CE-SC-RAD2008-N1561-2008

FUNDACION CIUDAD DE CALI - Naturaleza jurídica. Entidad descentralizada del orden nacional. Presidente es competente para suprimirla El Director del Departamento Nacional de Planeación, doctor Santiago Montenegro Trujillo, eleva Consulta ante la Sala debido a la controversia jurídica que ha suscitado la dificultad de clasificar la Fundación Ciudad de Cali en alguna de las categorías de entidades u organismos pertenecientes a la rama ejecutiva del orden nacional, previstas en la legislación vigente. Al observar el caso en estudio pueden precisarse ciertos aspectos acerca de la Fundación Ciudad de Cali: a) Fue creada por medio de una ley, lo cual la ubica en La Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional. b) Cuenta con las características propias de las entidades descentralizadas. Personería jurídica, que le fue reconocida mediante Resolución Nº 2606 de 26 de septiembre de 1957, procedente del Ministerio de Justicia; Autonomía administrativa, reflejada en la Junta Directiva designada para dirigirla y administrarla; Patrimonio propio, obtenido de los recursos destinados por el Gobierno Nacional para financiar el cumplimiento del objeto para el cual la entidad fue creada. c) Por medio de pronunciamiento judicial, fue definida como Establecimiento Publico del orden nacional. d) El Acto de Creación (Ley 179 de 1959), dispuso su organización y funcionamiento y señaló el objeto para el cual fue creada, que no era otro que atender e indemnizar a las victimas de la explosión ocurrida el 7 de agosto de 1956; por ello los fines de dicha entidad eran de interés público o social, y no correspondían precisamente al

concepto de funciones administrativas, razón por la cual fue organizada a manera de Fundación de origen publico o Institución de utilidad común, las cuales en la normatividad anterior (Decreto 3130 de 1968) se equiparaban a los Establecimientos Públicos y se les aplicaba su régimen jurídico. Pero al ser esta derogada expresamente por la Ley 489 de 1998, que no contempla este tipo de entidades, puede clasificarse a la Fundación Ciudad de Cali, a la luz de la legislación vigente, como una entidad descentralizada del orden nacional, por los argumentos ya mencionados. La Fundación Ciudad de Cali puede ser suprimida por el Presidente de la República con fundamento en las atribuciones que le confiere el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, ya que según lo argumentado en la parte considerativa dicha entidad hace parte de la rama ejecutiva en el orden nacional y el objetivo por el cual fue creada ha perdido su razón de ser.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 16 de julio de

2008.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Bogotá, D. C. veintisiete (27) de mayo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 1561

Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION Referencia: Naturaleza de la Fundación Ciudad de Cali. Supresión por el Presidente de la República.

El Director del Departamento Nacional de Planeación, doctor Santiago Montenegro Trujillo, eleva Consulta ante la Sala debido a la controversia jurídica que ha suscitado la dificultad de clasificar la Fundación Ciudad de Cali en alguna

de las categorías de entidades u organismos pertenecientes a la rama ejecutiva del orden nacional, previstas en la legislación vigente, ya que algunos juristas sostienen que dicha fundación no hace parte de la rama ejecutiva del orden nacional porque la ley autorizó su creación como una institución de utilidad común del orden territorial, y, en opinión de otros, como la fundación fue constituida mediante ley de la República por iniciativa gubernamental, y su patrimonio se nutrió fundamentalmente de recursos nacionales, se trata de una entidad descentralizada del orden nacional organizada como fundación, según dispuso el acto de creación, y sujeta a normas especiales y únicas de organización y funcionamiento, establecidas para el efecto en la propia ley. El estudio técnico realizado para sustentar la conveniencia de suprimir, disolver y liquidar la Fundación Ciudad de Cali, estableció que, dicha institución cumplió plenamente los objetivos que le asignó el acto de creación, motivo por el cual ha perdido su razón de ser, y, por el contrario, ocasiona a la administración gastos de funcionamiento que no corresponden al cumplimiento de sus objetivos y carecen por tanto de justificación. Al respecto, pregunta: “¿Puede el Presidente de la Republica suprimir la Fundación Ciudad de Cali con fundamento en las atribuciones que el artículo 52 de la ley 489 de 1998 le confiere para suprimir, disolver y liquidar entidades u organismos administrativos nacionales?”. CONSIDERACIONES 1) ANTECEDENTES NORMATIVOS La Fundación Ciudad de Cali fue creada por el Gobierno Nacional mediante la expedición de los decretos legislativos 133 y 170 de 1957, en virtud de las

atribuciones conferidas por la Constitución de 1886 en su artículo 121, con ocasión de la declaratoria del estado de sitio. El objeto para el cual fue creada era auxiliar a las víctimas de la tragedia ocurrida el 7 de Agosto de 1956 en la ciudad de Cali. Seguidamente, fue expedida la ley 179 de 1959, que derogó los decretos antes mencionados. Con esta ley se reconoció la existencia y personería jurídica de dicha fundación, en los siguientes términos: “Artículo 2º: Para efecto de pagar extrajudicialmente las reparaciones a que haya lugar como consecuencia de este siniestro, en favor de los damnificados que a la expedición de esta Ley tuvieren un patrimonio gravable no mayor de cien mil pesos ($100.000.00), centralízase el conocimiento y decisión de todas estas cuestiones, y por el procedimiento administrativo que aquí se establece, en la institución de utilidad común denominada Fundación Ciudad de Cali, creada por los decretos 133 y 170 de 1957 y cuya existencia, para los fines indicados, se reconoce expresamente en esta Ley. Artículo 3º: La Fundación Ciudad de Cali tendrá su domicilio en Cali, y gozará de la personería jurídica que le reconoció la Resolución número 2606 de 26 de septiembre de 1957, procedente del Ministerio de Justicia.” De igual manera le asignó como objetivo el trámite y reconocimiento de las indemnizaciones pertinentes a favor de los damnificados, según lo dispuso en su artículo 6: “ La Fundación Ciudad de Cali quedará encargada de conocer de las diligencias que promuevan, los perjudicados sobre indemnización de

los perjuicios que sufrieron por la explosión ocurrida el 7 de agosto de 1956, en Cali, y de arreglar extrajudicialmente con dichos perjudicados el monto y pago de sus respectivas indemnizaciones.” Además, estableció su organización y su régimen de funcionamiento; le asignó los recursos de origen nacional necesarios para su funcionamiento y para el desarrollo de su objeto. Finalmente, señaló que algunas de las funciones de dicha institución quedarían sujetas a la reglamentación del Gobierno Nacional. Por medio del Decreto 1085 de 1960 fue reglamentada, en lo atinente al empadronamiento y atención a los damnificados, a los requisitos y procedimientos para obtener las indemnizaciones, la adjudicación de las viviendas, entre otros. Mediante Acuerdo No.1 del 14 de julio de 1960, la junta directiva de la Fundación elaboró los estatutos de la institución. Posteriormente, El Presidente de la Republica expidió la Resolución Ejecutiva No 422 del 30 de septiembre de 1966, mediante la cual se aprobaron dichos estatutos. 2) Naturaleza jurídica de la Fundación Ciudad de Cali El decreto 3130 de 1968, en su artículo 7º, señala: “Las fundaciones o instituciones de utilidad común existentes, creadas por la ley o con autorización de la misma, son establecimientos públicos, y se sujetarán a las normas para estos previstas con las particularidades que contengan los actos de su creación…” Entre las características atribuidas por esta normatividad a dichas entidades se encuentran las siguientes:1 a) Sus fines son de interés público o social, sin que correspondan precisamente al

concepto de funciones administrativas. b) Su carácter fundacional implica que, en principio, se creen por una sola entidad administrativa. c) Su régimen jurídico es el establecido para los establecimientos públicos, con las particularidades contenidas en el acto de creación, que tendrá en cuenta la especial naturaleza de la actividad desarrollada por la nueva entidad. La Reforma administrativa de 1998 (Ley 489), no hace mención expresa de este tipo de entidades, pero señala los rasgos característicos de las entidades descentralizadas (art. 68):  Personería jurídica, la cual le permite a las entidades contraer obligaciones y tener derechos, conforme a las reglas que las rigen.  Autonomía administrativa, esto es la capacidad de actuar, en forma independiente, sin la interferencia de otros organismos o autoridades, salvo la orientación y control al que están sometidas por mandato legal.  Patrimonio propio, es decir autonomía financiera. Dichas características son fundamentales para tipificar a las entidades descentralizadas, ya que la clasificación que de ellas hace el artículo 68 es enunciativa y no taxativa; la citada norma es clara al considerar como entidades 1 TAFUR GALVIS, ALVARO, Las Entidades Descentralizadas, Bogotá, 1984, tercera edición, pags 232 y 233. descentralizadas las que cumplen funciones principalmente administrativas, la prestación de servicios públicos, o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. “No es necesario una denominación expresa de establecimiento publico, empresa industrial y comercial del Estado, o sociedad de economía mixta, para caracterizar

a la entidad como organismo descentralizado, es suficiente que tenga los elementos y fines propios de cada tipo de entidad para hacer la clasificación correcta.” 2 Además, la citada ley se refiere a la creación de las entidades descentralizadas, en los siguientes términos (art. 69): “Las entidades descentralizadas, en el orden nacional, se crean por la ley, en el orden departamental, distrital y municipal, por la ordenanza o el acuerdo, o con su autorización, de conformidad con las disposiciones de la presente ley. El proyecto respectivo deberá acompañarse del estudio demostrativo que justifique la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política.” Lo dispuesto anteriormente se encuentra en concordancia con el artículo 210 de la Constitución Política, que señala: “Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.” Cabe mencionar que la naturaleza jurídica de la Fundación fue definida por Sentencia del 19 de Diciembre de 1961, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; en esta se determinó que dicha Fundación posee las características que permiten asemejarla a un Establecimiento Público del Orden Nacional. La mencionada providencia, con fuerza de cosa juzgada, se refirió al tema en los siguientes términos: “Creada por el Estado en su expresión legislativa; reglamentada por el Presidente de la República, en su carácter de suprema autoridad

administrativa; titular de patrimonio publico, propio y autónomo; revestida de personería jurídica y provista de competencia especifica para indemnizar administrativamente daños y perjuicios imputables al Estado, la Fundación Ciudad de Cali, en virtud de estas características, es un Establecimiento Publico, encargado por la ley de 2 PENAGOS, GUSTAVO, Empresas Estatales, Proyección al siglo XXI, Bogotá, 2000, Edit Doctrina y Ley, pag 42 ss. prestar un servicio público, como es el de atender reclamaciones y pagar indemnizaciones a cargo de una entidad de derecho público.” “Habiendo sido erigida, organizada y regulada totalmente por leyes y reglamentos nacionales, la Fundación Ciudad de Cali es un Establecimiento Publico del orden nacional; y en ese carácter es parte integrante de la rama ejecutiva nacional del orden publico, de acuerdo con el artículo 1º del decreto extraordinario 0550 de 1960. La índole nacional de dicha Fundación está nítidamente perfilada por su finalidad y competencia, pues hallándose destinada a reconocer, evaluar y pagar indemnizaciones de que es responsable la Nación, presta un servicio publico nacional, y por lo mismo, pertenece a la órbita nacional de la administración publica.” Con base en las precedentes observaciones, al observar el caso en estudio pueden precisarse ciertos aspectos acerca de la Fundación Ciudad de Cali:  Fue creada por medio de una ley, lo cual la ubica en La Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional.  Cuenta con las características propias de las entidades descentralizadas.

Personería jurídica, que le fue reconocida mediante Resolución Nº 2606 de 26 de septiembre de 1957, procedente del Ministerio de Justicia; Autonomía administrativa, reflejada en la Junta Directiva designada para dirigirla y administrarla; Patrimonio propio, obtenido de los recursos destinados por el Gobierno Nacional para financiar el cumplimiento del objeto para el cual la entidad fue creada.  Por medio de pronunciamiento judicial, fue definida como Establecimiento Publico del orden nacional.  El Acto de Creación (Ley 179 de 1959), dispuso su organización y funcionamiento y señaló el objeto para el cual fue creada, que no era otro que atender e indemnizar a las victimas de la explosión ocurrida el 7 de agosto de 1956; por ello los fines de dicha entidad eran de interés público o social, y no correspondían precisamente al concepto de funciones administrativas, razón por la cual fue organizada a manera de Fundación de origen publico o Institución de utilidad común, las cuales en la normatividad anterior (Decreto 3130 de 1968) se equiparaban a los Establecimientos Públicos y se les aplicaba su régimen jurídico. Pero al ser esta derogada expresamente por la Ley 489 de 1998, que no contempla este tipo de entidades, puede clasificarse a la Fundación Ciudad de Cali, a la luz de la legislación vigente, como una entidad descentralizada del orden nacional, por los argumentos ya mencionados. 3) Supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales, por el Presidente de la República. La Constitución Política, en su artículo 189 numeral 15, consagra que corresponde

al Presidente de la República como Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: “Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley.” A su vez, la ley 489 de 1998, por la cual se expidieron normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política, en su artículo 52 señala que el Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de las entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la misma, cuando: “1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.

2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.

3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para

establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado.

5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.

6. Siempre que como consecuencia de la descentralización de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.” Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C702/99, expresó: “La supresión de una entidad en principio implica su desaparición de la estructura misma de la administración pública, la cesación o el traslado de sus funciones, el licenciamiento o el traslado de su personal y la liquidación de su patrimonio, el cual puede traspasarse a otras entidades o dependencias del Estado, al igual que sus activos y archivos, proceso que, en el caso propuesto, tenía como propósito específico, señalado por el Constituyente, adaptar o poner en consonancia la estructura de la administración nacional con los preceptos de la nueva Carta; en este caso, de manera especial, con el modelo descentralizado que consagró el ordenamiento superior de 1991, en el cual se reivindica para las entidades territoriales un papel protagónico en el manejo y decisión de sus propios asuntos; sin embargo mientras el proceso no haya culminado el legislador que esté ejerciendo sus competencias constitucionales bien puede suspender o condicionar dicho proceso.” (...) ...” En efecto, en el artículo 52 de la ley 489/98 se previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales; en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y

reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles.”… En relación con el artículo 52 de la ley 489 de 1998, la Sala, en la Consulta 1.231 del 2000 señaló: “El numeral 15 del artículo 189 de la Constitución establece que corresponden al Presidente de la República, las funciones de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. Como se desprende claramente de esta norma, el ejercicio de las facultades en ella consignadas, está supeditado a la ley, sin que la disposición determine que clase de ley debe ser. Para hacer eficaz esta y otras normas que confieren importantes facultades al Presidente, pero condicionadas a la expedición de una ley, como acontece con el numeral 16 del mismo articulo 189 de la Carta, referente a la modificación de la estructura de las entidades estatales nacionales, el Gobierno dentro del proyecto de ley que constituiría el nuevo estatuto de la administración publica, la ley 489 de 1998, incluyó disposiciones de regulación de esas facultades.” (…) “ En cambio, el articulo 52 de la ley 489 de 1998, que reconoce al Presidente la facultad de supresión y de disposición de disolución y liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la ley (dentro de los cuales se encuentran los ministerios y los departamentos administrativos), fue declarado exequible por la Corte en la misma sentencia,

con la consideración de que, en este caso, la norma legal previó los principios y orientaciones generales que debe seguir el Presidente para el ejercicio de la mencionada facultad, asignada también por el numeral 15 del articulo 189 de la Constitución.”... CONCLUSIONES En las normas y jurisprudencia transcritas se encuentra que el Presidente de la República tiene competencia constitucional y legal para suprimir organismos y entidades administrativas del orden nacional. Ahora bien, los Estatutos de la Fundación Ciudad de Cali en su artículo 29 consagran: “La liquidación o disolución de la Fundación Ciudad de Cali solo podrá hacerse por mandato legal y de acuerdo con sus estipulaciones.” Lo cual indica que es necesaria una decisión con origen legal para suprimir la entidad. Según el oficio Nº 4137 del ocho de mayo de 2001, dirigido al señor Ministro del Interior y de Justicia, el Señor Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, en su calidad de presidente de la Junta Directiva de la Fundación Ciudad de Cali aseveró que: “En el caso de La Fundación Ciudad de Cali ya se produjo la indemnización a todos los damnificados empadronados al ocurrir la tragedia que le dio origen, luego se trata de un patrimonio con un valor representativo que no está al servicio de ninguna causa social o de beneficencia y por el contrario está generando erogaciones en funcionamiento que no se justifican.” De lo anterior se infiere que el objetivo por el cual fue creada la Fundación Ciudad de Cali, el cual consistía en indemnizar a los perjudicados del siniestro ocurrido en esa ciudad el 7 de agosto de 1956, ya se cumplió a

cabalidad razón por la cual y en concordancia con lo preceptuado en el artículo 52 de la Ley 489/98 numeral 1, puede ser suprimida ya que el objetivo señalado para ésta en el acto de creación (Ley 179 de 1959) ha perdido su razón de ser.

SE RESPONDE: La Fundación Ciudad de Cali puede ser suprimida por el Presidente de la República con fundamento en las atribuciones que le confiere el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, ya que según lo argumentado en la parte considerativa dicha entidad hace parte de la rama ejecutiva en el orden nacional y el objetivo por el cual fue creada ha perdido su razón de ser.

Transcríbase al señor Director del Departamento Nacional de Planeación. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE GUSTAVO E. APONTE SANTOS Presidente de la Sala

SUSANA MONTES DE ECHEVERRI AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala