CE-SCA-149-EXP1975-N2945

SUPERINTENDENTE BANCARIO - Facultades de vigilancia / SUPERINTENDENTE BANCARIO - Competencia La nota característica de la competencia que para vigilar los bancos tiene el Superintendente, consiste en su capacidad para impedir que se ejecuten actos o hechos peligrosos y no la de ordenar que se ejecuten determinados actos o hechos, en especial aquellos íntimamente vinculados con los contratos celebrados con la clientela o los que regulan las relaciones con los accionistas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: MIGUEL LLERAS PIZARRO Bogotá, D.E, doce (12) de junio (06) de mil novecientos setenta y cinco (1975) Radicación número: 2945

Actor: BANCO CENTRAL HIPOTECARIO Demandado: Referencia: Nulidad de la orden contenida en el oficio No. 09700 de 20 de mayo de 1974 y de la Resolución No. 02295 de 22 de julio del mismo año, de la

Superintendencia Bancaria. Un buen resumen de los hechos, de las pretensiones y de las intervenciones de quienes han participado en este proceso, se hace en el concepto del señor agente del Ministerio Público doctor Jorge Dangond Flores y por tanto se transcribe: "El Barreo Central Hipotecario, por intermedio del doctor Hernando Padilla Rueda, debidamente autorizado, solicita las siguientes declaraciones: "Primera. Que es nulo el oficio 09700 de 20 de mayo de 1974, proveniente de la Superintendencia Bancaria, especialmente en cuanto "solicita al Banco

Central Hipotecario que en el término de diez días, a partir del recibo de esta comunicación entregue a la Liga Antituberculosa Colombiana —Seccional del Valle— LAC, el valor de las cédulas hipotecarias cuyos títulos dio en custodia al Banco y este no devolvió al representante legal de la citada Liga sino que entregó al señor Marino García Quintero, sin acreditar autorización de la citada Liga. Esta entrega deberá incluir los créditos no pagados de las cédulas hasta el momento de la entrega. "Segunda. Que, en consecuencia es nula la Resolución No. 02295 de 22 de julio de 1974, emanada de la misma Superintendencia Bancaria, mediante la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto contra el oficio primeramente nombrado. "Tercera. Que la Superintendencia Bancaria debe negarla solicitud hecha por el señor apoderado de la Liga Antituberculosa Colombiana — Seccional del Valle — LAC, a fin de restablecer en su derecho al Banco Central Hipotecario y en su lugar declarar que la controversia sobre el contrato de depósito en custodia celebrado entre la Liga Antituberculosa Colombiana —Seccional del Valle— LAC. Y el Banco Central Hipotecario debe someterse a las Autoridades Jurisdiccionales Civiles. En subsidio, que el Honorable Consejo haga la anterior declaración. "Según la relación de hechos, la Liga Antituberculosa Colombiana, Seccional del Valle, celebró contrato de depósito en custodia de varios títulos de cédulas con el Banco Central Hipotecario. El 5 de septiembre de 1972 la Junta Directiva

de la Liga autorizó al Banco para vender títulos por valor de $50.000.00 y entregar el cheque respectivo al Tesorero de la entidad, señor Marino García Quintero. El Banco procedió de conformidad y el señor García abrió una cuenta en el Banco de Colombia, Sucursal No. 1 de Cali, a nombre de LAC, Construcción Sanatorio para ser manejada por él. Después, el mismo García solicitó la venta de as demás cédulas, recibió los valores correspondientes, los consignó en el Banco de Colombia y los retiró para su beneficio. La Liga Antituberculosa pidió la intervención de la Superintendencia Bancaria y ésta, con fecha 20 de mayo de 1974, dirigió al Banco Central Hipotecario el oficio 09700, en el cual, después de aponer los hechos, ordenó la entrega del valor de las cédulas hipotecarias cuyos títulos estaban en custodia y no fueron devueltos al representante de la Liga sino al señor Marino García Quintero. Recurrido el oficio, la Superintendencia resolvió no revocar la decisión. "Como normas violadas, la demanda señala y analiza los Artículos 26 y 58 de la Constitución y los Artículos 12, 16 y 396 del Código de Procedimiento Civil. "El demandante solicitó la suspensión provisional "para evitar al Banco un perjuicio notoriamente grave que consiste en que los actos acusados lo obligan a pagar una cuantiosa suma de dinero sin que la autoridad correspondiente lo haya condenado a ello y sin que se haya analizado y determinado la responsabilidad que pueda corresponderle en el asunto a la Liga Antituberculosa Colombiana —Seccional del Valle— LAC, y al Banco de

Colombia dentro de una posible concurrencia de culpas. "El Consejero proponente accedió a la solicitud de suspensión y recurrida en súplica la providencia, la Sala de Decisión confirmó lo resuelto. "TESIS DE LA PARTE DEMANDANTE" "El Banco Central Hipotecario, por conducto de su apoderado, sostiene que la Constitución ha determinado cuales son los organismos encargados de ejercer la jurisdicción y, de acuerdo con ella, el Código de Procedimiento Civil ha distribuido la respectiva competencia entre los distintos tribunales y jueces; que la Superintendencia Bancaria cumple funciones administrativas pero no jurisdiccionales; que el contrato de depósito en custodia tiene un carácter puramente civil y la responsabilidad que pueda surgir de tal acuerdo corresponde decidirla a las autoridades jurisdiccionales civiles de conformidad con las reglas establecidas en el código respectivo, y que la Superintendencia Bancaria usurpó jurisdicción y, por tanto, violó la Constitución y la Ley al ordenar al Banco Central Hipotecario pagar dentro de un término perentorio determinados valores como consecuencia de la celebración y ejecución de algunos contratos de depósito en custodia. "TESIS DE LA PARTE OPOSITORA" "La Liga Antituberculosa Colombiana, por intermedio del doctor Guillermo Alberto Londoño Hoyos, considera que es necesario tener en cuenta la trascendencia de la actividad bancaria en la economía planificada e intervencionista de nuestros tiempos y la repercusión de sus funciones en el orden público económico y social para determinar hasta dónde llega "la inspección y vigilancia que por mandato del Artículo 32 de la Carta ejerce el

señor Superintendente Bancario"; que la Constitución y la Ley otorgan funciones jurisdiccionales a organismos diferentes a la rama judicial y así, por ejemplo, la Prefectura de Control de cambios y el Instituto Colombiano de Comercio Exterior pueden imponer multas a los particulares previa investigación, calificación de actos y fijación de responsabilidades; que la Superintendencia Bancaria también está facultada para "fijar responsabilidad, estimar los perjuicios, determinar si se cumplió bien o mal la obligación del contrato, porque en ' ello se encuentra comprometido el interés público que por mandato expreso de la Carta debe primar sobre los intereses particulares" y "parece inconcebible que el señor Superintendente no pueda ordenar la devolución de unas cédulas entregadas a título de depósito y en la prestación de un servicio público". CONSIDERACIONES DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA" "En la providencia acusada, la Superintendencia Bancaria expone los fundamentos de su decisión ante los hechos denunciados por la Liga Antituberculosa respecto a los contratos de depósito en custodia celebrados con el Banco Central Hipotecario. Señala, en primer lugar, que el Artículo 9 de la Ley 45 de 1923, sustituido por el Artículo 1o. de la Ley 57 do 1931, creó dependiente del gobierno una sección bancaria, encargada de la ejecución de las Leyes que se relacionen con los bancos. Expresa que la citada Ley, y las disposiciones posteriores confirieron al Superintendente Bancario efectivos medios para el cumplimiento de sus funciones y si debe vigilar y exigir el

cumplimiento de la Ley, por parte de los bancos, necesariamente tiene que "analizar hechos y debe igualmente hacer uso de los medios coercitivos que se le han proporcionado". En el último párrafo de su vista el señor agente del Ministerio Público resume así su opinión: "De conformidad con la Ley 45 de 1923 y la Ley 57 de 1931 la Superintendencia Bancaria está encargada de la ejecución de las Leyes que se relacionen con los bancos y el Superintendente y sus delegados tienen la supervigilancia de todos los establecimientos bancarios. En ejercicio de esta vigilancia y por mandato expreso de la Ley, el Superintendente debe pedir explicaciones a los directores de las respectivas entidades cuando observa que se han violado los estatutos o las Leyes o que se están dirigiendo los negocios en forma no autorizada o insegura, y puede exigir la suspensión de tales actuaciones irregulares. Pero lo que no puede hacer es decidir una controversia planteada sobre los hechos materia de la vigilancia, porque esto, ciertamente, se sale del radio de sus atribuciones, aunque la Ley lo autorice para tomar posesión de los negocios y haberes de un establecimiento en casos de extrema gravedad, claramente definidos, plenamente establecidos y con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, porque ésta no es una medida de tipo jurisdiccional sino administrativo y técnico, como en alguna ocasión lo expresó la Corte Suprema de Justicia". PARA RESOLVER SE CONSIDERA En el auto de suspensión provisional se explicó: Entre otros fundamentos el superintendente cita el Artículo 47 de la Ley 45 de 1923 parte del cual transcribe así:

"Cuando el superintendente juzgue que algún establecimiento bancario ha violado los estatutos o alguna Ley, o está dirigiendo sus negocios en forma no autorizada o insegura, debe dirigirse a los directores para que den explicaciones justificativas de 'tales prácticas; y puede en seguida expedir una orden en que exija la suspensión de las prácticas inseguras o no autorizadas, quedando el banco con el derecho de apelar ante la junta de revisión establecida con este objeto". Añade que es eso lo que ha hecho la superintendencia en el presente caso porque considera que la conducta del banco Central Hipotecario fue claramente violatoria de la Ley que sería tanto como dirigir sus negocios en forma no autorizada. Conviene advertir que según la Ley cuando un banco insiste en el manejo peligroso de sus negocios la facultad que el superintendente tiene es la de ocupar la administración del banco para poner fin a la irregularidad y que las facultades de que dispone antes de la ocupación, no son positivas en el sentido de que ordene ejecutar determinados actos sino negativas en el sentido de que pueda ordenar que se abstenga de ejecutar aquellos que constituyen una administración negligente o peligrosa. Esa es la esencia de la facultad del superintendente que está encaminada a proteger los intereses del público que confía sus dineros y otros bienes a la administración de los bancos y luego los de los accionistas de los bancos para que los estatutos no se violen en perjuicio de sus intereses. Respecto de la legalidad o puntualidad o regularidad como el banco cumpla con los negocios celebrados con su clientela el superintendente sólo puede dar órdenes para evitar lo que contraríe la Ley pero

no para revocar los actos de ejecución contractual. Por ejemplo con el pretexto de que la Ley lo faculta para suspender las prácticas inseguras o no autorizadas, no podría ordenar que pagara un cheque que el banco se haya negado a aceptar por considerarlo irregularmente girado. Son muy variados los encargos fiduciarios que los bancos pueden aceptar y entre ellos el más común es el del depósito en custodia con facultades de administración. Si el banco es engañado por culpa de alguno de sus agentes, o por dolo, y de esta manera causa perjuicio a alguno de sus clientes, el superintendente no puede ordenar ni directa ni indirectamente que tal perjuicio sea reparado, ni siquiera puede estimar si hubo o no perjuicio o si se cumplió bien o mal la obligación del contrato porque tal extensiva interpretación de sus facultades de vigilancia transformaría su función de administrativa en jurisdiccional. Importa puntualizar que la nota característica de la competencia que para vigilar los bancos tiene el superintendente, consiste en su capacidad para impedir que se ejecuten actos o hechos peligrosos y no la de ordenar que se cumplan determinados actos o hechos, en especial aquellos íntimamente vinculados con los contratos celebrados con la clientela o los que regulan las relaciones con los accionistas. Por esta principal consideración, la orden de entregar unos bienes o a falta de estos el de pagar su valor, significa decidir sobre la regularidad o la legalidad del modo como el banco cumple sus obligaciones contractuales, cumplimiento que el superintendente debe vigilar pero acerca del cual no puede dar definiciones que la Ley ha reservado siempre al juez. En él auto de suspensión provisional también se observó: Si las infracciones

del banco son continuadas a pesar de los requerimientos del superintendente lo que, procede no es la orden de ejecutar actos distintos de los que el superintendente estima irregulares sino la de suspender la administración que no acata las órdenes inspiradas en la prudencia, que le dé el superintendente, y reemplazar a los administradores por agentes propios del Estado. En este caso no se ha procedido así sino al contrario, se ha dado una orden de entregar a una determinada persona unos bienes perfectamente identificados, las cédulas de que tratan los títulos de depósito en custodia, o en su reemplazo, su valor más sus intereses. Esta orden es "insegura" tanto desde el punto de vista de las facultades de la superintendencia como desde el punto de vista de los intereses y seguridades del banco porque si apareciere una sentencia posterior que decida sobre la responsabilidad de todas las operaciones que han sido objeto de los actos de la superintendencia, que contradigan lo resuelto por ésta, se originaría una causa jurídica para la reparación del daño resultante del cumplimiento de la orden oficial apresurada. En algunos de los considerandos transcritos se advierte la incertidumbre del superintendente sobre la naturaleza del acto y en otro hay afirmaciones de reconocimiento de dolo cuando se refiere a "la negociación de los títulos que sirvieron de instrumento para la defraudación cometida'. Hay contradicciones cuando se dice que "este despacho no ha ordenado al Banco Central Hipotecario pagar suma alguna de dinero. . . " cuando adelante ordena como va lo había hecho en el primer oficio, entregar cédulas o "su valor y sus

réditos". En el curso de este proceso se ha agregado abundantes argumentaciones que, a pesar de todo, no han modificado los puntos de vista inicialmente propuestos por los intervinientes en el proceso ni desvirtuado las primeras resoluciones del Consejo contenidas en el auto de suspensión provisional y en el que la sala emitió para confirmarla. Agregar nuevas palabras para explicar los mismos argumentos carecería de utilidad por lo que la sala estima que las consideraciones precedentes constituyen suficiente motivación. Por lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la sección cuarta de la sala de lo contencioso administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA

1. Es nula la orden contenida en el oficio número 09700 de veinte (20) de mayo de mil novecientos setenta y cuatro (1974) y la resolución confirmatoria de tal orden distinguida con el número 02295 de veintidós (22) de julio del mismo año, actos ambos dictados por el superintendente bancario y dirigidos al Banco

Central Hipotecario. Cópiese, notifíquese, comuníquese al Superintendente Bancario, devuélvase el cuaderno de antecedentes a la misma oficina. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la reunión de la sala de fecha doce de junio de mil novecientos setenta y cinco.

BERNARDO ORTIZ A MAYA JUAN HERNÁNDEZ SÁENZ

GUSTAVO SALAZAR TAPIERO MIGUEL LLERAS PIZARRO

ALVARO ESCOBAR HENRÍQUEZ

SECRETARIO