CE-SC-RAD2007-N1516-2007

INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA Y AERONAUTICA - Aplicación ley 400 de 1997

Encuentra la Sala que la ley 400 de 1997 dispuso que las edificaciones existentes antes de su entrada en vigencia, catalogadas como indispensables y que se hallen en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia están sujetas a valoración de su vulnerabilidad sísmica, y en consecuencia deben ser intervenidas o reforzadas hasta lograr un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva. Comoquiera que dentro de la infraestructura aeroportuaria existen zonas que, al tenor de lo previsto en el decreto 33 de 1998, pueden catalogarse como edificaciones indispensables, la Sala considera que éstas deben ser, previa evaluación de su vulnerabilidad sísmica, intervenidas o reforzadas en los términos señalados por la ley 400 de 1997 y sus decretos reglamentarios, siempre y cuando se encuentren localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, tal como lo preceptúa el artículo 54 de la mencionada ley. Dado que lo relacionado con la infraestructura aeroportuaria está dentro de la órbita de las competencias de la Aeronáutica Civil, y que ya la Sala se pronunció en relación con la no exigencia de licencia de construcción expedida por autoridades municipales o distritales para la construcción, remodelación o ampliación de obras de estructura aeroportuaria y aeronáutica, que el desarrollo de tales proyectos sí requiere la aprobación de las autoridades aeronáuticas (Rad. 1.462, 13 de septiembre de

2.002), es pertinente advertir que la evaluación de la vulnerabilidad sísmica de los aeropuertos, para efectos de su intervención y reforzamiento, según la citada ley, deberá tener aprobación de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. De conformidad con lo expuesto en la consulta, la infraestructura aeroportuaria no está incluida dentro de las excepciones establecidas en el artículo 3o. de la ley 400 de 1997

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 13 de agosto de

2007.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil tres (2003) Radicación número: 1516

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE Referencia: Infraestructura aeroportuaria y aeronáutica. Aplicación ley 400 de 1997.

El señor Ministro de Transporte consulta a la Sala en relación con la aplicación de la ley 400 de 1997, en los siguientes términos: “¿La infraestructura aeroportuaria o aeronáutica podría estar incluida dentro de las excepciones establecidas en el artículo tercero de la Ley 400 de 1997?.

CONSIDERACIONES

1. Aeronáutica Civil El Código de Comercio define la aeronáutica civil como “el conjunto de actividades vinculadas al empleo de aeronaves civiles” y advierte que por tal debe entenderse el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, hoy en día

Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil1, a la cual

corresponde dictar los reglamentos aeronáuticos y expedir el permiso previo para la construcción, reparación y ampliación de aeródromos.2 Es de anotar que para la aprobación de todo proyecto aeroportuario la Aerovicil debe tener en cuenta las normas y métodos recomendados por la Organización de Aviación Civil Internacional-OACI, contenidas en el Anexo 14 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional suscrito en Chicago y aprobado por Colombia mediante ley 12 de 1947, expedido en virtud de la facultad otorgada en el artículo 37 del Convenio, que dice: “CAPÍTULO VI Normas internacionales y procedimientos que se recomiendan “Artículo 37. Adopción de normas y procedimientos internacionales. Los Estados contratantes se comprometen a colaborar, a fin de lograr el más alto grado de uniformidad en reglamentos, normas, procedimientos y organización relacionada con las aeronaves, personal, rutas aéreas y servicios auxiliares en todas las materias en que la uniformidad facilite y mejore la navegación aérea. Para este fin, el Organismo Internacional de Aviación Civil adoptará y enmendará en su oportunidad, según sea necesario, las normas internacionales y procedimientos que se recomienden en relación con los puntos siguientes: (. . . ) b. Características de aeropuertos y zonas de aterrizaje (. . . )”.

2. Ley 400 de 1997 1 La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es el resultado de la fusión del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y el Fondo Aeronáutico Nacional, ordenada por el artículo 67 del decreto 2171 de 1992.

2 Arts. 1774, 1782 y 1821. La ley 400 de 1997, por medio de la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes, tiene por objeto fijar criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas y de aquellas consideradas indispensables para la recuperación de la comunidad después de ocurrido un sismo, con el fin de que al momento de verse sometidas a fuerzas sísmicas y cualquier otro tipo de fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, sean capaces de resistirlas reduciendo así a un mínimo el riesgo de pérdidas humanas y materiales. Igualmente, esta ley establece reglas para la adición, modificación y remodelación del sistema estructural de edificaciones construidas con anterioridad a su vigencia. Así mismo define los requisitos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones relacionadas con su objeto y las responsabilidades de quienes las ejercen.3 El legislador exceptúa de la aplicación de esta ley “el diseño y construcción de estructuras especiales tales como puentes, torres de transmisión, torres y equipos industriales, muelles, estructuras hidráulicas y todas aquellas estructuras cuyo comportamiento dinámico difiera del de edificaciones convencionales, o no estén cubiertas dentro de las limitaciones de cada uno de los materiales estructurales prescritos”.4 En cuanto a las edificaciones preexistentes a la vigencia de la ley, se dispone que las clasificadas como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad5 y que se encuentren localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, deben ser evaluadas en su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los

procedimientos contemplados en el Título A de la reglamentación. Estas edificaciones serán intervenidas o reforzadas hasta alcanzar un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva, esto es, la que ha sido diseñada y construida de conformidad con los requisitos de la mencionada ley y sus respectivos reglamentos. 3 Art. 1o. 4 Art. 3o. 5 “15. Edificaciones de atención a la comunidad. Son las edificaciones necesarias para atender emergencia, preservar la salud y la seguridad de las personas, tales como: cuarteles de bomberos, policía y fuerzas militares, instalaciones de salud, sedes de organismos operativos de emergencia, etc. 16. Edificaciones indispensables. Son aquellas edificaciones de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo, cuya operación no puede ser trasladada rápidamente a un lugar alterno, tales como hospitales de niveles de complejidad 2 y 3 y centrales de operación y control de líneas vitales”. Artículo 4o. ley 400/97. El legislador, a su vez, defirió en el Gobierno Nacional la expedición de los decretos reglamentarios que señalen los requisitos técnicos y científicos pertinentes para dar cumplimiento al objeto previsto en la ley.6 En tal virtud, el Gobierno expidió el decreto 33 de 1998, por el cual se establecen los requisitos de carácter técnico y científico para construcciones sismo resistentes NSR-98. En el Capítulo A.2 -zonas de amenaza sísmica y movimientos sísmicos de diseñodefine las zonas de amenaza sísmica así: “A.2.3.1. ZONA DE AMENAZA SÍSMICA BAJA. Es el conjunto de

lugares donde Aa7, es menor o igual a 0.10 A.2.3.2. ZONA DE AMENAZA SÍSMICA INTERMEDIA. Es el conjunto de lugares en donde Aa es mayor de 0.10 y no excede 0.20. A.2.3.3. ZONA DE AMENAZA SÍSMICA ALTA. Es el conjunto de lugares donde Aa es mayor que 0.20”. Al clasificar las edificaciones dentro de los diferentes grupos de uso de acuerdo con el coeficiente de importancia, prevé en el numeral A.2.5.2.2. Grupo IV las llamadas indispensables, es decir, aquellas de atención a la comunidad que deben funcionar inclusive después de ocurrido el sismo y cuya operación no puede ser trasladada de manera inmediata a un lugar alterno. En el grupo de Edificaciones indispensables señala, entre otras, las “centrales de operación y control de líneas vitales de energía eléctrica, agua, combustibles, información y transporte de personas y productos”(c.). CONCLUSIONES Del análisis sistemático de las normas antes referidas, encuentra la Sala que la ley 400 de 1997 dispuso que las edificaciones existentes antes de su entrada en vigencia, catalogadas como indispensables y que se hallen en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia están sujetas a valoración de su vulnerabilidad sísmica, y 6 Art. 45. 7 “Aa = coeficiente que representa la aceleración pico efectiva, para diseño, dado en A.2.2.”. “A.2.2. MOVIMIENTOS SÍSMICOS DE DISEÑO. A.2.2.1. Los movimientos sísmicos de diseño se definen, para una probabilidad de diez por

ciento de ser excedidos en un lapso de cincuenta años, en función de la aceleración pico efectiva, representada por el parámetro Aa. El valor de este coeficiente, para efectos de este Reglamento, debe determinarse de acuerdo con A.2.2.2. y A.2.2.3. A.2.2.2. Se determina el número de la región en donde está localizada la edificación usando para Aa, el Mapa de la figura A.2.2. A.2.2.3. El valor de Aa se obtiene de la tabla A.2.1. en función del número de la región determinado en A.2.2.2. para las ciudades capitales de departamento del país utilizando la tabla A.2.2. y para todos los municipios del país en el Apéndice A-3, incluido al final del presente Título”. Decreto 33/98. en consecuencia deben ser intervenidas o reforzadas hasta lograr un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva. De conformidad con lo prescrito tanto en la ley 400 como en su decreto reglamentario –33/98y oída la opinión de profesionales de la Arquitectura consultados por la Sala, la infraestructura aeroportuaria se puede clasificar dentro del Grupo IV –Edificaciones indispensablesa que alude el numeral A.2.5.1.1. del referido decreto, más concretamente “Edificaciones de centrales de operación y control de líneas vitales de energía eléctrica, agua, combustibles, información y transporte de personas y productos”, es decir, aquél tipo de edificaciones que sirven de atención a la comunidad y deben funcionar durante y después de ocurrido el sismo, esto es, que siempre deben mantenerse en pie y no pueden

colapsar dada la imposibilidad de trasladar su operación, de manera inmediata, a otro lugar. Dentro de tal descripción puede ubicarse lo que en el Manual de Planificación de Aeropuertos de la Aeronáutica Civil figura como “parte pública” de un aeropuerto.

En el citado documento se dice: “1.3. Cómo está dividido y subdividido su contenido. 1.3.1. Este manual se divide en cuatro secciones principales a saber: Proceso de planificación aeroportuaria; Estudio de la parte ‘aeronáutica’; Estudio de la parte ‘pública’; y Elementos de apoyo de los aeropuertos. Cada una de estas secciones está subdividida en capítulos, que, en un orden lógico, presentan los aspectos conexos. (. . . ) Sección III Planificación de la parte pública Notas de Introducción La planificación de la parte pública versa sobre el sector de un aeropuerto desde el punto en que las instalaciones para el transporte de pasajeros, desde o hasta las aeronaves, entran en contacto con los edificios destinados a los pasajeros; comprende la circulación a través de éstos y los incluye, sucediendo lo mismo con las instalaciones y servicios para las mercancías, y el sistema de acceso por vía terrestre.

He aquí los elementos principales que componen la planificación de la parte pública: el edificio de pasajeros, las instalaciones y servicios de mercancías, el transporte de superficie y estacionamiento de vehículos. La planificación de la parte pública comprende todos los sectores del aeropuerto y de los edificios a los cuales puede acceder libremente el público que no viaja; así como también las partes

reservadas a las actividades de las líneas aéreas y a las instalaciones y servicios de mercancías, a la administración del aeropuerto y a los servicios estatales. (. . .) Capítulo 9 Edificio de pasajeros 9.1. De qué se ocupa este capítulo. Este capítulo trata de la planificación de las instalaciones y servicios para albergar aquellas actividades que tienen que ver con el traslado de los pasajeros y de sus equipajes desde el sitio de trasbordo entre el transporte terrestre y el edificio de pasajeros hasta el punto de embarque a la aeronave, así como con el traslado entre vuelos de pasajeros y sus equipajes, que empalman vuelos o estén en tránsito. (. . .) 9.2. Consideraciones generales 9.2.1. Al planificar el edificio de pasajeros, es necesario prever medios para que los pasajeros entren o salgan de sus automóviles o de vehículos de transporte público; el estacionamiento de automóviles y vehículos de transporte público; los edificios donde los explotadores de aeronaves puedan despachar a los pasajeros, donde las autoridades estatales puedan ejercer sus controles y donde puedan ubicarse todas las instalaciones y servicios necesarios para comodidad y asistencia de los pasajeros. 9.2.2. Las actividades aeronáuticas serán menos costosas y más eficientes si el edificio de pasajeros se sitúa lo más cerca posible de las pistas. Esto reduce la distancia de rodaje y, por consiguiente, el consumo de combustible y contribuye a evitar la congestión reduciendo el tiempo en que las aeronaves se

encuentran en movimiento en tierra. Sin embargo, debe ponerse cuidado a fin de evitar que se vean comprometidas las posibilidades de expansión futura y la flexibilidad de utilización. Por esto, el emplazamiento de las instalaciones y servicios de pasajeros constituye una parte inseparable de la planificación de la disposición de las pistas y de todo el plan del aeropuerto. (. . . )”.8 Comoquiera que dentro de la infraestructura aeroportuaria existen zonas que, al tenor de lo previsto en el decreto 33 de 1998, pueden catalogarse como edificaciones indispensables, la Sala considera que éstas deben ser, previa evaluación de su vulnerabilidad sísmica, intervenidas o reforzadas en los términos señalados por la ley 400 de 1997 y sus decretos reglamentarios, siempre y cuando se encuentren localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, tal como lo preceptúa el artículo 54 de la mencionada ley. Dado que lo relacionado con la infraestructura aeroportuaria está dentro de la órbita de las competencias de la Aeronáutica Civil, y que ya la Sala se pronunció en relación con la no exigencia de licencia de construcción expedida por 8 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAÚTICA CIVIL, Manual de planificación de aeropuertos, (Documento 9184-AN/902), Parte 1, Segunda Edición 1987, págs. 1-6, 1-76 y 1-77. autoridades municipales o distritales para la construcción, remodelación o ampliación de obras de estructura aeroportuaria y aeronáutica, que el desarrollo de tales proyectos sí requiere la aprobación de las autoridades aeronáuticas (Rad.

1.462, 13 de septiembre de 2.002), es pertinente advertir que la evaluación de la vulnerabilidad sísmica de los aeropuertos, para efectos de su intervención y reforzamiento, según la citada ley, deberá tener aprobación de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

SE RESPONDE: De conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta consulta, la infraestructura aeroportuaria no está incluida dentro de las excepciones establecidas en el artículo 3o. de la ley 400 de 1997.

Transcríbase al señor Ministro de Transporte. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

SUSANA MONTES DE ECHEVERRI JORGE MURGUEITIO CABRERA Presidente de la Sala

FLAVIO A. RODRÍGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala