CE-SCA-1048-EXP1983-N10547

INCORA / PROCESO DE ADQUISICION DE TIERRAS – Ley 135 de 1961 / PROCESO DE ADQUISICION DE TIERRAS – finalidad / PROCESO DE ADQUISICION DE TIERRAS – Terrenos sujetos a expropiación

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA Consejero ponente: EDUARDO SUESCUN Bogotá, D.E., veinticinco (25) de enero (01) de mil novecientos ochenta y tres (1983) Radicación número: 10547

Actor: GUILLERMO BENAVIDES MELO Demandado: Se resuelve el juicio promovido por el doctor Guillermo Benavides Meló para que se declare la nulidad de la Resolución No. 063 del 28 de abril de 1976, por medio de la cual la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, adoptó un programa de parcelación en el Municipio de Purificación, Departamento del Tolima, y autorizó al Gerente del mencionado instituto para delegar en el Regional del Proyecto Tolima la facultad de dictar los actos iniciales tendientes a la adquisición de los fondos necesarios para la ejecución del programa.

El juicio vino a Sala Plena por haberse presentado empate en la Sección Tercera. No acogida por la Sala Plena la ponencia del señor Consejero sustanciados se ordenó que pasara a quien seguía en turno, por lo cual se presenta este nuevo proyecto. Las disposiciones inrocadas y los conceptos de violación: El actor invoca como infringidas, en síntesis, las siguientes disposiciones: Art. 54 de la Ley 135 de 1961, relativo a la adquisición de tierras de propiedad privada, porque el acto acusado

adoptó el programa de parcelación con base en el mencionado precepto, sin que previamente se hubiera demostrado que en la zona a que se refiere "existe inequitativa concentración de la propiedad, minifundios, tierras incultas o inadecuadamente explotadas, pequeños arrendatarios o aparceros, asalariados agrícolas sin acceso a la tierra, malas condiciones de trabajo", circunstancias que no se encuentran en la región; Art. 55 de la Ley 135 de 1961, que establece un orden de prelación para la adquisición de las tierras, que no fue observado por el acto acusado; Art. 57, regla la. de la Ley 135 de 1961, que reitera el sistema de prioridades para la adquisición de tierras, porque no existe ninguna de las situaciones de hecho que contemplad precepto; Art. 58, numeral 4, de la Ley 135 de 1961, porque no existe en la zona que comprende el proyecto "considerable número de campesinos sin tierras y en circunstancias económicas precarias" y porque no es posible' aplicar esta norma mientras el Ministerio de Agricultura no expida las resoluciones generales que determinen los índices de productividad que permitan determinar la mayor o menor eficacia de una explotación agrícola o ganadera. El actor oportunamente adicionó la demanda en el sentido de invocar como infringidas las siguientes disposiciones: Art. 56, numeral 3o., de la Ley 135 de 1961, que exige a los propietarios demostrar un cierto nivel de productividad, que debe acreditarse comparándola con los mínimos señalados por el Ministerio de Agricultura, sin los cuales no puede tener aplicación, conforme a la jurisprudencia

del Consejo de Estado; Art. 22, numeral 2o., inciso 2o., del Decreto 1576 de 1974, porque se expidió el acto acusado sin que previamente se comprobaran los hechos que permitan expropiar excepcionalmente, según el Art. 58 ibídem, tierras adecuadamente explotadas. La parte impugnadora. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, mediante apoderado, se opuso a la pretensión del actor, en suma, con base en los siguientes argumentos:

1. Según la Ley 135 de 1961, Incora está facultado ampliamente para adelantar los programas que tengan por objeto realizar la reforma agraria; En este caso Incora, mediante el acto acusado y con base en la mencionada ley, busca remediar la inequitativa concentración de la propiedad agraria en el municipio de Purificación, donde existen profundos desequilibrios sociales, con un alto nivel de desocupación de la población campesina; El acto acusado no dispone que se notifique o publique porque, si bien el Art. 20 del Decreto 719 de 1968 disponía que un acto como el acusado debía publicarse, este requisito fue suprimido por el Art. 25 de la Ley 4a. de 1973; además, en sí mismo considerado, el acto acusado no produce efectos, sino que sirve de fundamento para que se expidan otros, creadores de situaciones jurídicas individuales, contra los cuales es posible interponer los recursos legales; El acto acusado pudo fundarse en el Art. 54 de la Ley 135 de 1961 porque según el estudio socioeconómico del municipio de Purificación, realizado por el Incora y

cuya copia auténtica obra en el proceso, existe "una difícil situación económica de la población rural que habita la región" a consecuencia de la notoria concentración de la población rural y de un alto nivel de desocupación de la población campesina; El acto acusado no infringe el Art. 55 de la Ley 135 de 1961 porque se fundó en la excepción que contempla el Art. 54 ibídem y, por lo mismo, el Incora no debía someterse a la prelación que prescribe el primero; Tampoco infringe los Arts. 56 numeral 3o., 57, regla la., y 58, numeral 4o., de la Ley 135 de 1961 y el Art. 22, inciso 2o., del Decreto 1576 de 1974 porque se expidió teniendo en cuenta el estudio socio-económico antes referido, que tuvo como antecedentes manifestaciones de los campesinos de la región, conforme a los documentos que obran en autos. EL CONCEPTO FISCAL La señora Fiscal Segunda de esta Corporación pide que se nieguen las pretensiones de la demanda por cuanto el Incora para dictar la resolución se fundó en un serio estudio elaborado sobre la realidad socio-económica del municipio de Purificación, por profesionales idóneos. Agrega que por tratarse de acción de nulidad, para resolver basta la confrontación del acto acusado con las normas invocadas y advierte que el acto acusado no dispone la expropiación de fondos particulares sino que sólo ordena adoptar "unos programas de parcelación” Surtida normalmente la tramitación del juicio, sin que exista causal de nulidad, la Sala procede a resolver mediante las siguientes consideraciones:

El Acto cuestionado. La Junta Directiva del Incora, mediante la Resolución 063 del 28 de Abril de 1976, adoptó un programa de parcelación en el municipio de Purificación, con base en los Arts. 1, numeral lo., y 54 de la Ley 135 de 1961, y autorizó al Gerente para delegar en el regional del Proyecto Tolima la facultad de expedir los actos que inicien las diligencias administrativas tendientes a adquirir 4.383 hectáreas para beneficio de 571 familias campesinas pobres de la región. La Resolución se fundó, según se lee en su motivación, en la necesidad de "eliminar la inequitativa concentración de la propiedad rústica" y dotar de tierra a los campesinos que no la poseen, prefiriendo a quienes la explotan directamente. Esta conclusión se dedujo, de acuerdo con la misma motivación, tras comprobar, con las manifestaciones de los campesinos de la región y con los estudios socioeconómicos realizados en el municipio de Purificación, que existe "una notoria concentración de la propiedad rústica" en el área, "toda vez que un bajo porcentaje de propietarios acumulan importantes extensiones de tierra en la región" y que existe también "un alto nivel de desocupación de una gran masa de la población campesina, bien por no presentarse para muchas oportunidades de trabajo y otras veces porque tan solo se la utiliza esporádicamente en las labores cíclicas de la región lo que explica que se presente en Purificación una "difícil situación económica de la población rural". Los fundamentos jurídicos del acto acusado. El Art. lo., ordinal lo., de la Ley 135 de 1961 señala, entre los objetivos de la misma ley, "reformar la estructura social

agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico; reconstruir adecuadas unidades de explotación en las zonas de minifundio y dotar de tierras a los que no la poseen, con preferencia para quienes hayan de conducir directamente su explotación e incorporar a éstas su trabajo personal"; el Art. 54 de la misma ley, sustituido por el Art. 20 de la Ley 4a. de 1973, faculta al Instituto de Reforma Agraria para "adquirir tierras o mejoras de propiedad privada", entre otras miras, "con el objeto de dar cumplimiento a los fines señalados" en los numerales 1o., 2o., y 4o. del Art. 1o. de la mencionada ley. En el caso sub-judice, la Resolución 063 del 28 de abril de 1976 se expidió con fundamento en los Arts. lo., numeral lo., y 54 de la Ley 135 de 1961 por considerar que existe en el municipio de Purificación una inequitativa concentración de la propiedad agraria, según los hechos antes referidos, expuestos en la motivación del acto y corroborados por las pruebas que obran en el proceso, particularmente por el estudio socio-económico del municipio de Purificación y las demás comunicaciones que obran también en copia auténtica (cuadernos números 2o. y 3o.). De manera que los presupuestos de hecho para el ejercicio de la facultad que la Ley 135 de 1961 atribuye al Incora, concretamente la existencia de inequitativa concentración de la propiedad agraria en el municipio de Purificación,

se comprobaron plenamente, sin que el actor hubiera aducido ninguna prueba conducente a infirmarlos. Esta consideración, que coincide con el concepto de la Fiscalía 2ª de la Corporación, es suficiente para denegar la petición de la demanda, si además se tiene en cuenta que, según la motivación del acto acusado, no contradicha en el juicio, se cumplieron plenamente todos los requisitos que al efecto prescribe el Art. 22 del Decreto 1576 de 1974. Sin embargo la Sala pasa a referirse también a los demás cargos que sirven de fundamento a la acción, así: a) El cargo por violación de los Arts. 55 y 56 de la Ley 135 de 1961. El primero prescribe, por regla general, el orden de preferencia en la adquisición de tierras y el segundo, sustituido por el Art. 21 de la Ley 4ª de 1973, determina los requisitos para que un fundo se clasifique como adecuadamente explotado. Pero, como advierte el señor apoderado del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, el Art. 54 de la Ley 135 de 1961 es un precepto de carácter específico que permite al Incora adquirir directamente tierras de propiedad privada para dar cumplimiento a los fines especiales que el mismo precepto señala, entre los cuales se cuenta la solución a "la inequitativa concentración de la propiedad rústica". De manera que esta facultad genérica, de adquirir tierras de propiedad privada, implica la posibilidad de que sean incultas, inadecuada o adecuadamente explotadas, a condición de que sirvan para realizar cualquiera de los objetivos especiales que prescribe el Art. 54 de la Ley 135 de 1961. En este caso el Incora se propuso esta

finalidad concreta y, con base en ella, mediante el acto acusado adoptó el "programa de parcelación en beneficio de los campesinos pobres del municipio de Purificación" con fundamento en los Arts. lo., numeral lo., y 54 de la Ley 135 de

1961. Se trataba de una situación especial para cuya solución se debían aplicar los mencionados preceptos. Los Arts. 55 y 56 de la Ley 135 de 1961, determinan el orden de prelación en las adquisiciones de tierras, sobre las cuales no versa el acto acusado que, por este motivo, no pudo infringir las mencionadas disposiciones. b) El cargo por infracción de los Arts. 57, regla la. y 58 de la Ley 135 de 1961. Esta disposición, que fue sustituida por el Art. 23 de la Ley 4a. de 1973, permite expropiar tierras adecuadamente explotadas, entre otras finalidades, para adelantar programas en regiones donde existan numerosos campesinos sin tierra, especialmente en las zonas en donde sea manifiesta la concentración de la propiedad territorial o la desocupación total o parcial de una numerosa población campesina, según la regla la. del Art. 57, "siempre y cuando no se trate de predios que estén dedicados eficientemente a programas de producción de alto interés nacional", de acuerdo con los índices de productos y de productividad que prescriba el Ministerio de Agricultura.

En primer término la Sala observa, de acuerdo con la Fiscalía 2a. de la corporación, que el acto acusado no dispone la expropiación de predios de propiedad particular, sino que adopta un programa de parcelación en beneficio de

los campesinos pobres de la región y faculta al Gerente para que delegue en el Regional del Tolima la facultad de dictar los actos pertinentes para adquirir las tierras a fin de realizar el programa. Por consiguiente, el Art. 58 de la Ley 135 de 1961, que determina los casos en los cuales se pueden expropiar tierras adecuadamente explotadas, no es pertinente al caso y , por lo mismo, no pudo ser contrariado por el acto acusado. Además la Sala observa que los Arts. 57 y 58 de la Ley 135 de 1961 prescriben, por regla general, que Incora, para los efectos que señalan, puede adquirir tierras de propiedad particular, incluidas las que están adecuadamente explotadas, exceptuadas solamente las que determina el Art. 58, ordinal 4o. de la misma Ley. En consecuencia sólo en la actuación específica que Incora adelanta para adquirir un fundo de propiedad privada, podría hacerse valer la referida excepción, cuya demostración necesariamente incumbe a quien pretenda prevalerse de ella. Pero no sería pertinente en este juicio, que no verse sobre la legalidad de un acto de expropiación, sino exclusivamente sobre la de uno que inicia un programa de parcelación. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la Fiscalía Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Deniéganse las peticiones de la demanda. Notifíquese, comuniqúese y cópiese.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, PRESIDENTE; CARMELO MARTINEZ CONN,

AYDEE ANZOLA LINARES, (SALVAMENTO DE VOTO); ALVARO OREJUELA

GOMEZ, CARLOS BETANCUR JARAMILLO, JACOBO PEREZ ESCOBAR,

JORGE DANGOND FLORES, (SALVAMENTO DE VOTO); MARIO ENRIQUE

PEREZ V., ENRIQUE LOW MURTRA, IGNACIO REYES POSADA, GUSTAVO

HUMBERTO RODRIGUEZ, JORGE VALENCIA ARANGO, (SALVAMENTO DE

VOTO); BERNARDO ORTIZ AMAYA, EDUARDO SUESCUN MONROY,

ROBERTO SUAREZ FRANCO, ENRIQUE BALMES ARTEAGA, CONJUEZ

(SALVAMENTO DE VOTO), DARIO QUIÑONES PINILLA, SECRETARIO ADQUISICION DE TIERRAS - (Salvamento de Voto) La adquisición de tierras adecuadamente explotadas por sus propietarios se deben observar, en forma estricta, las pautas señaladas en el estatuto agrario y, concretamente, los ordenamientos contenidos en los artículos 55, 56, 57 y 58 de la Ley 135 de 1961, con las modificaciones introducidas por la Ley 4a. de 1973, "siempre y cuando no se trate de predios que estén dedicados efectivamente a programas de producción de alto interés nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA

SALVAMENTO DE VOTO

Consejero ponente: DE AYDEE ANZOLA LINARES, JORGE DANGOND

Actor: Guillermo Benavides Melo

Referencia: Expediente No. 10.547

Nos apartamos de la decisión aprobada por mayoría porque consideramos que se ha debido declarar la nulidad de los actos acusados con fundamento en las

siguientes razones:

1. La parte resolutiva del acto acusado es del siguiente tenor: "Artículo Primero. Adoptar un programa de parcelación en beneficio de los campesinos pobres del Municipio de Purificación en el Departamento del Tolima, de conformidad con lo establecido por el artículo 54 en concordancia con el numeral lo. del artículo lo. de la Ley 135 de 1961. "Artículo Segundo. Autorizar al Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, para delegar en el Gerente Regional del Proyecto Tolima, la facultad de dictar las resoluciones por medio de las cuales se inician las diligencias administrativas de adquisición de los predios necesarios para la ejecución del presente programa, diligencias que se adelantarán a través de las correspondientes unidades operativas o directivas del Instituto. "Artículo Tercero. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición".

Entre las motivaciones del mismo acto se encuentra la siguiente: Conforme a las previsiones legales la adquisición de tierras para ejecutar programas de parcelación, deberá cumplirse agotando antes que todo las vías de la negociación voluntaria. Con todo, si en desarrollo del programa se hiciere necesario adquirir predios adecuadamente explotados, cuyos propietarios se negaren a venderlos deberá procederse a su expropiación, de conformidad con el numeral 4o. del artículo 56 de la Ley 135 de 1961 siempre que no estén destinados a cultivos de alto interés nacional y su explotación cumpla con los niveles de eficiencia señalados al efecto por el Ministerio de Agricultura. Una de las normas infringidas según el actor, es precisamente la citada en la parte

motiva y que, según el artículo 23 de la Ley 4a. de 1973, quedó así: "Podrán expropiarse tierras adecuadamente explotadas.

4. Para adelantar otros programas en regiones donde exista considerable número de campesinos sin tierra y en circunstancias económicas precarias, y dichos programas se adelanten en la misma región y en beneficio de estos campesinos, especialmente en los casos previstos en la regla la. del artículo 57, siempre y cuando no se trate de predios que estén dedicados eficientemente a programas de producción de alto interés nacional. "El Ministerio de Agricultura, por medio de resoluciones de orden general y previo concepto favorable del Consejo Asesor de la Política Agropecuaria establecerá, tanto los productos que son de alto interés nacional como los niveles de productividad que sirvan para determinar las condiciones de eficiencia".

2. Es indudable que para la adquisición de tierras adecuadamente explotadas por sus propietarios se deben observar en forma estricta, las pautas señaladas en el estatuto agrario y concretamente los ordenamientos contenidos en los artículos 55, 56, 57 y 58 de la Ley 135 de 1961 con las modificaciones introducidas por la Ley 4a. de 1973.

Como lo dijo esta Sala en sentencia de 9 de febrero de 1979, aunque las normas de esta última ley imponen ciertas obligaciones probatorias a los particulares interesados, también es verdad que esa carga está supeditada, en buena parte, a una determinada y previa actividad de la administración, sin la cual aquellos se verían en la imposibilidad de aportar las pruebas exigidas. En efecto:

Si de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23, numeral 4°, de la mencionada Ley 4ª de 1973 pueden expropiarse tierras adecuadamente explotadas para adelantar programas en regiones donde exista considerable número de campesinos sin tierra en circunstancias económicas precarias "siempre y cuando no se trate de predios que estén dedicados eficientemente a programas de producción de alto interés nacional" y si, por mandato de la misma norma, el Ministerio de Agricultura, por medio de Resoluciones de orden general y previo concepto favorable del Consejo Asesor de la Política Agropecuaria, debe establecer, cuales son los productos de alto interés nacional y los niveles de productividad que sirvan para determinar las condiciones de eficiencia, es claro que los propietarios, en general, obligados a presentar la prueba sobre tales circunstancias que configuran una excepción legal, deben conocer previamente las determinaciones del Ministerio de Agricultura y, en consecuencia el orden lógico impone que primero se produzca la resolución sobre este aspecto y luego la formulación del programa para adquirir tierras dentro de los objetivos de la reforma agraria, entre ellos el de eliminar en determinada región, la inequitativa concentración de la propiedad rústica, sin afectar los cultivos de alto interés nacional y la explotación eficiente de la propiedad inmueble. Por eso expresó la Sala en la providencia antes citada que asumir una conducta omisiva y no definir cuáles son los productos de alto interés nacional y cuáles los niveles de productividad que sirven para determinar las condiciones de eficiencia haría desaparecer la excepción y todas las tierras adecuadamente explotadas sin limitación alguna serían susceptibles de adquisición por parte del Incora,

sacrificándose así el interés general de la colectividad que está precisamente relacionado con la producción de esos bienes de alto interés nacional.

3. La Resolución 063 de 28 de abril de 1976 adoptó el Programa de Parcelación para adquirir tierras en el Municipio de Purificación, Departamento del Tolima, sin que previamente se hubiera dado cumplimiento á lo dispuesto en la ley sobre productos de alto interés nacional y niveles de productividad para determinar las condiciones de eficiencia, luego infringe la norma superior por este aspecto.

AYDEE ANZOLA LINARES, JORGE DANGOND FLORES, JORGE VALENCIA

ARANGO, ENRIQUE BALMES ARTEAGA Bogotá, D.E., febrero 22 de 1983.