CE-SC-RAD2007-N1505-2007

CONTRATACION - Registraduría Nacional del Estado Civil / CONTRATACIÓN - Mecanismos / PROGRAMA DE MODERNIZACION TECNOLOGICA - Segunda fase / CONTRATACION - Hardware y el software para los registros de identificación Se concibió como un sistema totalmente automatizado, que permitiera un registro único y seguro de identificación nacional. El mismo consta de tres fases: I FASE: Programa de Modernización Tecnológica (PMT); II FASE: Programa de Renovación de documentos (PRD) y III FASE: Dirigida a la modernización de los procesos electorales (MPE). Analizados el texto de la consulta y los documentos con ella aportados, observa la Sala que la Registraduría no plantea un conflicto sobre interpretación de normas, sino, por el contrario, la toma de una decisión de carácter particular, habida cuenta de que como en ellos se afirma, la entidad después de efectuar los estudios técnicos, de necesidad, conveniencia y oportunidad de la contratación del proyecto, y previo el análisis jurídico de las normas sobre transparencia en los procesos contractuales, se encuentra evaluando la posibilidad de contratar directamente con el actual contratista, es decir, versa sobre la conveniencia y oportunidad de una decisión que es eminentemente administrativa y que en consecuencia escapa a la competencia de la Sala.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 13 de agosto de

2007.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil tres (2003)

Radicación número: 1505

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Referencia: Registraduría Nacional del Estado Civil. Mecanismo para la contratación de la segunda fase del Plan de Modernización Tecnológica

P.M.T. El señor Ministro del Interior y de Justicia, por solicitud de la señora Registradora Nacional del Estado Civil, solicita concepto de esta Sala en relación con el mecanismo que se debe seguir para efectos de contratar la segunda fase del Plan de Modernización Tecnológica P.M.T., denominada “Ampliación de la producción y optimización de los sistemas de identificación y registro civil”. En la consulta se hace un recuento del desarrollo que ha tenido el Plan de Modernización Tecnológica P.M.T., en los siguientes términos: El P.M.T. surgió como consecuencia de las dificultades que, desde 1952 afrontaba el sistema de identificación en Colombia, debido, entre otros motivos, a la existencia de tres formatos de cédulas que no ofrecían condiciones de seguridad, la vulnerabilidad de los archivos y la carencia de tecnología para adelantar los procesos. Se concibió como un sistema totalmente automatizado, que permitiera un registro único y seguro de identificación nacional. El mismo consta de tres fases: “I FASE: Programa de Modernización Tecnológica (PMT); II FASE: Programa de Renovación de documentos (PRD) y III FASE: Dirigida a la modernización de los procesos electorales (MPE)”. Previo un proceso de contratación directa, el 7 de noviembre de 1997 se suscribió con la firma SAGEM SA. el contrato No. 197, para la realización de la primera fase del P.M.T., cuyo objeto era el diseño, instalación, puesta en funcionamiento y

entrega a la Entidad, bajo la modalidad llave en mano, “de un sistema que comprendiera la tecnificación y automatización de las funciones de registro civil e identificación ciudadana, mediante el sistema automático de identificación dactilar ‘AFIS’ –AUTOMATIC FINGERPRINT IDENTIFICATION SYSTEMy la ejecución de actividades complementarias relacionadas con la infraestructura de cómputo con la respectiva central, aspectos de seguridad, administración del proyecto y capacitación del recurso humano”. El plazo para la ejecución del contrato se fijó en 35 meses y 6 meses para liquidarlo; el valor inicial pactado fue por la suma de sesenta y siete mil doscientos cuarenta y seis millones novecientos ochenta y seis mil cuatrocientos pesos ($67.246’986.400,oo). La tecnología implementada por SAGEM SA., como producto del referido contrato, “se utiliza en 940 oficinas de la Registraduría Nacional, para la expedición de registros civiles de nacimiento, matrimonio y defunción, con sus respectivas certificaciones, tarjetas de identidad, y para la preparación del material soporte en la producción de cédulas de ciudadanía, con la instalación de 37 centros de acopio en las principales ciudades del país”. La capacidad actual del sistema tecnológico es insuficiente, toda vez que se requiere almacenar 40 millones de registros de identidad, pero el sistema de identificación AFIS que entró en operación en el año 2000, por restricciones presupuestales existentes en el momento de la contratación, sólo cuenta con una capacidad de almacenamiento de 10 millones de registros, de los cuales han sido ingresados 4.8 millones, aproximadamente. Se advierte en la consulta que la entidad elaboró e inscribió en el Departamento

Nacional de Planeación el proyecto “AMPLIACION DE LA PRODUCCION Y OPTIMIZACION DE LOS SISTEMAS DE IDENTIFICACION Y REGISTRO CIVIL DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVILPMT”, con el propósito de contratar servicios técnicos para el diseño, instalación y puesta en funcionamiento de la actualización y ampliación del sistema tecnológico de identificación y de registro civil, el suministro del “hardware” y el “software” necesarios para la digitalización y grabación de los archivos decadactilares, registros civiles, toma de huellas, ampliación del AFIS y manejo de consultas, entre otros. Para el efecto, la Registraduría realizó el correspondiente estudio técnico en el cual analizó las posibles alternativas para adelantar el proyecto –Cambio de tecnología y adopción de un nuevo sistema de identificación; Cambio de tecnología y coexistencia de dos sistemas de identificación; Fraccionamiento del proyecto y desagregación tecnológica; Ampliación del sistema conservando la tecnología actualy concluyó que debía continuarse “con el sistema tecnológico actual, ampliándolo, y que SAGEM S.A. es el proveedor exclusivo del sistema, ya que es la autora o fabricante del aplicativo y, por lo tanto, conocedora de la solución, que permita optimizarlo para los propósitos del proyecto y para brindar los servicios requeridos”. Después de citar los artículos 24 de la ley 80 de 1993 -numeral 1o., letras d, i, jy 17 del decreto 2170 del 2002, se afirma: “Por lo expuesto, la Entidad se encuentra evaluando la aplicación de los literales d, i, j del artículo24 de la ley 80 de 1993, y

en especial, este último en concordancia con el artículo 17 del Decreto 2170 de 2002, para contratar directamente con el autor intelectual y proveedor exclusivo del sistema su ampliación y optimización de acuerdo con el proyecto aprobado por el DNP, teniendo en cuenta que de los estudios y análisis técnicos que se han efectuado el cambio o fraccionamiento de la tecnología, además de no tener una clara justificación, implicaría la pérdida de los recursos financieros invertidos en el sistema tecnológico a la fecha -$118.000.000.000 aproximadamente-, el esfuerzo en términos de adaptación del sistema y la capacitación de los últimos cinco años, entre otros aspectos (Cfr. Ficha proyecto DNP)”. (Negrillas y subrayas de la Sala). Acto seguido formulan los siguientes interrogantes: “1. ¿Es procedente contratar directamente el proyecto de ‘Ampliación de producción y optimización de los sistemas de identificación y registro civil’, Segunda Fase Proyecto de Modernización Tecnológica P.M.T., con fundamento en los literales d, i, j del artículo 24 (sic) de la Ley 80 de 1993, y en especial, este último en concordancia con el artículo 17 del Decreto 2170 de 2002 con el autor intelectual y proveedor exclusivo del actual sistema?

2. En caso afirmativo ¿qué condiciones y presupuestos deben preverse y reunirse para adelantar este proceso de contratación?

3. En caso contrario, ¿cómo debe proceder y qué mecanismo de contratación debe utilizar la Registraduría Nacional del Estado Civil para adelantar el proyecto?

CONSIDERACIONES El artículo 38 de la ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) determina:

“De la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones:

1. Absolver las consultas jurídicas generales o particulares, que le formule el Gobierno Nacional;

2. ...

3. ...

4. ...

5. ... 6. ...” Analizados el texto de la consulta y los documentos con ella aportados, observa la Sala que la Registraduría no plantea un conflicto sobre interpretación de normas, sino, por el contrario, la toma de una decisión de carácter particular, habida cuenta de que como en ellos se afirma, la entidad después de efectuar los estudios técnicos, de necesidad, conveniencia y oportunidad de la contratación del proyecto, y previo el análisis jurídico de las normas sobre transparencia en los procesos contractuales, se encuentra evaluando la posibilidad de contratar directamente con el actual contratista, es decir, versa sobre la conveniencia y oportunidad de una decisión que es eminentemente administrativa y que en consecuencia escapa a la competencia de la Sala.

Transcríbase al señor Ministro del Interior y de Justicia. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

SUSANA MONTES DE ECHEVERRI JORGE MURGUEITIO CABRERA Presidente de la Sala

FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala