciones pensionales del Instituto, tampoco resulta procedente la realización de traslados presupuestales de recursos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a favor de aquel ente, pues estas operaciones presupuestales se encuentran también sujetas a la aplicación del principio de legalidad del presupuesto y del gasto, como lo señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto al disponer que corresponde al Gobierno presentar al

Congreso los proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto - art. 80 decreto 111 / 96 -. PASIVO PENSIONAL DEL SEGURO SOCIAL - Sólo por disposición del legislador, la Nación puede asumirlo Sólo por disposición del legislador y en las condiciones que el mismo señale, la Nación podría asumir el pago del pasivo laboral a cargo del Instituto de Seguros Sociales. La Sala, respecto del Acuerdo denominado integral suscrito en octubre de 2001, entre el Gobierno, el Seguro Social y Sintraseguridadsocial, el cual prevé: “1. A partir del primero de enero del año 2002, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público garantizará el flujo necesario para la financiación del pago de las jubilaciones a cargo del ISS por su condición de Patrono de aquellas personas cuyos derechos se adquirieron y se reconocieron antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 y procederá a disponer lo necesario para que a partir de la misma fecha y en forma permanente se realicen los pagos de estas mesadas pensionales (...)”, encuentra que no contempla, en principio, el compromiso de la Nación de asumir el pasivo pensional mencionado sino la de asegurar el “flujo” de recursos para su pago. No obstante, a iniciativa del gobierno podría la Nación responsabilizarse de tal pasivo a fin de contribuir la viabilidad financiera del Instituto, para lo cual es necesario que el Congreso expida ley que así lo ordene pues, se repite, para presupuestar tal gasto se

precisa ley anterior. De lo cual se sigue, que el gobierno no cuenta con discrecionalidad al efecto y sólo puede proceder debidamente facultado por el Congreso, corporación que decidirá, finalmente, la viabilidad de asumir o no el pasivo pensional referido.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 6 de junio de

2006.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil dos (2002) Radicación número: 1400

Actor: MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: I.S.S. Asunción del pasivo pensional del Instituto de Seguros Sociales como empleador El señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social consulta a la Sala : “ Corresponde al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, asumir el pago de las pensiones del ISS - empleador, causadas antes del 23 de diciembre de 1993?

De ser improcedente la alternativa anterior, puede el Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizar los traslados presupuestales necesarios al ISS para que éste continúe asumiendo el reconocimiento y pago de tales pensiones? Sería necesaria la expedición de una ley que reconozca la obligación para que puedan proveerse los correspondientes recursos? ” Dentro de la estrategia para recuperar el Instituto de Seguros Sociales y colocarlo en situación de viabilidad financiera - se aduce -, se celebró un acuerdo integral con el gobierno nacional, conforme al cual los Ministerios de Hacienda y Crédito

Público y de Trabajo y Seguridad Social adquirieron el compromiso de garantizar, a partir del 1° de enero de 2002, “el flujo necesario para la financiación del pago de las pensiones del ISS - Patrono, de aquellas personas que se jubilaron hasta el 23 de diciembre de 1993, fecha de expedición de la ley 100”. Este acuerdo se incorporó en la nueva convención colectiva y la vigencia de las modificaciones económicas en ella incluidas, “se encuentra condicionada al cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes.” Luego de referirse a la evolución legislativa de la naturaleza jurídica del Instituto, se afirma que “el régimen prestacional de los servidores de los establecimientos públicos tiene su origen en la ley y están a cargo del Estado. Por efecto de lo establecido en el Decreto 1651 de 1977, a los servidores de la seguridad social se les permitió celebrar convenciones colectivas de trabajo, mediante las cuales se creó un régimen pensional más favorable en materia de monto, condiciones y requisitos.” Y agrega: “Como consecuencia del cambio de naturaleza jurídica del Instituto de Seguros Sociales - de establecimiento público a empresa industrial y comercial -, las obligaciones prestacionales que debía continuar asumiendo el Estado fueron trasladadas al instituto como empresa industrial y comercial, situación que debe subsanarse para recuperar la viabilidad financiera del ISS.” En concepto del Ministerio de Trabajo y del Instituto de Seguros Sociales “el mecanismo para que el Estado asuma las pensiones del ISS-empleador sería a través de un decreto mediante el cual se determine que el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional asume las obligaciones pensionales causadas hasta el

23 de diciembre de 1993, fecha de entrada en vigencia de la ley 100”. La Sala considera Constituyen derechos sociales, garantizados constitucionalmente, la protección y asistencia de las personas de la tercera edad, a la cual concurren el Estado, la sociedad y la familia, así como la seguridad social, servicio público de carácter obligatorio, prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado. El artículo 48 de la Carta “garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social” e impone al legislador la obligación de definir los medios para que los recursos destinados al pago de las pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. En procura de la efectividad del amparo de los derechos laborales consolidados y de la dignidad humana como valor, por mandato constitucional el Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales - art. 48 -. 1 De esta manera, el sistema normativo colombiano privilegia el trabajo como derecho social, no sólo mientras el trabajador se encuentra en edad productivaprotección especial al trabajo, remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, estabilidad en el empleo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, etc., artículos 25 y 53 de la C. P. -, sino también al adquirirse el status de pensionado al precaver, tanto el Constituyente como el legislador - con el consiguiente desarrollo jurisprudencial -, las contingencias por la posible pérdida del derecho o la reducción del valor de la prestación correspondiente 2. Si bien los pensionados no necesariamente pertenecen a la tercera edad, ante las

difíciles condiciones económicas por las que atraviesa el país, hacen parte de un sector débil de la población, cuyas mesadas pensionales - para la gran mayoría de 1 A partir de la modificación que hiciera el artículo 36 de la ley 50 de 1990 de los artículos 157 del Código Sustantivo del Trabajo y 2495 del Código Civil, los créditos de carácter laboral gozan de una prelación absoluta, dentro del marco constitucional referido, en desarrollo del principio de protección de los créditos laborales, auspiciado de antaño por la OIT – Convenio 95 de 1949 -. 2 Sentencia C1187/00: “....el poder público, en sus diversos niveles territoriales, se constituye en un patrono público al cual le corresponde desarrollar y tomar las medidas necesarias para garantizar los derechos prestacionales de los pensionados hacia el futuro, y no afectarles sus derechos adquiridos con justo título y con arreglo a la ley. En consecuencia, conforme con lo dispuesto por los artículos 48 y 53, fundamentales "el Estado debe adoptar las medidas para que se paguen oportunamente las mesadas pensionales a sus legítimos titulares". ellos - constituyen el ingreso exclusivo para subsistir. De este modo, los pensionados dependen de las entidades que pagan sus mesadas, razón por la cual la garantía de la efectividad de tal derecho es plena, circunstancia que, a la vez, explica la protección privilegiada a que se hizo alusión. De otra parte, valga destacar que le está prohibido al Congreso y a cada una de sus cámaras “decretar a favor de personas o entidades, donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u erogaciones que no

estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente”-art. 136. 4 ibídem-. ( Destaca la Sala ) Antecedentes El sistema de seguridad social en Colombia se ha financiado desde sus comienzos mediante contribuciones forzosas. El seguro social obligatorio contra los riesgos de invalidez, vejez, muerte y otros establecido por la ley 90 de 1946que también creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, como entidad autónoma, para la vigilancia y dirección de los seguros sociales 3 - arts. 1°, 8° y 16 -, se financiaba por el sistema de triple contribución forzosa: de los asegurados, de los patronos y del Estado 4. Posteriormente, la financiación se previó con los aportes de los empleadores y trabajadores - contribución bipartita - y se mantuvo el aporte anual obligatorio, en los términos del decreto 1935 de 1973 5. 3 El decreto ley 2324 de 1948, reiteró la autonomía del Instituto como entidad de derecho social, con personería jurídica y patrimonio propio, distinto de los bienes del Estado y dispuso que los empleados y obreros del Instituto y de las cajas seccionales eran trabajadores particulares y gozaban de los consiguientes derechos y prestaciones sociales. El Instituto y las cajas debían afiliar al régimen del seguro social obligatorio a todos sus trabajadores, cualquiera que fuera su ocupación - art. 4° -. El Instituto debía fijar, además, conforme a principios matemático-actuariales, las cotizaciones necesarias para cubrir las prestaciones de los seguros sociales - cualquiera fuera la entidad que los administrara -, las reservas técnicas a que hubiera lugar,

las reservas de seguridad y los gastos de administración - art. 8° -. Respecto de las cotizaciones patronales que debía pagar el Estado por si mismo, o como empleador, o su contribución a las de los patronos o trabajadores, en los casos previstos por la ley, previó que serían sufragadas siempre con fondos nacionales” - art. 9°. En el evento de que las partidas fueran insuficientes para el pago de las obligaciones, el Estado debía hacer en el respectivo presupuesto la apropiación necesaria para saldar la diferencia - art. 10 -. Las cotizaciones patronales que correspondía pagar al Estado cuando actuaba como empleador, se cubrían en todo caso con recursos distintos a los previstos en el artículo 10. – Los artículos 4°, 8°, 9° y 10 fueron derogados por el decreto ley 433/71, art. 67, el cual dispuso que el Instituto era una entidad de derecho social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, con la función de fijar y modificar, conforme a los principios técnicos que rigen los seguros sociales, el número de cotizaciones previas para adquirir el derecho a la respectiva prestación en cada modalidad del seguro, así como las cotizaciones necesarias para cubrir las prestaciones de los mismos seguros, los niveles de reservas técnicas y las formas de constituirlas – arts 9°, 10.1 y 5 -. El sistema de financiación de las prestaciones – en especie y en dinero – se fundaba en las cotizaciones y en “...un aporte anual que se señalará en los respectivos presupuestos de rentas y gastos de la nación, en proporción al costo total de las prestaciones y servicios de aquellos” - art. 31 e -. Este

mismo decreto dispuso que la Nación, los departamentos, los municipios y los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, en su caso, debían contribuir con las cotizaciones patronales a que hubiera lugar cuando actuaran analógicamente como patronos, en los eventos contemplados en el artículo 2° - art. 35 -. Así, estaban sujetos al seguro social obligatorio los señalados en el artículo 2°, entre ellos, “ Los trabajadores que presten sus servicios a la Nación, los departamentos, y los municipios en la construcción y conservación de obras públicas, y todos los trabajadores de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, de carácter nacional, departamental o municipal, que para los efectos del seguro social obligatorio estarán asimilados a trabajadores particulares”. 4 Decreto 3850/49: Las partes concurrían al financiamiento así : 50% el patrono, 25% el trabajador y 25% el Estado. Posteriormente el decreto 433/71, señaló un aporte anual de la nación “en proporción al costo total de las prestaciones y servicios”, destinado a contribuir al financiamiento de los fondos de solidaridad en beneficio de los sectores de la población y de las zonas económicamente más débiles del país. 5 Este decreto estableció que de los ingresos del Instituto correspondientes a los seguros de invalidez, vejez y muerte se destinaría un 80 % al pago de las prestaciones previstas en la ley y, su excedente, a la constitución de reservas; el 12% a una cuenta especial denominada “Fondo de Solidaridad y Compensación”, destinada a

atender los mayores costos que sobre los seguros obligatorios exigieran las prestaciones respectivas - decreto ley 2796/73, art. 2° - y, el 8% a gastos de administración. El decreto ley 1650 de 1977 dispuso que el Instituto Colombiano de Seguros Sociales “funcionará en adelante como establecimiento público” bajo el nombre de Instituto de Seguros Sociales -; las fuentes de recursos para la financiación de las prestaciones eran, entre otras, los aportes de los patronos y trabajadores, de los pensionados por invalidez o vejez, impuestos o tasas específicas, transferencias de los presupuestos nacional, departamentales y municipales, los rendimientos obtenidos de la inversión de las reservas y su correspondiente distribución mensual - arts. 17 y 117 -; el régimen financiero para las contingencias de invalidez, vejez y muerte sería el de prima media escalonada - art. 19 -. Así mismo previó que los servidores del Estado que al momento de la expedición de dicho decreto estaban afiliados al Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, conservaban tal calidad con respecto al Instituto de Seguros Sociales - art. 134 -, para garantizar la continuidad de la afiliación. Mediante decreto ley 1651 de 1977 se dictaron normas sobre la administración de personal en el Instituto. El artículo 3° estableció que sus directivos se clasificaban como empleados públicos y que quienes desempeñaran funciones asistenciales y administrativas, se denominaban funcionarios de seguridad social, con excepción de las personas que cumplieran las funciones relacionadas con las actividades de aseo, jardinería, electricidad, mecánica, cocina, celaduría, lavandería, costura,

planchado de ropa y transporte, los cuales eran trabajadores oficiales. 6 Se dispuso además que “Los funcionarios de seguridad social estarán vinculados a la administración por una relación legal y reglamentaria de naturaleza especial, que les confiere el derecho a celebrar colectivamente con el Instituto