CE-SC-RAD2007-N1386-2007

ORGANIZACION MUNDIAL DE COMERCIO - La ley 170 de 1994 es aprobatoria de acuerdos internacionales de comercio exterior Los decretos dictados por el Gobierno nacional con base en la ley 7a de 1991, como ley marco, tienen carácter reglamentario y en tal virtud, de acuerdo con la pirámide normativa, no pueden modificar o derogar normas con fuerza de ley. No obstante, estos decretos son el medio legalmente instituido para regular el comercio exterior, gestión que ahora tiene otros puntos de referencia de conformidad con lo establecido en el tratado de la organización mundial de comercio, OMC. La ley 170 de 1994, por medio de la cual se aprobó el Tratado Internacional sobre la OMC. es una ley aprobatoria de varios acuerdos internacionales, referentes al comercio exterior. El primero de ellos fija las bases generales de la Organización Mundial del Comercio -OMC-, bajo el cual se orienta en la actualidad el comercio internacional y, por ende, el comercio exterior de Colombia que es uno de sus miembros, sin perjuicio de la posibilidad de otros acuerdos sobre comercio bilateral que, en todo caso, deberán observar principios y normas de la OMC. El acuerdo de la OMC se refiere al comercio mundial en sus diversos aspectos y es de enorme importancia para todos los países, ya que del desarrollo de este comercio dependen, en gran medida, muchos factores de progreso de los mismos, como son la producción de mercancías y servicios, el empleo y el nivel de vida de sus habitantes. Tiene entre otras finalidades las de desarrollar un sistema multilateral de comercio integrado, más viable y duradero que abarque el Acuerdo General sobre aranceles aduaneros y comercio, los

resultados de anteriores esfuerzos de liberalización del comercio y los resultados integrales de las Negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay y servir de foro multilateral para discutir y resolver los conflictos entre los países sin tener que recurrir o soportar acciones unilaterales. A términos del Acta Final, que incorpora los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, suscrita en Marrakech el 15 de abril de 1994, los representantes de los gobiernos y de las Comunidades Europeas, miembros del Comité de Negociaciones Comerciales, acordaron someter el Acuerdo a la consideración de sus respectivas autoridades competentes con el fin de recabar de ellas su aprobación, de conformidad con los procedimientos correspondientes. En la Exposición de Motivos del proyecto de ley de aprobación del Acuerdo el gobierno nacional adujo que la creación de la OMC era la mejor manera de reunir dentro de un mismo marco jurídico e institucional los compromisos resultantes, toda vez que se superaba el ámbito de comercio de mercancías, al incluir el comercio de servicios y la propiedad intelectual, camino adecuado para lograr que resultados tan diversos pero complementarios se convirtieran en un verdadero compromiso internacional. En los términos señalados en la parte considerativa, las enmiendas de los anexos al Acuerdo de Marrakech que no afecten los derechos y obligaciones de Colombia, no modifican, en principio, la ley 170 de 1994. ORGANIZACION MUNDIAL DE COMERCIO - Regimen juridico de los tratados en Colombia / TRATADO PROGRAMATICO - Definición / TRATADO AUTOEJECUTIVO - Definición

Se definen los tratados autoejecutivos como aquellos que se imponen al Estado, a sus órganos y a sus ciudadanos, con fuerza vinculante, tan pronto como el tratado ha sido promulgado y los programáticos como aquellos que imponen al Estado obligaciones de tal generalidad que aquél se ve obligado, para cumplirlo, a adoptar medidas legislativas eficaces para la plena efectividad de lo dispuesto en el tratado. Lo anterior no obsta para que en un mismo tratado puedan acordarse cláusulas de uno y otro carácter. Los tratados de naturaleza "económica y comercial" se encuentran sujetos a la ley aprobatoria del Congreso, cualquiera sea la forma como se exprese o desarrolle la materia y cualquiera sea la manera como se vayan celebrando, puesto que la Carta no hace distinción alguna al respecto. En consecuencia, se encuentran sujetos a la ley aprobatoria del Congreso no sólo los Tratados de contenido completo, esto es, aquellos cuya materia que describe el convenio satisface de manera inmediata el fin perseguido el que, por tanto, se considera definitivo, sino también aquellos tratados o convenios que, por características especiales, no satisfacen de manera inmediata el objetivo pretendido sino que, por el contrario, sólo obtienen una satisfacción parcial inicial, la que luego debe ser complementada, modificada o restringida. Esto último es lo que sucede, de un lado, con los tratados que se consideran marco, en cuanto señalan los lineamientos generales de la materia, la organización y estructura del desarrollo posterior de la misma, y los tratados complementarios, modificatorios o especiales, que se han de celebrar posteriormente para el desarrollo de aquel

marco convencional internacional, para efecto de su ampliación o adición, para su modificación o la introducción de aspectos, derechos u obligaciones especiales. También quedan sujetos a la formalidad antes mencionada, los tratados, convenios o acuerdos que se celebren de manera inmediata, esto es, aquellos que se firman en la misma oportunidad en que se llega al consentimiento y perfección del caso, sin que para ello exista tratado previo; e igualmente quedan comprendidos los convenios que surgen por acto posterior a un tratado preexistente, sea este acto un convenio o acuerdo posterior, que lo amplíe, modifique o extinga, o simplemente se trate de una aceptación unilateral al contenido regulador de un preacuerdo establecido. Sin embargo, mientras la negociación de un tratado o convenio internacional se encuentra sometida a su celebración misma, a la aprobación legislativa y al canje de ratificaciones, no ocurre lo mismo con los "simples acuerdos o convenios de desarrollo" internacional, o, más concretamente, "de desarrollo de tratados internacionales". Porque si bien es cierto que tanto el tratado o convenio internacional como los acuerdos de desarrollo de tratados internacionales obedecen o son expresión de la facultad del Presidente de la República de "dirigir las relaciones internacionales", no es menos cierto que son diferentes en su esencia: los primeros son convenios de contenido regulador en cuanto establecen los comportamientos con obligaciones, derechos y responsabilidades de cada uno de los miembros, celebrados en forma inmediata o posterior a uno preexistente, en tanto que los segundos son simples medios que otorgan los instrumentos necesarios para dar cumplimiento a obligaciones y responsabilidades previamente

adquiridas en un tratado y, por tanto, son simplemente ejecuciones de éste último. Lo anterior es lo que suele ocurrir con los convenios posteriores de ejecución de "tratados internacionales de cooperación" previamente celebrados, en los cuales aquellos simplemente dan cumplimiento de manera parcial, escalonada y consecutiva en el tiempo, si fuere el caso, a las obligaciones y responsabilidades de cooperación previamente establecidas en los Contratos Internacionales pertinentes. ORGANIZACION MUNDIAL DEL COMERCIO - Tramites para incorporar a la legislación nacional los desarrollos de la ley 170 de 1994 / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Respecto de los acuerdos de desarrollo le corresponde expedir el acto administrativo que orden su ejecución para Colombia Todo desarrollo de la ley 170 de 1994 de contenido regulador, que establezca los comportamientos con obligaciones, derechos y responsabilidades de Colombia como miembro de la OMC, celebrado de forma inmediata o posterior a uno preexistente, requiere de trámite complejo conforme a la preceptiva constitucional. No requieren tal procedimiento los acuerdos o convenios de desarrollo de tratado, que constituyen simples medios que otorgan los instrumentos necesarios para dar cumplimiento a obligaciones previamente adquiridas en un tratado y que por tanto constituyen simple ejecución del mismo. Tampoco lo requieren las ejecuciones de carácter unilateral, mediante las cuales el Estado motu propio, teniendo en cuenta las obligaciones surgidas en un contrato internacional previamente celebrado, expide las leyes y los actos que constituyen el cumplimiento de una obligación internacional. Corresponde al Presidente de la República respecto de los acuerdos de desarrollo como expresión de la ejecución, en este caso bilateral o multilateral

de la ley aprobatoria de un tratado preexistente, expedir el acto administrativodecreto ejecutivo que ordene su ejecución para Colombia, con los efectos de la promulgación correspondiente. Cuando el convenio sujeto a trámite complejo eventualmente modifique la legislación interna - distinta de la Constitución Política - se requerirá de la expedición de la respectiva ley por el Congreso el que dentro de su competencia podrá modificar toda la legislación existente, extendiendo o incorporando todo el contenido del convenio para todos los efectos, o bien, sencillamente limitarse a aprobarlos, teniendo en cuenta la regulación, alcance y vigencia de los mismos. Lo anterior se predica exclusivamente de los tratados, ya que los llamados acuerdos de desarrollo de tratado, por ser simplemente ejecutivos, no pueden resultar modificatorios de la ley interna preexistente. En el supuesto que estos acuerdos deriven en una modificación de la ley, asumirán el carácter de acuerdos de trámite complejo. El Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial de Comercio no corresponde de manera categórica en particular a un tratado programático o autoejecutivo, aunque participa principalmente de las características de los programáticos. En los términos señalados en la parte considerativa, las enmiendas de los anexos al Acuerdo de Marrakech que no afecten los derechos y obligaciones de Colombia, no modifican, en principio, la ley 170 de 1994.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 5 de febrero de

2007.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponentes: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE Y

CESAR HOYOS SALAZAR

Bogotá D. C., cinco (5) diciembre de dos mil dos (2002) Radicación número: 1386

Actor: MINISTRO DE COMERCIO EXTERIOR Referencia: ORGANIZACION MUNDIAL DE COMERCIO - OMC. Desarrollos de la ley 170 de 1994, aprobatoria del Acuerdo que la establece.

La anterior señora Ministra de Comercio Exterior, elevó a la Sala una consulta sobre los trámites formales que deben cumplirse por parte del Gobierno, para incorporar a la legislación nacional los desarrollos que se hagan a la ley 170 del 15 de diciembre de 1994 "Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo por el que se establece la 'Organización Mundial de Comercio (OMC)', suscrito en Marrakech (Marruecos) el 15 de abril de 1994, sus acuerdos multilaterales anexos y el acuerdo plurilateral anexo sobre la carne de bovino", respecto de la cual la Corte Constitucional declaró su exequibilidad, así como la de los acuerdos, mediante la sentencia C-137 del 28 de marzo de 1995.

1. ANTECEDENTES La consultante señaló como antecedentes de la consulta lo siguiente: "En la ley se pueden distinguir dos tipos de compromisos: reglamentos y compromisos de acceso a los mercados.

Los reglamentos o disciplinas son textos comunes para todos los Miembros de la OMC, vgr. los Entendimientos y los Acuerdos. Los compromisos de acceso a los mercados son específicos de cada Miembro de la OMC y estipulan las condiciones que cada Miembro se compromete a aplicar a la importación de bienes o servicios provenientes de otros Miembros. Ejemplos de compromisos de

acceso a los mercados son la Lista de concesiones anexa al Protocolo de Marrakech (pág. 10 del Diario Oficial 41.637 de 1994), la Lista de compromisos específicos del Artículo XX del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (pág. 81) Y las concesiones sobre acceso a los mercados del artículo 4 del Acuerdo sobre la Agricultura (pág. 11). Los compromisos de acceso a los mercados consignados por Colombia a la fecha de expedición de la ley, claramente hacen parte de la misma". Luego, la Ministra expuso los posibles desarrollos de la ley 170 de 1994 en la siguiente forma: “El texto de la Ley 170 incluye mandatos de negociación de carácter multilateral, tanto en materia de reglamentos como de acceso a los mercados. En materia de acceso a los mercados, existen los siguientes mandatos de negociación: Transporte marítimo: Decisión relativa a las negociaciones sobre transporte marítimo (página 107).

Telecomunicaciones básicas: Decisión relativa a las negociaciones sobre telecomunicaciones básicas (página 107).

Servicios financieros: Decisión relativa a los servicios financieros.

Movimiento de personas físicas: Decisión relativa a las negociaciones sobre el movimiento de personas físicas (Página

106). Ronda de negociación en el año 2000 para la liberalización del comercio de servicios: Artículo XIX del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (página 81) Continuación del proceso de reforma de las condiciones de acceso a los mercados de los productos agrícolas: Artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura (página 14). En materia de reglamentaciones o disciplinas, existen los

siguientes mandatos de negociación: Medidas de salvaguardias urgentes: artículo X del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (página 79).

Reglamentación nacional: artículo VIA del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (página 78).

Contratación pública: Artículo XIII del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (página 80).

Subvenciones: Artículo XV del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (página 80).

Armonización de las normas de origen: Artículo 9 del Acuerdo sobre Normas de Origen (página 58). Mejoramiento de la protección de las indicaciones geográficas: Artículo 24.1 del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (página 88). De otro lado, en varios Acuerdos existen mandatos de revisión del funcionamiento de los mismos, que podrían conducir a Enmiendas de los Acuerdos. Entre otros se mencionan los siguientes: Indicaciones geográficas: Artículo 24.2 del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (página 88). Patentabilidad de las plantas y animales: artículo 27.3 b) del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (página 89). Examen del Acuerdo sobre las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio. Artículo 9 del Acuerdo (página 39). Examen del Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias. Artículo 12.7 del Acuerdo (página 19). . Examen del Acuerdo sobre procedimientos para el trámite de

licencias de importación: Artículo 7.1 del Acuerdo". Finalmente, la señora Ministra formuló a la Sala los interrogantes de la consulta:

1. Los desarrollos a que hemos hecho mención en este escrito,

(nuevas disciplinas o reglamentaciones, compromisos adicionales de acceso a los mercados, enmiendas a los Acuerdos producto de los mandatos respectivos) se consideran una evolución de la Ley 170 y por consiguiente están cubiertos por ella y bastaría con proceder a su publicación para considerarse incorporados a nuestro derecho interno?

2. La respuesta a la pregunta anterior, sufre alguna modificación si los compromisos multilaterales adicionales resultantes de los mandatos de negociación, conllevan cambio de la legislación nacional vigente?

3. Debe todo Protocolo anexo a cualesquiera de los Acuerdos convertirse en una Ley de la República con posterior revisión oficiosa por parte de la Corte Constitucional?

4. Pertenece el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, sus Acuerdos Multilaterales anexos y el Acuerdo Plurilateral anexo sobre la Carne de Bovino, aprobado por la Ley 170 de 1994, a los llamados por la doctrina Tratados Programáticos, o es por el contrario un Tratado Autoejecutivo?

5. De ocurrir una enmienda a alguno de los anexos al Acuerdo de Marrakech que no afecte los derechos y obligaciones de Colombia pero sí los de otros Miembros de la OMC, debe ser considerado como un cambio de la Ley 170?".

2. CONSIDERACIONES Esta consulta correspondió en reparto al Consejero Dr. Flavio Augusto Rodríguez

Arce, quien presentó un proyecto de concepto el cual fue debatido en la Sala sin lograr la aprobación. Por esta razón, el 17 de mayo del año en curso, se resolvió designar al Dr. César Hoyos Salazar como co-ponente, para que conjuntamente procedieran a elaborar un nuevo proyecto; y presentado éste fue sometido a discusión en varias reuniones de Sala y aprobado por mayoría, en los términos que a continuación se consignan. 2.1 El comercio exterior. Según Gérard Le Pan de Ligny1, la expresión "comercio exterior" designa la situación comercial de un país en particular frente a otros países, con los cuales tiene relaciones de esta naturaleza; mientras "comercio internacional", según el mismo autor, significa el conjunto de movimientos comerciales y financieros que se desarrollan o se cumplen dentro de la comunidad mundial y en el cual participan las diversas comunidades nacionales. Conforme a lo anterior, el profesor Guillermo Chahín Lizcano2 señala que en relación con nuestro país "hablamos de comercio exterior colombiano para referimos de una manera concreta a las diversas regulaciones, condiciones, formas y contenidos que presenta el intercambio de bienes y servicios que el país realiza; en tanto que, cuando hablamos de comercio internacional, lo hacemos abarcando el sinnúmero de intercambios que se dan a todos los niveles entre todos los países miembros de la comunidad universal". El desarrollo del comercio exterior se realiza por cada país conforme a una política 1 Manual de Comercio Exterior. Práctica de la exportación - importación. Edit. Deusto, 1973, Bilbao, p. 21 2 Comercio Exterior. Teoría y práctica. Bogotá, edit. Librería del profesional. 1987, p. 3,4.

comercial constituida por diversas regulaciones legales y medidas económicas, encaminadas a influir y encauzar el intercambio de bienes con otros Estados, ya sea con estímulos a la exportación de bienes o con restricciones a la importación mediante criterios selectivos para hacerla o con el establecimiento de condiciones que protejan la producción nacional. En el diseño y ejecución de esa política el Estado puede ser un protagonista directo o indirecto, principal o complementario, independiente o concertado con otros Estados, en este último caso mediante la adopción de acuerdos bilaterales o multilaterales. La política comercial se materializa, según lo indica el profesor Chahín Lizcano "mediante un conjunto de mecanismos o instrumentos que, aplicados o no aplicados a los bienes que se importan o se exportan inciden de una manera u otra en el intercambio y reflejan el perfil de esa política comercial. Entre los instrumentos generalmente utilizados y reconocidamente aceptados como componentes de la política comercial, tal vez el más conocido es el de los Aranceles Aduaneros, sin perjuicio de otros de no menor importancia como el establecimiento de contingentes, los subsidios, las licencias, los controles monetarios y aún, el monopolio estatal del intercambio". Luego, al analizar los mecanismos de la política comercial, el profesor Chahín Lizcano enumera y explica los aranceles aduaneros, los contingentes, las restricciones administrativas (tales como permisos, licencias, vistos buenos, regímenes de importación o de exportación, lista de prohibida importación o exportación, vistos buenos previos), los instrumentos de carácter monetario (entre los cuales relaciona el mayor o menor precio de la divisa extranjera, conocido

como devaluación o revaluación de la moneda, el sistema de cambios múltiple, la asignación administrativa de divisas extranjeras para la compra de bienes en el exterior, la obligación de reintegrar divisas extranjeras producto de la venta de bienes en otros países, el establecimiento de depósitos previos o de reintegros anticipados como requisitos para la compra o venta de las divisas extranjeras que se originen en dichas actividades), las subvenciones, subsidios o premios a quien realiza la exportación de determinados artículos y el monopolio estatal del comercio. El mismo autor explica que los contingentes son un mecanismo aplicable tanto a la importación como a las exportaciones, por medio del cual el país que lo utiliza, sea de manera unilateral o convencional establece las cantidades máximas de ciertos bienes que pueden ser importados o exportados según el caso, en un período determinado. 2.2 Relaciones económicas internacionales de Colombia. Las relaciones económicas internacionales del Estado colombiano, en materia de comercio exterior, tienen un doble tratamiento constitucional. De una parte, el artículo 150 numeral 19 letra b) asigna al Congreso de la República la función de dictar normas generales, en las cuales debe señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular el comercio exterior. Con fundamento en esta norma, el Congreso expide las denominadas leyes marco o cuadro y, en desarrollo de éstas, el gobierno nacional dicta las disposiciones aplicables al comercio exterior. En relación con los efectos de los decretos derivados de dichas leyes, la jurisprudencia y la doctrina han sostenido dos tesis, una que les reconoce fuerza material de ley y otra que les niega este carácter. Más adelante, se consignarán los argumentos que sustentan

estos criterios. Por otra parte, los artículos 226 y 227 atribuyen al Estado el deber de promover la internacionalización de las relaciones económicas y la integración en éstas y otras materias con las demás naciones, especialmente con los países de América Latina y del Caribe, mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones. Los tratados o convenios en materia económica que el Presidente de la República celebre, en ejercicio de las funciones que le asigna el numeral 2 del artículo 189 de la Constitución Política, deben someterse a todos los principios y procedimientos estatuidos en dicho artículo y en el 9°, 93,150 numeral 16, 224 y 241. 2.3 La ley marco de comercio exterior. Las leyes marco constituyen el expediente para dar solución a acuciantes problemas de gestión económica y comercial del Estado que no dan tregua y requieren respuestas prontas y efectivas. Sobre el objeto de las leyes marco, la Corte Constitucional en sentencia C-510 del 3 de septiembre de 1992, expresó que corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio, cuya regulación corre el riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, por lo cual requiere cierto grado de flexibilidad. "La técnica en comento combina el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo detallado de la

política general que se satisface con el decreto". Posteriormente, en la sentencia C-O13 del 21 de enero de 1993, la misma Corte señaló: "La institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación ". Y, en la sentencia C-133 del 10 de abril de 1993, precisó: "La expedición de toda ley marco implica entonces una distribución de poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En efecto, el Congreso consagra los preceptos generales y el Presidente expide los denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar, en forma por demás amplia, los asuntos a que se refiere la ley, decretos éstos que, por cierto, no tienen la misma jerarquía de la ley de la cual se derivan, pese a tener su misma generalidad y obligatoriedad". Así las cosas, el Congreso expidió con base en la Constitución anterior, que ya consagraba este tipo de leyes para el comercio exterior, el 16 de enero de 1991, la ley 7a, como ley marco en ese campo. En su artículo 1 °, al referirse a las disposiciones aplicables al comercio exterior, señala que "Tales reglas procurarán

otorgar al comercio exterior colombiano la mayor libertad posible en cuanto lo permitan las condiciones de la economía". Y, en el artículo 2°, consigna como principio al cual debe someterse el gobierno al expedir las normas por las cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, el de : "3. Estimular los procesos de integración y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales que amplíen y faciliten las transacciones externas del país". A partir de la ley 7a, le corresponde al gobierno expedir los decretos respectivos, sobre cuya naturaleza jurídica hay disparidad de criterios. Al respecto, la Sección Segunda de esta corporación, en sentencia del 11 de junio de 1998 (Exp. 17176), expresó que "los decretos dictados en desarrollo de una 'ley-cuadro', ostentan una condición jurídica superior a la de los decretos reglamentarios, que no obstante tipificarlos como actos administrativos, pone de manifiesto su clara vocación derogatoria de las leyes anteriores, siempre que éstas no sean orgánicas o estatutarias". Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C129 del 1 ° de abril de 1998, manifestó que los decretos expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no gozan de fuerza material de ley. "Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos, y más exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado

en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo' 189, numeral 11, de la Constitución". Luego, la Sala de Consulta, en el Concepto No. 1.255 del 6 de abril de 2000, fijó su posición en torno a que los decretos expedidos con fundamento en una ley marco, tienen carácter administrativo y reglamentario y no pueden modificar o derogar normas con fuerza de ley. Expresó la Sala lo siguiente: "En este orden de ideas la Sala estima que por medio de la ley marco o cuadro la rama legislativa define principios y criterios generales, en cuya virtud se orienta la tarea estatal de regulación de los asuntos sometidos a dicha institución, es decir, estructura un marco dentro del cual el ejecutivo debe dictar los reglamentos encargados de desarrollar los principios y criterios señalados por el legislador. En consecuencia y en atención a la filosofía que inspira este tipo de instituciones, los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de dichas leyes son de carácter administrativo y reglamentario, poseen un ámbito más amplio que el previsto para los decretos proferidos en aplicación del numeral 11 del artículo 189 de la Carta, dada su finalidad de perfeccionar y completar las materias objeto de su regulación. La facultad del ejecutivo para reglamentar la ley se circunscribe a adoptar los instrumentos necesarios para el adecuado cumplimiento de la misma. Si el reglamento contiene disposiciones relacionadas con materias no previstas en la ley marco, o que van más allá de los criterios contemplados por ella, desborda el ejercicio de la potestad reglamentaria.

La Sala de Consulta y Servicio Civil, contrario al planteamiento expuesto en forma reiterada por la Sala Contencioso Administrativa, considera que los reglamentos proferidos en desarrollo de las leyes marco están subordinados a éstas y, por tanto, su ámbito de regulación se enmarca dentro de los criterios generales por ella fijados, sin que puedan llegar a modificar o derogar la legislación existente sobre la materia pues, de hacerla, invadirían la órbita de competencia del legislador, la que en ningún momento ha sido transferida al ejecutivo. De aceptar la tesis de que el Gobierno al entrar a reglamentar las leyes marco puede modificar o derogar la legislación existente, resultaría irrelevante la expedición de tales leyes, y se ajustaría más a la técnica jurídica que se concedieran al ejecutivo facultades extraordinarias". Finalmente, la Sección Primera de la corporación señaló en providencia de noviembre 10 de 2001 : "Los decretos expedidos en virtud de Leyes Cuadro o Marco, son de índole eminentemente administrativa y no tienen la capacidad de derogar o modificar, en principio, las leyes vigentes, salvo, como ocurre en el caso sub examine, cuando existe una expresa disposición constitucional que así lo disponga" 3. En conclusión, de lo expuesto se infiere que los decretos dictados por el Gobierno nacional con base en la ley 7a de 1991, como ley marco, tienen carácter reglamentario y en tal virtud, de acuerdo con la pirámide normativa, no pueden modificar o derogar normas con fuerza de ley. No obstante, estos decretos son el

medio legalmente' instituido para regular el comercio exterior, gestión que ahora tiene otros puntos de referencia de conformidad con lo establecido en el tratado de la organización mundial de comercio, OMC. 2.4 La ley 170 de 1994, por medio de la cual se aprobó el Tratado Internacional sobre la OMC. Es una ley aprobatoria de varios acuerdos internacionales, referentes al comercio exterior. El primero de ellos fija las bases generales de la Organizaci