CE-SC-RAD2008-N1568-2008

NORMAS - Validez, eficacia y eliminación / PLAN NACIONAL DE DESARROLLO - Contenido. Naturaleza temporal De conformidad con lo dispuesto por el artículo 339 de la Constitución Política, el Plan Nacional de Desarrollo está conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general del plan contiene los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes –Art. 5º ley 152 de 1994-. Por su parte, el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluye, principalmente, la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte

general; la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución - art. 6º ibídem-. Característica vital del Plan Nacional de Desarrollo - que conviene tener en cuenta - es su naturaleza temporal, esto es, que tiene vigencia durante un cuatrienio, pues define las acciones por alcanzar en un período de tiempo determinado. Lo anterior sin perjuicio del principio de continuidad, que rige las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación, según el cual “con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquéllos tengan cabal culminación” artículos 150.3 de la Constitución Política y 3.f) de la ley 152 de 1994.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el Plan Nacional de Desarrollo, se citan las sentencias C-191 de 1996, C-478 de 1992, C-032 de 1996, C-337 de 1996, C-015 de 1996, C-557 de 2000, C-1403 de 2000 y C-1051 de 2001, Corte Constitucional.

Sobre normas - validez, eficacia y eliminación, la Sala desarrolla tales conceptos a partir de citas de doctrina y de jurisprudencia. ZONAS DE FRONTERA - Promoción / PETROLEO - Subsidio de transporte de combustibles derivados de petróleo en zonas de frontera / COMBUSTIBLES DERIVADOS DE PETROLEO - Subsidio de transporte en zonas de frontera está a cargo de ECOPETROL / LEY 191 DE 1995 - Vigencia del artículo 55

está condicionada a la construcción de la red de poliductos. Articulación con la Ley 681 de 2001 La ley 191 de 1995 tiene por objeto establecer un régimen especial para las zonas de frontera con el fin de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural - art. 1º- Así, la acción del Estado en las zonas de fronteras se orienta prioritariamente, entre otros objetivos al mejoramiento de la calidad de vida y satisfacción de las necesidades básicas de las comunidades asentadas en las Zonas de Frontera, a la creación de las condiciones necesarias para el desarrollo económico de las mismas, mediante la adopción, entre otros, de regímenes especiales en materia de transporte y de legislación tributaria, y la construcción y mejoramiento de la infraestructura que requieran para su desarrollo integral y para su inserción en la economía nacional e internacional -art. 2º-. (…) La forma imperativa del lenguaje utilizado por el legislador al redactar el artículo 55, permite establecer que es una norma autónoma que no fundamenta su validez en otras normas jurídicas, sino que su eficacia esta sometida al acaecimiento de un hecho -al cual hace un reenvíoy que consiste en la construcción de la red de poliductos entre las plantas de abasto o mayoristas y las zonas de frontera que, siendo capital de departamento tengan comunicación por carretera con dichas plantas de abasto donde existiere terminal de poliducto. La voluntad expresa del legislador cuando expidió el artículo 55, fue la de reconocer un subsidio hasta que se construya el poliducto. Mientras ello no ocurra o se derogue la norma la

obligación persiste, pues ella mantiene plena vigencia. Ahora, debe precisarse que el subsidio tiene un sustrato normativo claro y en este sentido la compensación por el transporte de combustibles derivados del petróleo sólo procede en las condiciones previstas en el artículo 55, es decir, que éste se realice entre la planta de abasto o mayoristas y las zonas de frontera que siendo capital de departamento tengan comunicación por carretera con dichas plantas de abasto donde existiere terminal de poliducto, por consiguiente el supuesto es que Ecopetrol suministre los combustibles, pues de lo contrario no habrá lugar al pago del subsidio. (…) Evidentemente la ley 681 de 2001 reformó el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera y estableció otras disposiciones en materia tributaria para combustibles, y al efecto modificó el artículo 19 de la ley 191 de 1995 y dispuso, entre otras cosas, que “los combustibles líquidos derivados del petróleo distribuidos por Ecopetrol en las zonas de frontera, directamente o a través de las cesiones o contrataciones que trata el inciso segundo de este artículo, estarán exentos de los impuestos de arancel, IVA e impuesto global”. Sin embargo, en sentir de la Sala el querer del legislador no fue subsumir el beneficio otorgado en el artículo 55 de la ley 191, sino otorgar nuevos incentivos a las referidas zonas de fronteras, en orden a promover su desarrollo. Si la voluntad política hubiera estado encaminada a derogar el precepto en mención, así lo hubiera manifestado expresamente, como en efecto lo hizo respecto de otras normas. De lo anterior se concluye que se está

en presencia de dos regímenes diferentes de fomento del desarrollo de las zonas de frontera que no se excluyen, son independientes, se complementan y tienen aplicación simultánea conforme a la ley.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la promoción de las zonas de frontera por parte del Estado, se remite a la sentencia C-661 de 1998, Corte Constitucional y el concepto 905 de 1996. Sala de Consulta.

ECOPETROL - Entidad responsable de subsidio de transporte de combustibles derivados de petróleo en zonas de frontera Pues bien, el hecho de que Ecopetrol haya mudado su naturaleza jurídica, no implica que deje de asumir la responsabilidad prevista en el articulo 55 de la ley 191 de 1995, entre otras razones, porque el legislador perfectamente está habilitado para imponer obligaciones a distintas entidades, en orden a lograr los cometidos sociales del Estado. Ahora, así Ecopetrol haya quedado organizada como una sociedad pública por acciones, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, también lo es que como sociedad pública pertenece al nivel descentralizado de la administración conforme a lo establecido en el artículo 38 de la ley 489 de 1998 y, por tanto, hace parte integrante de la administración pública -art. 39 ibídem -, por lo que su escisión no la libera de las obligaciones impuestas por el legislador, a no ser que éste decida suprimir el subsidio o trasladar la obligación a otra entidad.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal mediante auto de 16 de julio de 2008.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Bogotá D. C., siete (7) de junio de dos mil cuatro (2004)

Radicación: 1568

Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: Subsidio temporal al transporte de combustibles derivados del petróleo en zonas de frontera a cargo de Ecopetrol. Construcción de red de poliductos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. Vigencia, validez y eficacia de la ley.

El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público formula a la Sala la siguiente pregunta: “¿ Puede entenderse que Ecopetrol S.A. ya no se encuentra obligado a asumir los costos del subsidio al transporte de combustibles líquidos impuesta en el artículo 55 de la ley 1991 (sic) de 1995 y, que en consecuencia, el Ministerio de Minas y Energía deberá incluir este costo dentro de la estructura de precios de las zonas de frontera del Departamento de Nariño, de acuerdo con la facultad otorgada a este Ministerio en el artículo octavo del Decreto 2195 de 2001?” Al efecto señala : el artículo 22 de la ley 188 de 1995 - Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995/1998 - contempló la construcción del Poliducto del Pacífico, el cual se extendería hasta los Departamentos de Cauca y Nariño, incluyendo la ciudad de Pasto; en concordancia con dicha disposición el artículo 55 de la ley 191 de 1995 - relativa a zonas de frontera - con el objeto de incentivar el desarrollo en una de dichas áreas y beneficiar indirectamente a sus habitantes, redujo el precio

de los combustibles distribuidos en el Departamento de Nariño, trasladando a Ecopetrol el precio de transporte de los mismos “...para de esta forma, compensar el mayor precio que debía pagarse por los combustibles en Nariño frente a lo que se pagaba en Yumbo al no recibir los combustibles a través del sistema Nacional de Transporte de Combustible por Poliductos”. En desarrollo de tal norma el Ministerio de Minas y Energía, mediante resolución, ha fijado los volúmenes máximos sobre los cuales reconoce la compensación por transporte a los distribuidores minoristas de combustibles derivados del petróleo en el Departamento de Nariño; con base en ello, desde la expedición de la ley 191 Ecopetrol ha asumido el valor del transporte, lo que se traduce en menores transferencias de esta entidad a la Nación. Además, precisa que la ley 681 de 20011 creó una exención a los impuestos del IVA, global y arancel para los combustibles líquidos derivados del petróleo que sean distribuidos en zonas de frontera 2. Con fundamento en lo anterior anota: “Con estas normas el legislador y el Gobierno lograron reducir el precio de los combustibles distribuidos en todas las zonas de frontera, beneficiando así a los ciudadanos que viven en ellas y trasladando dicho costo de nuevo al Estado, esta vez de forma indirecta, al dejar de percibir el fisco importantes sumas de dinero, ya que tomando como base los volúmenes de combustibles exentos dichas sumas ascienden aproximadamente en el año 2003 a veintiún mil novecientos cincuenta y cuatro millones de pesos ($21.954.000.000) en el Departamento de Nariño y ciento nueve mil ciento treinta y tres millones de pesos

($109.133.000.000) en todas las zonas de frontera. No obstante, en el Departamento de Nariño coexisten dos beneficios fiscales para los combustibles, uno a través del subsidio al transporte y otro por la exención de tributos. Ambos se sustentan en la misma situación de hecho, su localización geográfica, pero se puede decir que el beneficio tributario otorgado por la ley 681 de 2001 al ser más general, para todas las zonas de frontera, podría subsumir el objetivo del subsidio creado en el (sic) la ley 191 de 1995. Esta situación ha llevado incluso, que los precios de combustibles en este Departamento sean inferiores a los se (sic) que se pagan en el Departamento del Valle del Cauca, departamento que sí está conectado a la red de poliductos.” De otro lado señala que hasta la fecha no ha sido construido el poliducto contemplado en la ley 188 de 1995; la ley 812 de 2003, por la cual se expidió el nuevo Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 2003/2006, no contempla la construcción de ningún poliducto “específicamente, en el Presupuesto Plurianual de Inversiones no se asigna ninguna partida para este propósito...en virtud que en el Plan Nacional de Desarrollo vigente no se contempla la construcción del precitado poliducto, las autoridades también se encontrarían impedidas a desarrollar este tipo de proyectos pues no se tendrían recursos disponibles para realizarlo”; la ley 812 de 2003 derogó el Plan de Inversiones 1994/1998, pues constitucionalmente no se admite la coexistencia de diversos planes nacionales de

desarrollo. Otro aspecto que resalta el señor Ministro hace referencia a la necesidad de lograr la estabilidad macroeconómica, tomando medidas conducentes a la reducción del déficit fiscal, a lograr la sostenibilidad de la deuda del sector público y a restablecer la confianza y seguridad democrática. También recalca que la ley 681 de manera expresa estableció que la operación de distribución de combustibles líquidos en zonas de frontera debe ser rentable y que Ecopetrol debe recuperar los costos que por ella se generan, lo cual es 1 “Por la cual se modifica el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera y se establecen otras disposiciones en materia tributaria para combustibles”. 2 Sobre este punto se indica que de acuerdo con los decretos 2875 de 2001, 1730 de 2002 y 2970 de 2003, 115 municipios y corregimientos son considerados zonas de frontera, entre ellos 50 corresponden al Departamento de Nariño, incluida Pasto su capital. coherente con lo dispuesto en el decreto 1760 de 2003, que organizó a esta entidad como una sociedad pública por acciones, que debe desarrollar su objeto y sus actividades con ánimo de lucro. Y agrega: “Una interpretación sistemática e integral de la normatividad expuesta permitiría entender que la norma mediante la cual el Estado estaba obligado a subsidiar temporalmente a un sector de la población mediante la asunción, por parte de la Empresa Colombiana de Petróleos, de los costos del transporte de los combustibles derivados del petróleo entre la Planta de Yumbo y las zonas de frontera del Departamento de Nariño mientras se construía un poliducto, ya no es susceptible de ser aplicada.

Otra interpretación daría como resultado, continuar aplicando el artículo 55 de la ley 1991 (sic) , dado que no ha sido modificado o derogado expresamente por norma posterior, ello a pesar (de) no poderse cumplir la condicionalidad implícita en la misma norma respecto de la construcción del poliducto.” La Sala considera: Según lo expuesto, el problema jurídico se concentra en la aplicación actual del artículo 55 de la ley 191 de 1995 3, norma que es del siguiente tenor: “Artículo 55. Mientras la Nación construye la red de poliductos contemplada en el Plan Nacional de Desarrollo, Ecopetrol asumirá el costo del transporte de los combustibles derivados del petróleo entre las plantas de abasto o mayoristas y las Zonas de Frontera que, siendo capital de departamento tengan comunicación por carretera con dichas plantas de abasto donde existiere terminal de poliducto.” Las dudas sobre la vigencia y eficacia del precepto en mención surgen como consecuencia de tres situaciones, a saber: a) La condición prevista no es posible cumplirla. b) El beneficio en él otorgado lo subsumió la ley 681 de 2001. c) La distribución de combustibles líquidos en zonas de frontera debe generar rentabilidad para Ecopetrol, dado su carácter de sociedad mercantil. Para resolver la Consulta, la Sala estima pertinente analizar los siguientes temas:

1. Generalidades sobre la norma legal como fuente de obligaciones.

Características, vigencia, validez, eficacia y su desaparición del mundo jurídico.

2. Carácter, contenido, finalidad, condición de aplicación y ocasión del artículo

55 de la ley 191 de 1995. Condicionamiento relativo a la construcción de la red de poliductos contemplada en el Plan Nacional de Desarrollo. 3 Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera. El Plan Nacional de Desarrollo. Generalidades. Vigencia. La construcción de redes de poliductos en los últimos planes de desarrollo.

3. Los artículos 55 de la ley 191 de 1995 - subsidio de transporte - y 1º de la ley 681 de 2001 - beneficios tributarios en zona de frontera - tienen finalidad de fomento del desarrollo, pero no constituyen mecanismos normativos de necesaria aplicación simultánea.

4. El artículo 55 de la ley 191 de 1995 frente a la ley 681 de 2001 en lo atinente con: rentabilidad de Ecopetrol - entidad reestructurada - en la distribución de combustibles en zonas de frontera.

1. Generalidades sobre la norma legal como fuente de obligaciones.

Características, vigencia, validez, eficacia y su desaparición del mundo jurídico. Generalidades y concepto de norma jurídica El derecho emana o procede, entre otras fuentes, de la ley (art. 230 de la C .P.). “Desde la Revolución francesa el término ley en su acepción técnica se reserva a las normas dictadas con arreglo a un determinado procedimiento por el órgano de representación popular” 4. La ley ha sido definida de múltiples maneras. Así, Santo Tomás precisó que la ley es “la ordenación de la razón para el bien común, dada y promulgada por quien tiene a su cargo el gobierno de la comunidad”5 y Rousseau la concibió como la

expresión de la voluntad general. El artículo 4º del Código Civil señala que “La ley es una declaración de la voluntad soberana, manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional. El carácter general de la ley es mandar, prohibir, permitir o castigar.” Señalaba Norberto Bobbio que las normas jurídicas hacen parte de la categoría general de las proposiciones prescriptivas. “Por ‘proposición’ entendemos un conjunto de palabras que tienen un significado entre sí, es decir, en su conjunto (...) Lo que interesa al jurista, cuando interpreta una ley, es su significado.” 6 La ley, en principio, debe aplicarse desde el momento en que entra de vigor hasta que lo pierde 7. Validez de la norma jurídica 4 Según la Constitución revolucionaria francesa de 1791 “los decretos del Cuerpo Legislativo tienen fuerza de ley y llevan el título y nombre de leyes -tit. III, cap. III. Secc. 3, art. 6 - (...) La loi est l’expression de la volonté générale.” DE OTTO Ignacio. Derecho constitucional. Sistema de Fuentes. Ariel Derecho. Barcelona.

1998. Págs. 102 y 103. 5 TOMAS DE AQUINO. Summa Theológica, t. II.90.4 en NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones Políticas, editorial Temis, Bogotá, 1995, pág. 4. 6 Teoría General del Derecho, pág. 41. 7 “Sanción presidencial. Aprobado un proyecto por ambas Cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley” Art. 196 ley 5ª de 1992 - ver además arts. 157 y 168

constitucionales-. Los juicios enunciativos son verdaderos o falsos, en tanto que respecto de los juicios normativos sólo se puede afirmar que son válidos, eficaces o valiosos 8. En punto al tema de validez de la norma, Robert Alexy señala : “A los tres elementos del concepto de derecho: la eficacia social, la corrección material y la legalidad conforme con el ordenamiento corresponden tres conceptos de validez: el sociológico, el ético y el jurídico. 1.El concepto sociológico de validez. El objeto del concepto sociológico de validez es la validez social. Una norma vale socialmente si es obedecida o en caso de desobediencia se aplica una sanción (...) 2.El concepto ético de validez. El objeto del concepto ético de validez es la validez moral. Una norma vale moralmente cuando está moralmente justificada (...) 3.El concepto jurídico de validez. Los conceptos sociológico y ético de validez son conceptos puros de validez en el sentido de que no tienen que contener necesariamente elementos de los otros conceptos de validez. Otra es la situación en el caso del concepto jurídico de validez (...) una norma vale jurídicamente cuando es dictada por el órgano competente, de acuerdo con el procedimiento previsto y no lesiona un derecho de rango superior, dicho brevemente cuando es dictada conforme al ordenamiento (...) La condición de la validez jurídica de un sistema de normas es que las normas que a él pertenecen sean eficaces en general, es decir, que valgan socialmente”. 9 Por su parte, Noguera Laborde precisa que “La validez de una norma podemos considerarla por su aspecto formal o material. Una norma es formalmente válida

cuando ha sido expedida de acuerdo con las normas de producción respectivas. Así, una ley tiene validez cuando ha sido producida de acuerdo con la Constitución. Una norma es materialmente válida cuando resulta en armonía, desde el punto de vista de su contenido, con otra norma jerárquicamente superior. Cuando no se cumplen estas condiciones, la norma puede ser anulada por los organismos jurisdiccionales competentes”10. Y Marco Gerardo Monroy Cabra anota que “una norma jurídica tiene ámbitos de validez material, espacial, temporal y personal”.11 En relación con el artículo 55 de la ley 191 de 1995, la Sala encuentra que se trata de una norma válida, como quiera que fue emitida por el órgano competente, de acuerdo con el procedimiento previsto y no lesiona un derecho de rango superior. En efecto, así lo consideró la Corte Constitucional en sentencia C-661 de 1998, en donde sostuvo, entre otras cuestiones, lo siguiente 12: 8 NOGUERA LABORDE Rodrigo. Introducción General al Derecho. Universidad Sergio Arboleda. Bogotá.

2002. Pág. 68. 9 ALEXY Robert. El concepto y la validez del derecho. Colección estudios alemanes. Págs. 87 y s.s. 10 NOGUERA LABORDE, Rodrigo. Introducción General al Derecho. Universidad Sergio Arboleda. Bogotá.

2002. Pág. 68. 11 Introducción al Derecho. Temis. Bogotá 1996. Pág. 69. 12 Pese a que la norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional, salvaron voto varios Magistrados,

quienes expusieron serios argumentos que, en su sentir, han debido dar lugar a un pronunciamiento contrario. “La Corte entiende que la autorización prevista en el artículo 55 de la ley 191 de 1995 constituye, sin lugar a dudas, uno de los eventos en que se puede admitir, excepcionalmente, que los organismos públicos puedan otorgar auxilios o subsidios a personas privadas, sin que por ello se incurra en la prohibición constitucional prevista en el artículo 355 superior. Cuando el artículo 337 autoriza al legislador para expedir regulaciones especiales en materia económica y social, destinadas a promover el desarrollo económico y social de las zonas de frontera, esta señalando una finalidad constitucional que el legislador puede satisfacer, mediante la adopción de las medidas que contribuyen a realizarla. Es incuestionable, por lo tanto, que el subsidio temporal al transporte de combustibles a cargo de Ecopetrol es una concreción práctica y admisible del referido mandato constitucional. No es inconstitucional el hecho de que la norma acusada no tenga, por el momento, aplicación concreta en todas las capitales de departamento que sean zonas de frontera. (...) En conclusión, la norma acusada, no viola los preceptos invocados por la demandante ni ninguna norma constitucional. Por consiguiente, será declarada exequible” Eficacia de la norma jurídica “El efecto característicamente activo de la ley es su aplicación a los casos sujetos a ella. La aplicación de la ley, provocada por la realización de un evento, previsto por el legislador, se funda en el nacimiento de derechos y obligaciones, o sea, en

términos generales, en una situación jurídica concreta”13. Por su parte, señala Alexy que las normas dejan de ser eficaces cuando “...no son en general obedecidas o no se aplica sanción en caso de la desobediencia...” 14. De esta manera, se ha considerado que la eficacia de una norma jurídica “consiste en el acatamiento o cumplimiento espontáneo de ella por parte de sus destinatarios. Ello ocurre cuando la norma recoge o se adapta a las ideas y creencias de una sociedad. Por tanto, las normas que no son aceptadas por la comunidad y no se imponen ni con la amenaza de la sanción, son normas ineficaces, normas que la sociedad repudia, y que por ende, deben ser derogadas en consideración a sus malos efectos.”15 Por su parte la Corte Constitucional señala que “En principio, toda disposición legal surte sus efectos atribuyendo consecuencias normativas - deontológicas - a aquellas situaciones de hecho que cumplan dos condiciones: 1) que sean subsumibles dentro de sus supuestos, y 2) que ocurran durante la vigencia de la ley”16. 13 GARCIA, Trinidad. Apuntes de introducción al estudio del Derecho. Editorial Porrua, S.A., México D.F.. 1991, 29º edic. Pág. 95 14 Ob. Cit. Pág. 90 15 NOGUERA LABORDE, Rodrigo. Obra citada. Página 68. 16 Sentencia C-329 de 2001. Allí se dijo además: “Los efectos que produce una disposición de carácter legal tienen tres características: son generales, impersonales y abstractos.”. Por su parte en sentencia C-157 de 1998 se anotó: “Los derechos y garantías proclamados en la Constitución tienen la virtualidad de reconocer al individuo

y a diferentes grupos sociales el poder efectivo de demandar y obtener del Estado la realización de ciertas prestaciones, las cuales se tornan en deberes sociales de aquel, e incluso configuran verdaderos derechos que tutelan bienes e intereses públicos, y aún subjetivos, como son la exigencia del cumplimiento y ejecución de En sentencia C-157 de 1998 la misma Corte precisó: “En un Estado Social de Derecho en donde el ejercicio del poder está supeditado a la observancia de la Constitución y al imperio de la legalidad, es esencial el respeto por la eficacia material de la normatividad creada por el legislador y de los actos administrativos que dentro del marco de sus respectivas competencias expiden las diferentes autoridades en cumplimiento de los cometidos o tareas a ellas asignadas. En efecto, resulta paradójico que muchas veces las normas quedan escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e inútiles. Igual cosa sucede con los actos administrativos que la administración dicta pero no desarrolla materialmente.” 17 El artículo 55 en estudio es una norma que, en sentir de la Sala, conserva plena eficacia 18, ya que, como se verá, posee las características de norma jurídica 19, esto es: obligatoriedad, permanencia 20 y generalidad21. Causas de cesación de eficacia de la ley22 las leyes y de los actos administrativos.” 17 ?En su salvamento de voto a la sentencia C-542 de 1993, el doctor Vladimiro Naranjo Mesa, expuso: “Luego la eficacia en materia jurídica es, propiamente, la imputación de una consecuencia a una condición. La

consecuencia opera no en plano ontológico, sino en el lógico. De ahí que no puede darse, jurídicamente hablando, una consecuencia contradictoria. Es decir, no es lógico suponer que la ley permita lo que por esencia tiene que prohibir, y viceversa: no se puede prohibir lo que se tiene que permitir, porque entonces la ley violaría la naturaleza de las cosas, lo cual es contrario a su ser normativo, ya que, como lo señaló Montesquieu, la ley, en su significación más amplia, es la relación necesaria derivada de la naturaleza de las cosas14 . Y así, un acto es nocivo, no porque la ley lo prohíba, sino que por ser nocivo la ley lo prohíbe. Dada una condición (si el acto es nocivo per se) debe haber una consecuencia lógica (la ley lo prohíbe). Es decir, la ley no crea la bondad o maldad del acto humano, sino que obra imputando consecuencias jurídicas a los actos buenos, nocivos o indiferentes. Por ello los actos virtuosos necesarios para el bien común, la ley los manda. Y los actos indiferentes, la ley los permite. Si ella no fuera una derivada de la naturaleza de las cosas, tendríamos el precedente de la arbitrariedad absoluta del legislador, que no estaría sometido al dictamen de la recta razón, sino a la voluntad imperante en un determinado momento: no habría ni certeza ni seguridad jurídicas, sino las respectivas opiniones relativas. // Para que una ley sea eficaz, por tanto, ha de ser coherente con la realidad. De ahí que es totalmente ineficaz una ley que vaya contra la naturaleza de las cosas, como sería el

caso de permitir actos contrarios al bien común. Y, por el contrario, es altamente eficaz una norma jurídica que prohíba los atentados contra el bien común, ya que es racional obrar conforme a su estipulación. Ese es el motivo por el cual la ley "antisecuestro" ha tenido un buen índice de eficacia, por cuanto encierra una prescripción acorde con los principios de solidaridad.” 18 La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 constitucional está orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico. 19 Ver Hermenéutica del Derecho. Ministerio de Justicia. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. Señal editora. Bogotá 1988. Como otras características de la ley se citan en este texto: es abstracta e impersonal, proviene del Estado y se reputa conocida. 20 “Las normas jurídicas, sin embargo, tienen en grado preeminente esta característica de ‘permanencia’ o persistencia (...) carácter de perdurabilidad que ellas exhiben...” HART. H.L.A. El Concepto de Derecho. Abeledo Perrot. Pág. 29. 21 Sin perjuicio de sostener que hay leyes con efectos singulares. Ver sentencia C-094 de 1998. 22 Salvamento de voto, sentencia C-542 de 1993: “Una ley tiene que ser eficaz porque de no serlo, no cumpliría ni su fin ni haría lo debido: regular. La eficacia de la ley no consiste en que necesariamente se cumpla, sino en que sea adecuada a la situación regulada y que pueda cumplirse. De ahí que no es eficaz una ley que sea, o inadecuada a la realidad regulada, o imposible de cumplir. La eficacia de la ley no es lo mismo

que la obser