CE-SC-RAD2008-N1573-2008

SERVIDORES PUBLICOS - Competencias para fijar régimen salarial y prestacional en las constituciones de 1886 y 1991 El régimen prestacional de los empleados públicos, dentro de los cuales se encuentran los servidores de la Superintendencia de Sociedades, sólo podía ser regulado en vigencia de la Constitución de 1886 por el Congreso o por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias –artículos 62 y 76, numeral 9º-. A la luz de la Constitución de 1991 - artículo 150, numeral 19, literales e) y f) -, corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales - ley marco o cuadro - y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para, de un lado, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, de otro, regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales. CORPORANONIMAS - Falta de competencia para consagrar factores salariales de pensiones de jubilación. Rectificación doctrinaria sobre beneficios de Acuerdo 0040 de 1991 La Junta Directiva de Corporanónimas, mediante Acuerdo 055 de 29 de agosto de 1986, diciendo obrar en desarrollo de las leyes 33 y 62 de 1985, fijó “los factores salariales básicos para liquidación de aportes para reconocimiento de futuras pensiones mensuales vitalicias de jubilación”. (…) Para la Sala, la Junta Directiva de Corporanónimas al expedir los Acuerdos 055 de 1986 y 0040 de 1991 y consagrar factores salariales para el pago de pensiones vitalicias de jubilación no

establecidos por el legislador ni por decreto del Presidente de la República, rebasó la Constitución y la ley, al invadir la órbita de competencias radicadas en el Congreso y en el Gobierno Nacional, conforme quedó expuesto en la parte inicial de esta Consulta y, por tanto, deben ser inaplicados. La carencia absoluta de competencia de la Junta Directiva de Corporanónimas no es constitucionalmente viable entenderla saneada por referencias legales posteriores que pudieran dar validez a las prestaciones extralegales fijadas por los referidos Acuerdos, para darle la connotación de “régimen legal anterior” y especial. En este sentido, la Sala rectifica el criterio plasmado en concepto 1349 de 2001, en donde consideró que “los beneficios económicos contemplados en el Acuerdo 0040 de 1.991 de la Junta Directiva de Corporanónimas, entre los que se cuentan la prima de actividad anual, llamada anteriormente prima por año de servicio, y la prima semestral que favorecían a los empleados públicos de la Superintendencia de Sociedades quedaron ‘legalizados’ con esta norma de rango legal -se refiere al artículo 12 del decreto ley 1695 de 1.997y mantienen su vigencia”. De la misma manera, la Sala no comparte los razonamientos de la Sección Segunda de esta Corporación sobre el particular (…) por cuanto: (i) como quedó visto, la carencia absoluta de competencia no es susceptible de convalidación; (ii) no es dable hablar en el presente evento de purga de ilegalidad, pues las disposiciones que atribuyen competencia en materia prestacional no devienen de la ley sino de la Constitución

Política; (iii) el artículo 23 del decreto 2739 de 1991 habló de “beneficios y servicios extralegales”, conceptos dentro de los cuales no encajan las prestaciones sociales; (iv) las facultades otorgadas en forma transitoria por el constituyente al Gobierno Nacional para adecuar la Comisión Nacional de Valores a su nueva naturaleza de Superintendencia, no lo facultaron para desconocer los claros mandatos del artículo 150.19.e) de la Carta; (v) los decretos 1080 de 1996 y 1695 de 1997, se reitera, fueron expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias y conforme se vio no es dable regular materias prestacionales de las referidas en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política, mediante decretos leyes.

NOTA DE RELATORÍA: Los argumentos que la Sala advierte no compartir respecto de las prestaciones consagradas en el Acuerdo 0040 de 1991 de la extinta Corporanónimas, están expuestos en las sentencias 2901-02 de 5 de diciembre de 2002; 3252-02 de 12 de junio de 2003 y 6150-02 de 17 de julio de

2003. Sección Segunda.

SISTEMA GENERAL DE PENSIONES - Situaciones jurídicas generadas con su entrada en vigencia El Sistema General de Pensiones conservó los derechos adquiridos conforme a las disposiciones legales anteriores para quienes, a la fecha de vigencia de la ley 100 de 1.993, se encontraban pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes, o habían cumplido los requisitos para acceder a una

pensión, caso en el cual, el reconocimiento y liquidación procede en las condiciones de favorabilidad existentes al momento en que se cumplieron tales requisitos. Así mismo, se rigen por las normas anteriores, en cuanto hace a la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión, quienes por cumplir las condiciones previstas en el artículo 36 ibídem, son beneficiarias del régimen de transición. Por el contrario, a quienes no consolidaron el derecho pensional ni se encuentran en el régimen de transición se les aplican en su integridad las disposiciones de la ley 100 de 1.993. El régimen de transición, según el inciso 2o. del artículo 36, cobija aquellas personas que a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones -1o. de abril de 1.994cumplieron con uno de los siguientes requisitos: tener 35 o más años de edad, si se es mujer, o 40 o más, si es hombre o 15 o más de servicios cotizados. En este caso, como se indicó, las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto de la pensión son las establecidas en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Es de anotar que la ley 797 del 2003 en el artículo 18, modificó el inciso 2o. del artículo 36, en el sentido de indicar expresamente que el monto de la pensión se regía por las disposiciones contenidas en la ley 100 de 1.993. Sin embargo, el precepto fue declarado inexequible por vicios de forma, en sentencia C-1056/03. Posteriormente, la ley

860 del citado año, modificó nuevamente el inciso 2o. para mantener hasta el 31 de diciembre del año 2007, las condiciones de favorabilidad del régimen anterior; a partir del 1o. de enero del 2008 las condiciones y requisitos de pensión, con excepción de la edad, serían las consagradas en el Sistema General de Pensiones. Este precepto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-754 de 10 de agoto de 2.004. SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES - Sus servidores en régimen de transición no tienen sistema pensional especial / REGIMEN DE TRANSICION - De los empleados públicos de la Superintendencia de Sociedades En el presente caso, como los servidores públicos de la Superintedencia de Sociedades en régimen de transición no gozan de un sistema pensional especial, se rigen por el inciso 3º del artículo 36 para efectos de la liquidación de las pensiones, incluida la base para calcular los aportes o cotizaciones al Sistema General de Pensiones. En consecuencia, el decreto 3135 de 1968 y la ley 33 de 1985, en cada caso hacen parte del régimen de transición de los empleados públicos de la Superintendencia de Sociedades, pues fija la base de liquidación de aportes para el reconocimiento de las pensiones de jubilación, y debe ser armonizado con lo dispuesto en el artículo 1º del decreto 1158 de 1.994, que señala los factores salariales que constituyen el salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 15 de octubre de

2008.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Bogotá, D. C siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004) Radicación numero: 1573

Actor: MINISTERIO DE COMERCIO INDUSTRIA Y TURISMO Referencia: Superintendencia de Sociedades. Régimen prestacional de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición.

El señor Ministro de Comercio, Industria y Turismo, previas algunas consideraciones de orden legal, consulta a la Sala en relación con la situación planteada por un grupo de servidores públicos de la Superintendencia de Sociedades, quienes solicitan que en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 -del cual son beneficiarios la mayoría-, se les apliquen las normas que los regían a la entrada en vigencia de tal ley, cuando se encontraban afiliados a la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades Corporanónimas. En concreto pregunta: “1. ¿El régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y en el artículo 4º de la ley 860 de 2003 comprende el Acuerdo 055 de 1986? De ser afirmativa la respuesta a la anterior pregunta ¿el Acuerdo 055 de 1986 debe aplicarse para determinar la base de liquidación de los aportes para pensión de los funcionarios de la Superintendencia de Sociedades, beneficiarios de dicho régimen? 2.. ¿La aplicación del régimen anterior vigente para los funcionarios beneficiarios del régimen de transición señalado por

el artículo 36 de la ley 100 de 1993 conlleva el reconocimiento de las prestaciones especiales médico asistenciales (plan complementario) y económicas (dos mesadas especiales) previstas en el régimen salarial y prestacional especial administrativo por la extinta CORPORANONIMAS? 3. ¿La aplicación del artículo 11 del decreto ley 1695 implica tomar como base de liquidación para calcular los aportes para pensión de los funcionarios de la Superintendencia de Sociedades, además de los señalados en el decreto 1058, todos los beneficios salariales y prestacionales que disfrutan estos servidores públicos?

4. De ser afirmativa la respuesta a la anterior pregunta ¿Debe la Superintendencia de Sociedades efectuar los aportes dejados de liquidar y de pagar a partir de la vigencia del artículo 11 del decreto 1695 de 1997?”.

La Sala considera

1. Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.

Conforme lo ha señalado en múltiples oportunidades esta Sala, el régimen prestacional de los empleados públicos, dentro de los cuales se encuentran los servidores de la Superintendencia de Sociedades1 , sólo podía ser regulado en vigencia de la Constitución de 1886 por el Congreso o por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias –artículos 62 y 76, numeral 9º-. A la luz de la Constitución de 1991 - artículo 150, numeral 19, literales e) y f) -, corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales - ley marco o cuadro - y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el

gobierno para, de un lado, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, de otro, regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales. En este sentido, cabe señalar, además, que conforme al artículo 48 de la Carta actual “La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley” (Resalta la Sala).

2. Validez y vigencia de los Acuerdos 055 de 1986 y 0040 de 1991, expedidos por la Junta Directiva de la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades – Corporanónimas - .

Por medio de la ley 33 de 1985, se dictaron disposiciones en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el sector público: el artículo 3º, modificado por el 1º de la ley 62 del mismo año, señaló los factores salariales constitutivos de la base de liquidación de los aportes para efectos pensionales de los servidores del orden nacional, reiterando que, en todo caso, la liquidación de las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, procede sobre los mismos factores que sirvieron de base para calcular los aportes.

Dispuso tal norma: “Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión.

Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de

liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo 1 El artículo 2º del Acuerdo 0040 de 1991 de la Junta Directiva de Corporanónimas, dispuso que eran afiliados forzosos de tal entidad “...los empleados públicos que se desempeñan como funcionarios en la Superintendencia de Sociedades o en Corporanónimas, desde la fecha de su posesión.” suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. El precepto transcrito fue declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia – Sala Plenaen fallo de 1º de febrero de 1989, en consideración a que si bien la disposición demandada excluyó, en relación con lo previsto en el artículo 45 del decreto ley 1045 de 19782, algunos de los factores de salario que integraban la base de liquidación de pensiones, la norma se limitó a modificar los aportes y factores salariales sin afectar derechos adquiridos, reiterando la competencia del legislador para regular el régimen prestacional de los servidores públicos en los términos en que lo hizo el precepto demandado. Al respecto señaló: “El legislador, con fundamento en lo previsto por los artículos 62 y

76, numeral 9º, de la Carta, es el competente para establecer las condiciones de jubilación de los servidores públicos, dentro de la estructura de la Administración Nacional. Estas son las condiciones que deben ser cumplidas por éstos para colocarse en situación de titulares del derecho a la pensión. Esta competencia legislativa puede ser ejercida en cualquier tiempo y se extiende hasta la posibilidad de modificar disposiciones anteriores, sin que por este solo hecho se desconozcan o afecten derechos adquiridos. La modificación ordenada por las normas acusadas se dirige a regular un aspecto del régimen prestacional de los empleados, que eventualmente tendrán derecho a las pensiones y la misma bien podía ordenarse por el legislador en la forma en que lo hace la Ley 62 de 1.985, sin que ello implique desconocimiento o menoscabo de los derechos adquiridos de los pensionados, ni de quienes una vez cumplidos los requisitos legales, estén gestionando su reconocimiento administrativo”. (Expediente 1.860. Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional Tomo 1-22 págs, 62 a 71). La Junta Directiva de Corporanónimas, mediante Acuerdo 055 de 29 de agosto de 1986, diciendo obrar en desarrollo de las leyes 33 y 62 de 1985, fijó “los factores salariales básicos para liquidación de aportes para reconocimiento de futuras pensiones mensuales vitalicias de jubilación”. Así estableció: “Artículo Primero: Fíjanse como base de liquidación de aportes para el reconocimiento de las futuras pensiones mensuales vitalicias de jubilación los siguientes factores salariales: Asignación Básica

Mensual, Gastos de Representación, Incrementos Salariales por 2 El artículo 45 del decreto ley 1045 de 1978, señalaba: “De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: a. La asignación básica mensual, b. Los gastos de representación y la prima técnica, c. Los dominicales y feriados, d. Las horas extras, e. Los auxilios de alimentación y transporte, f. La prima de navidad, g. La bonificación por servicios prestados, h. La prima de servicios, i. Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio, j. Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto Ley 710 de 1.978, k. La prima de vacaciones, l. El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, ll. Las primas y bonificaciones que hubieren sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del Artículo 38 del Decreto 3130 de 1.968”. Antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto Ley 710 de 1.978, Prima Técnica, Dominicales y Festivos, Horas Extras, Auxilio de Transporte, Prima de Navidad, Bonificación por Servicios Prestados, Prima de Vacaciones, Valor de trabajo suplementario o del realizado en jornada nocturna o en días de

descanso obligatorio, Reserva Especial del Ahorro, Primas Semestrales, Prima de Actividad y Prima de Alimentación”.

El artículo tercero dispuso: “Los aportes ordenados por este Acuerdo comenzarán a descontarse a partir del primero de septiembre de 1986, y en todo caso las pensiones siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular aportes durante el último año de servicios”.

Como se advierte, el acuerdo 055 de 1986 consagró “factores salariales básicos para liquidación de aportes para reconocimiento de futuras pensiones mensuales vitalicias de jubilación” no contemplados ni en la ley 33 de 1985 ni en el artículo 45 del decreto ley 1045 de 1978, dentro de los cuales vale la pena destacar la reserva especial del ahorro y la prima de actividad, desbordando de esta manera el ordenamiento jurídico superior. La reserva especial del ahorro, prevista en el capítulo III - sobre prestaciones económicas - del Acuerdo 0040 de 13 de noviembre de 1991 proferido por la Junta Directiva de Corporanónimas 3, se define así :

“Artículo 58.- CONTRIBUCION AL FONDO DE EMPLEADOS.

RESERVA ESPECIAL DEL AHORRO. Corporanónimas contribuirá con sus aportes al Fondo de Empleados de la Superintendencia de Sociedades y Corporanonimas, Entidad con Personería Jurídica reconocida por la Superintendencia Nacional de Cooperativas. Para tal fin pagará mensualmente a sus afiliados forzosos una suma equivalente al sesenta y cinco por ciento (65%) del sueldo básico, prima de antigüedad, prima técnica y gastos de representación; de

este porcentaje entregará Corporanónimas directamente al Fondo el quince por ciento (15%), previa deducción de la cotización que sea del caso por concepto de la afiliación de los beneficiarios. Los afiliados forzosos contribuirán mensualmente al Fondo con el cinco por (5%) de las asignaciones básicas mensuales fijadas por la ley” (art. 58). Por su parte, la prima de actividad fue concebida como un servicio social – capítulo II del referido Acuerdo 0040 -, que se reconocería a los afiliados forzosos que hubieren laborado durante un año continuo en la Superintendencia de Sociedades o en Corporanónimas, “...en cuantía equivalente a quince (15) días de sueldo básico mensual, que perciba a la fecha en que cumpla el año de servicios. Esta prima se pagará cuando el interesado acredite que se ha autorizado el disfrute de vacaciones o su compensación en dinero.” – art. 44 -. Bajo el título de primas y reconocimientos, el artículo 59 ibídem dispuso además a cargo de Corporanónimas el reconocimiento y pago de los siguientes beneficios: 3 Reglamento general para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, económicas y médico asistenciales a cargo de la Corporación “Parágrafo 1°. Corporanónimas reconocerá a sus afiliados forzosos una prima semestral equivalente a un mes de sueldo que tuvieren el 30 de junio y el 31 de diciembre respectivamente, pagaderas dentro de los quince primeros días de junio y diciembre de cada año. Para la liquidación de estas primas se tendrá en cuenta además del salario la prima de antigüedad, los gastos de representación, la

prima técnica, la prima de alimentación y transporte, bonificación por servicios prestados y la reserva especial de ahorro. Cuando el afiliado forzoso no hubiere servido durante el semestre completo, tendrá derecho a la mencionada prima en proporción al tiempo servido a razón de una sexta parte por cada mes o fracción de mes laborado”. Para la Sala, la Junta Directiva de Corporanónimas al expedir los Acuerdos 055 de 1986 y 0040 de 1991 y consagrar factores salariales para el pago de pensiones vitalicias de jubilación no establecidos por el legislador ni por decreto del Presidente de la República, rebasó la Constitución y la ley, al invadir la órbita de competencias radicadas en el Congreso y en el Gobierno Nacional, conforme quedó expuesto en la parte inicial de esta Consulta y, por tanto, deben ser inaplicados. La disposición del artículo 1º de la ley 62 de 1985, según la cual todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión debían pagar los aportes previstos en las normas de dicha Caja, y que “en todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”, no se puede entender como una facultad o autorización a Corporanónimas para establecer o incorporar regulaciones sobre los aportes y factores para efecto de liquidación de las pensiones, los cuales, por obvias razones, inciden en su monto, ni prestaciones sociales a sus afiliados, pues, se reitera, sólo la ley o los decretos

del Presidente -bajo el nuevo régimen constitucionalson los mecanismos constitucionales idóneos para establecer el régimen prestacional de los servidores públicos. De otra parte, dichos aportes los estableció, de manera expresa, como se anotó, el artículo 1º de la ley 62 de 1985. Ahora bien, la carencia absoluta de competencia de la Junta Directiva de Corporanónimas no es constitucionalmente viable entenderla saneada por referencias legales posteriores que pudieran dar validez a las prestaciones extralegales fijadas por los referidos Acuerdos, para darle la connotación de “régimen legal anterior” y especial, como se reseña a continuación: El decreto 2739 de 1991, expedido en ejercicio de las facultades del artículo transitorio 52 de la Constitución y previa consideración de la Comisión Especial creada por el artículo 6º transitorio, por el cual se adecuo la estructura de la Comisión Nacional de Valores a la de Superintendencia, reconoció a sus empleados los servicios y “beneficios extralegales” que Corporanónimas prestaba a sus afiliados. Así lo señaló el artículo 23: “Los empleados de la Superintendencia de Valores gozarán de las prestaciones sociales consagradas por la ley para los empleados públicos, y a partir del primero de abril de 1992 estarán afiliados a la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades (Corporanónimas) para efectos de las prestaciones y servicios hoy a cargo de la Caja Nacional de Previsión. Igualmente tendrán derecho a los servicios y a los beneficios extralegales que Corporanónimas presta a sus afiliados, siempre y cuando el

Ministerio de Hacienda haga las transferencias necesarias con el fin de atender el pago de dichos servicios y beneficios, de suerte que el patrimonio propio de la Caja no se vea afectado con ocasión de la afiliación de los trabajadores de la Superintendencia de Valores. El Gobierno Nacional, la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades (Corporanónimas) y la Caja Nacional de Previsión adoptarán las medidas necesarias para dar cabal cumplimiento al presente artículo”. (Resalta la Sala). Esta disposición en sentir de la Sala, como se verá más adelante, debe interpretarse con un alcance restrictivo, en el sentido de que no es viable comprender entre los “servicios y beneficios extralegales”, prestaciones sociales que no fueron creadas dentro del marco constitucional. El decreto 2156 de 1.992, expedido en ejercicio de las facultades del artículo transitorio 20 de la Constitución, por el cual se reestructuró Corporanónimas, reiteró su condición de entidad de previsión social, encargada de atender y reconocer el pago de las prestaciones sociales, económicas y médico asistenciales, en la forma prevista en “sus estatutos y reglamentos internos”, conforme a las normas legales y reglamentarias. Señaló el artículo 2º. : “Objeto. La Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades, Corporanónimas, como entidad de previsión social, tendrá a su cargo el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, económicas y médico asistenciales consagradas en las normas vigentes para los empleados públicos de las Superintendecias de Industria y Comercio, de Sociedades y Valores,

y de la misma Corporación, en la forma que dispongan sus estatutos y reglamentos internos, de acuerdo con las normas legales y reglamentarias”. El artículo 20 Transitorio es del siguiente tenor, en lo pertinente: “El Gobierno Nacional durante el término de dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de ésta Constitución (…) suprimirá, fusionará o reestructurará las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos (…) con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece”. Los mandatos de la reforma constitucional lo que disponen, en materia de competencias para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden nacional, es que conforme al artículo 150.19.e) el Congreso expide la ley marco a la cual debe sujetarse el Gobierno Nacional, lo cual descarta todo otro órgano competente al efecto, razón por la cual Corporanónimas estaba facultada sólo para reconocer y pagar las prestaciones sociales “consagradas en las normas vigentes”, esto es de acuerdo a los factores salariales contemplados por el legislador en el artículo 3° de la ley 62 de 1985, por lo que los actos jurídicos expedidos contrariando el orden constitucional no pueden producir efectos válidos, aún tomando en cuenta que para ese entonces no se había expedido la ley 4ª de 1992. 4 Ahora bien, el decreto 1080 de 1.996, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 226 de la ley 222 de 1.995 - por el cual se

reestructuró la Superintendencia de Sociedades -, al referirse al régimen salarial y prestacional, aludió de manera expresa a “las normas especiales” que rigen para sus servidores. El artículo 19 señaló: “Régimen prestacional. El personal de la Superintendencia de Sociedades estará sujeto al régimen legal de salarios y prestaciones de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público y a las normas especiales que actualmente rigen para los funcionarios de la Superintendencia”. (negrillas de la Sala). En el mismo sentido, el decreto 1695 de 1.997, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el articulo 30 de la ley 344 de 1.996 - por el cual se dispuso la supresión y liquidación de la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades -, en su artículos 11 y 12 dispuso: “Artículo 11.- Base para calcular las cotizaciones. Para efecto de la base para calcular las cotizaciones al sistema general de pensiones de los empleados públicos de la Superintendencias de Sociedades, de Industria y Comercio y de Valores, se tendrán en cuenta las normas especiales que determinan el régimen salarial y prestacional de dichos funcionarios Artículo 12. Pago de beneficios económicos. El pago de los beneficios económicos del régimen especial de prestaciones económicas de los empleados de las superintendencias afiliadas a Corporanónimas, contenido en los Decreto 2739 de 1991, 2156 de 1992, 2621 de 1993, 1080 de 1996 y el Acuerdo 0040 de 1991 de la Junta directiva de Corporanónimas, en adelante estará a cargo de

dichas Superintendencias, respecto de sus empleados, para lo cual en cada vigencia fiscal se apropiarán las partidas presupuestales necesarias en cada una de ellas, en los mismos términos establecidos en las disposiciones mencionadas en el presente artículo”. Para la Sala, el alcance de tales preceptos no puede ser tan amplio que llegue hasta el punto de convalidar actos administrativos, expedidos sin competencia alguna, tales como fueron los acuerdos en cita que crearon o regularon prestaciones sociales desbordando el orden jurídico superior. En este punto, tal y como se señaló en Consulta 1393 de 2002, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en el sentido de señalar que “‘Es claro que no todos los vicios del acto administrativo pueden ser susceptibles de convalidación: escapan a esta posibilidad de saneamiento, la carencia absoluta de competencia, a menos que se trate de una competencia puramente interna, o el acto ilícito porque su contenido no se ajusta a las normas jurídicas vigentes. ‘Dada su naturaleza este vicio no puede subsanarse, pues el acto de convalidación, por tener también 4 El decreto 2621 de 1.993, aprobatorio de los estatutos de Corporanónimas, reiteró el objeto en cuanto al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, económicas y médico asistenciales, en la forma dispuesta en sus estatutos y reglamentos internos. contenido ilícito, sería así mismo nulo’ (Sayagués Lasso. Tratado de Derecho Administrativo. T.I., No. 334, Montevideo, 1953).”5 De otro lado, según lo ha expuesto la Corte Constitucional en múltiples

oportunidades, y recientemente en la sentencia C-432 de 2004 no es dable conceder facultades extraordinarias para regular materias propias de ley marco.

En este fallo se dijo: “De la reserva de ley marco y de la imposibilidad de habilitar al Pr