CE-SCA-1027-EXP1982-N10559

DECRETO 1718 DE 1977 - Contribución de los propietarios rurales en la educación de los hijos de sus trabajadores / DECRETO 1718 DE 1977 – Subsidio para la educación rural / POTESTAD REGLAMENTARIA – Alcance. Concepto y evolución jurisprudencial / PROPIEDAD RURAL – Función social

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: EDUARDO SUESCUN Bogotá, D.E., siete (07) de diciembre (12) de mil novecientos ochenta y dos (1982) Radicación número: 10559

Actor: CARLOS DIDACIO ALVAREZ, GUILLERMO ROJAS VILORIA Y HUGO

PALACIOS MEJIA Demandado: Nulidad del Decreto Reglamentario 1718 del 25 de julio de 1977. Autoridades

Nacionales. Por empate en la Sección Tercera, la Sala Plena resuelve lo referente a las demandas interpuestas por los actores Carlos Didacio Alvarez Vergara y Hugo Palacios Mejía, contra la totalidad de los siete artículos del Decreto Reglamentario 1718 de 1977 y Guillermo Rojas Viloria respecto del artículo 1o del citado reglamento. EL DECRETO ACUSADO "Decreto No. 1718 de 25 de julio de 1977 "Por el cual se reglamenta el numeral 2° del artículo 56 de la Ley 135 de 1961 modificado por el artículo 21 de la Ley 4a. de 1973. "El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades legales que le confiere el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional.

DECRETA "Artículo lo. Para los fines de que trata el numeral 2°. del artículo 56 de la Ley 135 de 1961, modificado por el artículo 21 de la Ley 4a. de 1973, se entiende que el propietario de un predio rural ha cumplido con la obligación de contribuir directamente a la educación gratuita de los hijos de los trabajadores, una vez demuestre haber realizado uno o cualquiera de los siguientes aportes: Que ha entregado en efectivo a cada trabajador una suma no inferior al 15% de su salario devengado en el mes inmediatamente anterior al de la fecha del aporte. Que a su costa ha construido locales para la educación primaria y corre, por lo demás, con los gastos de dotación y mobiliario, materiales didácticos y sueldos de profesores idóneos y suficientes para impartir una enseñanza adecuada, todo conforme a las normas establecidas al efecto por el Ministerio de Educación. Que costea a los hijos de sus trabajadores los estudios de enseñanza media, técnico agropecuaria o superior en las ramas de agronomía o veterinaria, al igual que los demás gastos que por concepto de alimentación y alojamiento fueron indispensables para que el beneficiario pueda lograr su educación. Artículo 2o. La contribución a que se refiere el numeral 1° del artículo anterior, deberá cumplirse dentro de los cinco primeros días de cada mes, durante el correspondiente año lectivo, mientras el trabajador esté al servicio del patrono. Artículo 3o. Son beneficiarios de la contribución los trabajadores que tengan a su cargo por lo menos un hijo entre los seis y catorce años de edad. Cuando el beneficiario tenga a su cargo dos o más hijos recibirá por cada uno de ellos, con

exclusión del primero, un 5% adicional al valor mínimo de la contribución hasta un 30% del monto de su salario, por dicho concepto Parágrafo. El recibo expedido por el trabajador será prueba del cumplimiento de esta contribución. Artículo 4o. Para efecto de la contribución a que alude el numeral 2o. del artículo 1° del presente decreto, podrán los obligados de una misma zona o vereda realizar de consuno los gastos que la prestación demanda. La prueba de su aporte en este caso, consistirá en la certificación expedida por el inspector de policía del lugar o en su defecto, por el alcalde del respectivo municipio. De todas maneras, en el presente caso el monto de su contribución no podrá ser inferior al valor total que pueda presentar durante cinco años el aporte a que alude el numeral l1° del artículo 1° del presente decreto. Artículo 5o. La prestación a que se refiere el numeral 3o. del artículo 1° del presente decreto deberá cumplirse en un establecimiento de educación debidamente reconocido por el Ministerio de Educación o la autoridad competente y será prueba de su cumplimiento los certificados expedidos al efecto por el rector o secretario del plantel en el cual señala el curso que adelante el beneficiario, el valor correspondiente y la persona que sufraga, tales gastos, y además, el recibo expedido por el trabajador en relación con los gastos de alimentación y alojamiento de sus hijos. Artículo 6o. El trabajador beneficiario, en los eventos de que tratan los numerales 1° y 3° del artículo 1° del presente decreto, deberá presentar al propietario, por lo menos cada trimestre del año lectivo, un certificado sobre asistencia, expedido por

el establecimiento educativo donde curse los estudios su hijo. Parágrafo. Dentro de los trámites de adquisición ante el Incora, deberá el propietario presentar, tanto los recibos de pago otorgados por sus trabajadores, como las constancias de asistencia de los hijos de cada beneficiario expedidos por los respectivos planteles educativos. Artículo 7o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición".

LOS ANTECEDENTES LEGALES

A. El doctor Carlos Didacio Alvarez expresó, al referirse a los antecedentes legales de la norma acusada lo siguiente: "1. El legislador dictó la Ley 4a. de 1973, por la cual introdujo modificaciones, entre otras, a la Ley 135 de 1961. En el artículo 21, que subrogó el artículo 56 de la Ley 135 de 1961, dispuso que, para calificar los fondos como adecuadamente explotados, además del examen físico de los inmuebles con el fin de establecer el aprovechamiento económico de las tierras, se debe comprobar que sus propietarios han dado cumplimiento a las funciones sociales y económicas allí impuestas. "2. Entre otras funciones, estableció, en el numeral 2, la de contribuir ala educación gratuita de los hijos de sus trabajadores, bien sea en forma directa o por medio de la contribución al Fondo de Bienestar Veredal. Y agregó que las obligaciones determinadas en este numeral y en el precedente, se cumplirán en la forma prevista en el artículo 128' de la misma ley. "3. El artículo 128 de la Ley 135 de 1961, introducido por la Ley 4a. de 1973, en el numeral a), entre los recursos previstos para reformar el Fondo de Bienestar

Veredal, estableció una sobretasa del 6% sobre el impuesto a la renta presuntiva de los propietarios de predios rústicos. Pero este ordinal fue derogado expresamente por el artículo 143 del Decreto Legislativo No. 2053 de 1974, por el cual se organizaron los impuestos de renta y sus complementarios. "4. Desapareció así la alternativa prevista en el numeral 2 del artículo 121 de la Ley 4a. de 1973 y quedó esta función social reducida a la contribución directa de los propietarios de fondos a la educación de los hijos de sus trabajadores. "5. Pero, como la ley no previo mecanismo alguno para el cumplimiento de esta función, la disposición acabó por tornarse inocua o, por lo menos nugatoria. Quedaba, así como único expediente, para darle cumplida ejecución a la ley, el de su reglamentación. "6. El señor Presidente de la República, en el mensaje dirigido al Congreso, al abrir las sesiones de este año, el 20 de julio, bajo el subtítulo las calificaciones para la explotación adecuada, imposibles de reglamentar', dijo al respecto: "El criterio original para la calificación de las explotaciones agropecuarias, conforme al primitivo artículo 56 de la Ley 135 de 1961, estaba constituido por el examen físico del inmueble con el fin de establecer el aprovechamiento económico de las tierras, teniendo en cuenta su 'ubicación con respecto a centros urbanos importantes; relieve, calidad de los suelos, posibilidad de la utilización de riesgos y avenamientos; facilidad para una explotación continua y regular; clase y grado de intensidad de la explotación; capital y mano de obra empleados en ésta; valor

comercial y rendimiento de la propiedad y densidad de la población en la zona rural donde dicha propiedad se halle ubicada". "El principio anterior, con el argumento de que la calificación de los predios quedaba sometida al arbitrio de los funcionarios, fue sustituido mediante la Ley 4a. de 1973, por el examen de cuatro factores que cada propietario ha debido cumplir en la explotación de su inmueble para acreditar su adecuada explotación. Son ellos: a) Que el propietario contribuya en forma directa y gratuita a la educación de los hijos de sus trabajadores, o mediante contribución al Fondo de Bienestar Veredal (inaplicable, de conformidad con el artículo 143 del Decreto No. 2053 de 1974); b) Que haya obtenido en sus predios, durante los tres años anteriores a la afectación, los mínimos de productividad que para la respectiva región, cultivo o explotación ganadera, haya señalado El Ministerio de Agricultura; c) Que se suministre alojamiento higiénico a los trabajadores permanentes, o campamentos de similares condiciones, a los trabajadores ocasionales que pernocten en el predio y carezcan de vivienda propia en él, y d) Que se haya cumplido en lo esencial con las normas establecidas sobre la conservación de los recursos naturales, según certificación expedida por el Inderena. "Los anteriores factores de calificación, no obstante las buenas intenciones del legislador, han acabado por ser inoperantes en razón de la imposibilidad de ser reglamentados en una forma clara y objetiva que cuente con la aprobación del intérprete autorizado de la ley, sea este el Consejo de Estado o la justicia

ordinaria. "La contribución por los propietarios a la educación de los hijos de los trabajadores no ha sido objeto de reglamentación ni, en cierto modo, puede serlo, puesto que es imposible (sic) y calificar el cumplimiento de tal obligación en abstracto, ya que, con solo construir unas aulas y pagar un maestro, podría entenderse que se han llenado los requisitos". "7. A pesar de tan autorizado concepto como el expresado por el jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, el 24 de julio, cinco días después, expidió el Decreto No. 1718 de 1977, por el cual se reglamenta el numeral 2 del artículo 56 de la ley 135 de 1961, modificado por el artículo 21 de la Ley 4a. de 1973. Y, por medio del artículo 1° de este decreto, impuso a los propietarios de predios rurales una contribución alternativa, forzosa y especial. Entregar en efectivo a cada trabajador una suma no inferior al 15% del salario devengado en el mes inmediatamente anterior a la fecha del aporte; o construir a su costa locales para educación primaria y dotarlos de mobiliarios y con materiales didácticos y pagar los suélelos de profesores idóneos y suficientes para impartir una enseñanza adecuada, todo conforme a las normas establecidas al efecto por el Ministerio de Educación; o costear a los hijos de sus trabajadores los estudios de enseñanza media, técnico agropecuaria o superior en las ramas de agronomía o veterinaria, al igual que los demás gastos por concepto de alimentación y alojamiento indispensables para que el beneficiario pueda lograr su educación".

B. El doctor Palacios Mejía expresó al respecto lo siguiente: "1. La Ley 4ª de 1973 introdujo sustanciales reformas a la legislación agraria y tributaria vigente hasta entonces en el país. Entre ellas cabe destacar la creación de nuevos criterios para calificar como 'adecuadamente explotado' un predio rural, y el establecimiento de la renta presuntiva para los agricultores. "2. En el proyecto de ley que el Gobierno presentó al Congreso, y que con algunos cambios fue aprobado por éste para convertirlo en la ley 4a. de 1973, el artículo relativo a los criterios para calificar como adecuadamente explotados los predios tenía el número 17. "El artículo 17 del proyecto oficial establecía que el artículo 56 de la Ley 135 de 1961 quedaría así: '... Se tendrán como tierras adecuadamente explotadas... cuando el respectivo propietario demuestre...: 2. Que presten el servicio gratuito de enseñanza a los hijos de sus trabajadores, en las condiciones, niveles, calidades y categorías de empresas que el Gobierno determine1. (El subrayado es mío).

El Congreso rechazó la nueva redacción propuesta por el Gobierno para el numeral 2o. del artículo 56, y en su lugar dispuso, en el artículo 21 de la Ley 4a. de 1973, que el artículo 56 de la Ley 135 de 1961, diría lo siguiente: "Se tendrán como tierras adecuadamente explotadas... si... los propietarios demuestran... 2) que contribuyen a la educación gratuita de los hijos de sus trabajadores, bien sea en forma directa o por medio de la contribución al Fondo de

Bienestar Veredal. Las obligaciones determinadas en este numeral y en el precedente, se cumplirán en la forma prevista en el artículo 128 de esta ley (El subrayado es mío). "5. A su vez, el artículo 38 de la Ley 4a. de 1973 dispuso que el artículo 128 de la Ley 135 de 1961 quedaría así: "El Fondo de Bienestar Veredal se formará con los siguientes recursos: a) Una sobretasa del seis por ciento (6%) sobre el impuesto a la renta presuntiva de los propietarios rurales con lo cual se da cumplimiento a las obligaciones señaladas en los ordinales lo, y 2o: del artículo17 de la presente ley. Parágrafo. Los propietarios que en el respectivo año gravable demuestren que han contribuido en forma directa a la educación de los hijos de sus trabajadores en una suma que exceda del cincuenta por ciento de la contribución de que trata el ordinal a) del presente artículo, sólo pagarán como contribución al Fondo de Bienestar Veredal una sobretasa del tres por ciento (3%) sobre el impuesto a la renta presuntiva. En estas condiciones demostrarán el cumplimiento de la obligación impuesta en el ordinal 2o. del artículo 17". (Los subrayados son míos). "6. Cuál era la 'renta presuntiva de los propietarios rurales' de que trata el artículo 128 de la Ley 135 de 1961, añadido por el artículo 38 de la Ley 4a. de 1973º Era la institución creada por esta ley, en cuanto incorporó a aquella los artículos 133,134,135,136,137,138,139,140,141,142,143,144,145,146,147, 148, 149, 150 y

151. "7. La institución de la 'renta presuntiva de los propietarios rurales' definida por las normas ya citadas, tenía la siguientes características principales: "a) Se refería sólo a los predios rurales; (Art. 133 de la Ley 135 de 1961, inciso 1°). "b) Se calculaba sobre el valor del terreno, y este valor del terreno era cosa distinta del valor del predio; (Art. 133, inciso lo.; Art. 140 y Art. 144 de la Ley 135 de 1961). "c) Era, por regla general, el diez por ciento (10%) del valor del terreno; (Art. 133 de la Ley 135 de 1961, inciso 1°). "8. La institución de la 'renta presuntiva de los propietarios rurales, consagrada en los artículos mencionados en el número 6 de esta demanda, abolida por el artículo 143 del Decreto-ley 2053 de 1974, el cual derogó expresamente el ordinal a) del artículo 128 y los artículos 138 a 1UU ya citados. "9. La institución de la "renta presuntiva" de que trata el Decreto legislativo 2053 de 1974, y las demás normas concordantes, es sustancialmente diferente de la 'renta presuntiva de los propietarios', porque tiene las siguientes características principales: Se refiere al patrimonio líquido del contribuyente, concepto jurídico y económicamente distinto al de predio rural; (Art. 77 del Decreto 2053 de 1974, reformado por el Art. 59 del Decreto-ley 2247 de 1974).

No tiene en cuenta, por lo tanto, la diferencia entre "valor del predio" y "valor del

terreno". Es, en todos los casos, el ocho por ciento (8%) del patrimonio líquido en el último día del año o período gravable anterior; (Art. 77 del Decreto 2053 de 1974, reformado por el artículo 59 del Decreto-ley 2247 de 1974). "10. El Decreto 1718 de 1977 pretende reglamentar el artículo 56 de la Ley 135 de 1961 tal como fue reformada por la Ley 4 de 1973. Un análisis lógico de ese Decreto revela que todos sus artículos constituyen una "proposición jurídica completa", puesto que los artículos 2, 3, 4, 5, 6 y 7 se limitan a regular la forma de cumplir y probar las obligaciones que el Decreto contempla en su artículo lo. ", (fls. 2, 3, 4 y 5 Exp. 2348). El doctor Rojas Viloria señaló como motivos de nulidad: "El precepto acusado es reglamentario del numeral 2o. del artículo 56 de la Ley 135 de 1961, modificado por el artículo 21 de la Ley 4a. de 1973. "Mas sucede, que la disposición legal reglamentada fue derogada por el artículo 143 del Decreto legislativo 2053 de 1974. "Ahora bien, al pretenderse revivir, mediante un decreto reglamentario, una norma derogada, se incurrió por el Ejecutivo Nacional en una desviación de poder, que desborda la potestad reglamentaria, que le confiere la Constitución Nacional, ya que de esa manera se atribuye funciones privativas del legislador y quebranta la voluntad de éste" (fl. 2, exp. 2347).

DISPOSICIONES VIOLADAS: El demandante Alvarez Vergara, estimó como quebrantados los artículos 41,43, 76, 13 y 14, 120 3o., 204, constitucionales y el artículo 56 de la Ley 135 de 1961

(modificado por el artículo 21 de la Ley 4a. de 1973). El demandante Palacios Mejía, consideró violados a más de los anteriores, los artículos 38 de la Ley 4a. de 1973 y el artículo 128 de la Ley 135 de 1961. El demandante Rojas Viloria expresó que su acción se refería únicamente contra el artículo 1° del Decreto 1718, pues la nulidad de este haría que el resto quedara "sin ninguna relevancia jurídica" (fl. 5, C. 3). Y señaló como particularmente quebrantados el artículo 14 del Decreto Legislativo 2053 de 1974 y el artículo 14 de la Ley 153 de 1887. EL CONCEPTO DE LA VIOLACION El demandante conceptúa en síntesis que la Ley 4a. de 1973, "no previo mecanismo alguno" para que los propietarios cumplieran con el requisito de demostrar su contribución directa a la educación gratuita de los hijos de los trabajadores (folio 5 cuad. 1), "sino que se limitó a preverla". "Se abstuvo de señalar la base para determinar el monto de la contribución, lo mismo que los medios y la oportunidad para satisfacerla. "Surge, entonces, el interrogante: ¿Puede, el señor Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria, señalar el monto de la contribución,

prescribir los medios para satisfacerla y determinar la oportunidad para darle cumplimiento? En otras palabras, ¿puede el señor Presidente, por medio de un decreto reglamentario, crear una contribución forzosa, con destinación especial, por el mero hecho de estar prevista en la ley reglamentada? "... La reglamentación, de acuerdo con lo expuesto por los tratadistas de derecho constitucional, debe ceñirse al pensamiento del legislador, sin desvirtuarlo; debe enderezarse a respaldar su autoridad, no a menguarla; debe concretarse a lo indispensable y nada más, como que el fin perseguido ha de ser el de buscar la verdadera efectividad en orden a la cumplida ejecución de la ley. "Sin embargo, pretextando el gobierno el ejercicio de una facultad reglamentaria se impuso a los propietarios "una contribución alternativa, forzosa y especial", violándose de esa forma el artículo 43 de la Carta, e igualmente en concordancia, los artículos 76, 13, y 76-14, el artículo 41 y el 120 num. 3o. "... Y, en el supuesto de que por un decreto reglamentario se pudiese imponer una contribución, habría violado también el artículo 204 de la Constitución, en cuanto no señaló la fecha desde cuándo debería comenzar a ser satisfecha. "Por último, no habiendo creado la Ley 4a. de 1973 contribución directa alguna, al crearla, el Decreto Reglamentario 1718 de 1977 violó el artículo 21 numeral dos de aquella en cuanto fue más allá de lo previsto por el legislador" (fls. 5 a 8). Expediente 2329

Como primer cargo. Considera el demandante que el numeral 2o. del artículo 56 de la Ley 135 de 1961 y el parágrafo de la misma ley fijaban una contribución, señalaban la manera de cumplirla", con pagos al Fondo de Bienestar Familiar, (forma indirecta) y con aportes menores a ese Fondo combinados con mayor gastos voluntario en cualquier aspecto de la educación de los hijos de los trabajadores (forma directa). Era pues un régimen tributario completo, con sujetos pasivos, tarifas, base impositiva y sistemas de terminación perfectamente determinados o determinables, con base expresa en textos legales (folio 6 cuad. 2) "Al haberse destruido dicho sistema por la derogación hecha por el artículo 143 del Decreto 2053 de 1974 de las normas sobre "renta presuntiva de los propietarios rurales" y del literal a) del artículo 128 de la Ley 135 de 1961, no podía, "el gobierno reconstruir por reglamento lo que destruyó por acto con fuerza de ley, por el artículo 43 de la Carta que establece que solo el Congreso puede crear contribuciones de carácter nacional en tiempo de paz. Y el Decreto 1718, aunque expedido durante el estado de sitio, no fue dictado en uso de facultades del artículo 121, ni guarda relación con los motivos que llevaron al gobierno a declarar turbado el orden público" (folios 6 y 7 cd. 2). Explica a continuación: "En efecto, el artículo primero de dicho decreto fija a esa contribución una tarifa (15% del valor de los salarios devengados por los trabajadores) y establece formas compensatorias de satisfacer la obligación pecuniaria. Los artículos 2, 3, 4,

5, 6 y 7 regulan la oportunidad en el pago de la contribución, los beneficiarios de ella, las obras en que pueden invertirse, la manera de probar su cumplimiento y la oportunidad de hacer valer los recibos correspondientes. Se trata, pues, de aspectos típicos de un régimen tributario, que el Gobierno no podía establecer por simple reglamento, sin violar la norma reglamentada y sin quebrantar los preceptos constitucionales que reservan al Congreso tal potestad y limitan, por lo tanto, sus poderes reglamentarios. "El numeral segundo del artículo 56 de la Ley 135 de 1961 no señalaba tarifa alguna; el artículo 1° del decreto sí lo hace, en un quince por ciento (15%) de los salarios devengados. El precepto legal indicaba que la obligación respectiva se cumpliría en la forma prevista en su artículo 128; los artículos 2,3,4, 5, 6 y 7 del decreto disponen otras formas de cumplir (porcentaje de salarios, construcción y mantenimiento de escuelas, enseñanza vocacional). El parágrafo del artículo 128 ordenaba probar el acatamiento de la contribución educativa con aportes del Fondo de Bienestar Veredal o de modo directo; los artículos 3, 4, 5 y 6 del Decreto crean en cambio un sistema de recibos y certificados de matrícula, asistencia a clases, etc." (C. 2, fl. 7).

Como segundo cargo: Según el demandante, el artículo 128de la Ley 135 de 1961, reguló dos maneras de cumplir con la obligación de educar a los hijos de los

trabajadores: Una indirecta, consistente en pagar al Fondo de Bienestar Veredal una sobretasa del 6% sobre el impuesto "a la renta presuntiva de los propietarios rurales" literal a) del artículo 28 de la Ley 135 de 1961 y otra directa; consistente en contribuir con cualquier suma que excediera del 50% sobre el 6% adicional, a la renta presuntiva de los propietarios rurales. "Ello daría lugar, el año siguiente a contribuir sólo con un tres por ciento (3%) al Fondo de Bienestar Veredal" (fl. 7 C 2). Agrega que del texto del parágrafo del Art. 128 se desprende que la: "obligación que tal numeral (segundo del artículo 56) contiene solo puede cumplirse en la manera prevista en el artículo 128, y el Gobierno carece de facultades para crear alternativas de satisfacerla". "Concluye de lo anterior que el decreto acusado, violó el artículo 56 de la Ley 135 de 1961, "al establecer formas de cumplir su numeral segundo diferentes a los establecidos en su artículo 128". Considera finalmente que dicho artículo 56 resulta hoy prácticamente imposible de reglamentar por cuanto "fueron derogados los artículos de la Ley 135 de 1961 que creaba la "renta presuntiva de los propietarios rurales", y ante el hecho de que la "Renta presuntiva" que hoy existe solo se parece a la primera en el nombre. Es, en principio muy difícil que después de tales derogaciones el Gobierno pueda ingeniarse un reglamento que permita cumplir el artículo 128 de la Ley 135 de 1961, y por lo tanto, el numeral segundo del artículo 56 de la misma ley. Pero ello no habilita al Gobierno para enmendar, por la vía de los reglamentos los efectos

voluntarios o no de los decretos de la emergencia económica" (folio 11, C. 2). El tercer cargo, consiste en sostener que el numeral 2o. del artículo 56 de la Ley 135 no es susceptible de reglamentación... pues ese numeral "dispone con toda claridad en su inciso segundo que para cumplir con las obligaciones que él consagra es preciso atenerse a la forma prevista en el artículo 128 de la misma ley. Es ese último artículo, pues, el que está en principio sujeto a reglamento". Añade que dicha disposición no tiene un carácter facultativo u opcional. El decreto reglamentario acusado consecuencialmente invadió un campo que había sido completamente regulado por el legislador Expediente 2847: El demandante sostiene que la norma reglamentada estaba derogada por el Art. 143 del Decreto Legislativo 2053 de 1974. Insiste en que la contribución directa estaba prevista para ser satisfecha también a través de la sobretasa del Art. 128, conforme se desprende del inciso 2o., numeral 2o. del Art. 21. Y agrega: "basta cotejar la norma acusada y transcrita anteriormente, con la disposición legal que reglamenta, para inferir, sin ningún esfuerzo mental, que aquella, no solo modifica sustancialmente a ésta, sino que la sustituye y reemplaza plenamente. "Si la norma reglamentada no estuviera derogada bastaría este objeto para poner de presente el desvío de la potestad reglamentaria en que incurrió el Ejecutivo Nacional al dictar el precepto acusado, mas sí sirve, en este evento, para relevar

cómo en la disposición legal acusada el Presidente de la República, en uso de la facultad reglamentaria, crea obligaciones nuevas para los propietarios rurales, no previstas, ni autorizadas por el legislador, atribuyéndose así funciones propias de éste" (fl. 4).

LAS IMPUGNACIONES: Dentro del proceso 2348, se constituyeron como impugnadores el Ministerio de Agricultura y el Instituto de Reforma Agraria. a) El apoderado del primero expresó que el Decreto 1718 fue expedido con base en el concepto del Consejo de Estado del 13 de mayo de 1876, según el cual” se consideró extinguida la exigencia del propietario de contribuir de manera directa con aportes al Fondo de Bienestar Veredal y a la vez vigente su obligación directa, teniendo en cuenta la alternativa inicial del ordinal 2o. en mención, y que el Gobierno podía reglamentar dicho precepto, dentro de las pautas del ord. 3o. del artículo 120 de la C. N. y, específicamente, del ordinal7o. del artículo lo. de la Ley 131 (sic) de 1961" (fl. 38 C. 2).

Advierte el impugnador que el propietario "no está en la obligación de contribuir a bienestar o educación" sino que simplemente "tiene la carga de cooperar en ambos sentidos, si aspira a una determinada calificación de su empresa. Pero es libre de obtener o no ese resultado mediante los actos correspondientes. Así que, por este respecto, no puede hablarse de régimen impositivo tributario" (fl. 41 C. 2). Añade que al Presidente de la República como suprema autoridad Administrativa y

en ejercicio de su poder constitucional reglamentario le correspondía el deber de reglamentar la ley, en lo referente a la contribución de los propietarios a la educación gratuita de los hijos de los trabajadores rurales. b) Para la abogada del Incora al quedar derogado el literal a) del artículo128 que transcribimos no quedó señalado por el legislador el modo como debía cumplirse la obligación impuesta a los propietarios en el ordinal 2o. del artículo 56 citado. Obviamente, al no existir la norma, un acto jurídico, no sólo el acusado sino cualquiera, no puede violarla". Y plantea cómo desde 1962 la jurisprudencia ha adoptado un criterio dinámico y moderno en torno a la potestad reglamentaria; cita las sentencias de 10 de octubre de 1962 (Anales del Consejo de Estado, 10 de octubre de 1962, Tomo LXV, números 399-400), 25de abril de 1970 (Anales Tomo XLVI, números 425-426) y de lo expresado al respecto por el doctor Jaime Vidal Perdomo, en su obra de Derecho Administrativo. c) Por otra parte el apoderado del Incora en el exp. 2347, sostiene: "... el artículo 128 de la Ley 135 de 1961, señaló las formas de cumplimiento directo e indirecto de la dicha obligación social, mediante la imposición de una sobretasa sobre el impuesto de renta presuntiva, como forma directa, o bien, con sobretasa y contribución porcentual; directa a la educación de los hijos de los trabajadores a su servicio. "El Ejecutivo Nacional, en ejercicio de facultades extraordinarias que le otorga el

artículo 122 de la Carta Constitucional, produjo el Decreto 2053 de septiembre 30 de 1974, por medio del cual, concretamente en su artículo 143, derogó en forma expresa el "ordinal a) del artículo 128, de la Ley 135 de 1961". "Consecuencialmente, se dio una situación anormal, consistente en que se mantiene la obligación social de contribuir a la educación gratuita de los hijos de los trabajadores asalariados rurales, impuesta por el Legislativo, pero al mismo tiempo se imposibilitó su cumplimiento en forma indirecta para la derogación expresa y de manera directa por cuanto su monto se tasaba sobre la base del total de la contribución directa. "Considerando la persistencia de la obligación social la contribución directa a la educación de la población campesina que en modo alguno la citada derogatoria pretendía, no era viable, "desmejorar los derechos sociales de los trabajadores", de conformidad con el numeral 6 del artículo 122 de la C.N., entendiendo por otra parte la obligatoriedad de dar estricta aplicación a los fines de orden público e interés social que informan como principios generales la Reforma Agraria artículo 1º. Ley 135 de 1961, no podía entender el Ejecutivo la ineficacia de la norma consagratoria detal objetivo de carácter social... Y agrega: "Tiénese de lo anterior, que el Gobie