CE-SCA-192-1925-04-23

EXPEDICION DE ORDENANZA - Procedimiento

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero Ponente: SERGIO A. BURBANO Bogotá, abril veintitrés (23) de míl novecientos veinticinco (1925)

Radicación número: Actor: Demandado: Referencia: Nulidad de la Ordenanza número 44 de 1923, expedida por la

Asamblea Departamental de Antioquia (Ordenanza Gómez).

Vistos: Expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia la Ordenanza número 44 de 1923, sobre administración departamental. y sancionada por el Gobernador del Departamento después de haberse declarado infundadas las objeciones que de inconstitucionalidad e ilegalidad le opusiera este funcionario, se demandó ante el Tribunal Seccional Administrativo de Medellín la nulidad de la Ordenanza, tanto por el señor Fiscal l1º del Tribunal Superior de ese lugar, doctor Leopoldo Arango, quien obedecía órdenes expresas del Gobernador, como por el doctor Fernando Isaza en su condición de ciudadano y también por los señores Obdulio Gómez e Ignacio Navarro Ospina, con el doble carácter de ciudadanos y de comisionados del Centro Jurídico de la Universidad de Antioquia.

Admitidas las demandas y acumulados los tres juicios a solicitud del señor Fiscal demandante; aducidas las pruebas que las partes y el impugnador de la demanda, señor Jesús Antonio Giraldo, creyeron conducentes, y surtida la audiencia pública, a la cual concurrieron los demandantes, quienes presentaron después el resumen

de sus argumentaciones orales, el Tribunal, en sentencia de 15 de septiembre de 1923, declaró nula en todas sus partes la referida Ordenanza número 44, la cual se hallaba provisionalmente suspendida desde que se admitió la demanda incoada por el señor Fiscal, El doctor Alfonso Uribe Misas, Conjuez sorteado para reemplazar al Magistrado doctor Gómez González, quien se consideró impedido para intervenir en el conocimiento del negocio por haber combatido como ilegal la Ordenanza en su carácter de Diputado a la Asamblea, salvó su voto, sólo en relación con algunos conceptos de la parte motiva de la sentencia. Si bien el impugnador señor Giraldo apeló del fallo, tal recurso se le negó por cuanto la ley lo reconoce únicamente en favor del Fiscal y del demandante; pero, según se había dispuesto, el asunto vino en consulta al Consejo de Estado, en donde se repartió al Consejero doctor García Hernández y se tramitó en la forma legal, surtiéndose la audiencia pública en los días 7, 9 y 16 de febrero de 1924, a la cual concurrieron el señor Fiscal del Consejo y el apoderado del demandante doctor Fernando Isaza, doctor Alejandro Garroz, quienes presentaron oportunamente sus alegatos escritos, y pasó luego al Despacho para dictar sentencia el día 22 del mismo mes de febrero. El actual Magistrado ponente nombrado en reemplazo de dicho Consejero, se hizo cargo de esa mesa el día 14 del pasado octubre, donde encontró muchísimos asuntos demorados para formular proyecto de sentencia, y entre ellos, éste, a cuyo estudio se le ha dado o referencia, a mérito de su excepcional importancia. El proyecto de fallo definitivo lo

.presentó al estudio a la Sala, según consta en el expediente el día 30 del mismo mes de octubre. Demandas presentadas. El señor Fiscal primero del Tribunal Superior de Medellín demandó la nulidad absoluta de toda la Ordenanza, por considerarla violatoria de la Constitución y de la ley, expresando detalladamente las disposiciones violadas y el concepto en que lo fueron. El doctor Fernando Isaza solicitó la nulidad de algunas de las disposiciones de la Ordenanza 44, limitativamente, por considerarlas inconstitucionales unas, ilegales otras, e inconstitucionales e ilegales a la vez, la mayor parte de ellas. Los señores Obdulio Gómez e Ignacio Navarro Ospina pidieron se declare que la Ordenanza número 44 no existe por no haberse expedido con sujeción a precisos requisitos legales, y que en subsidio se declare la nulidad de la Ordenanza como violatoria de la Constitución y de la ley, o que son nulos, cuando menos, los artículos 1º, 99 y 10 de la citada Ordenanza. De la propia enunciación délas demandas aparece la necesidad de considerar primero la de los señores Gómez y Navarro Ospina en cuanto yersa sóbre la inexistencia de la Ordenanza demandada, puesto que si ella en realidad no existe, esto es, si carece de toda existencia o fundamento lega!, no habría para qué examinar su nulidad en relación con preceptos de la Constitución y de la ley que se reputan violados con sus disposiciones. Inexistencia de la Ordenanza número 44 de 1023. El estudio de este punto implica necesariamente la decisión de otras dos cuestiones: a) ¿Puede el Consejo de Estado revisar las ordenanzas y demás actos de las

Asambleas Departamentales para decidir si en su expedición se ajustaron o nó a las disposiciones legales pertinentes?;" y b) ¿Son nulas las ordenanzas y los actos de las Asambleas Departamentales cuando contrarían las leyes que regulan y determinan la forma de su expedición? Por cuanto los fallos que se dicten deben hallar su base primordial en la jurisdicción que tenga el juzgador para pronunciarlos, cumple ante todo saber si el Consejo de Estado la tiene para admitir y conocer de la demanda sobre inexistencia del acto que se acusa. La Ley 130 de 1913, relativa a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dispone de modo general en su artículo 1° que la jurisdicción contencioso administrativa tiene por objeto la revisión de los actos de las corporaciones o empleados administrativos en el ejercicio de sus funciones o con, pretexto de ejercerlas ... en los casos y dentro de los límites señalados en la presente Ley. El artículo 52 de la misma consagra el derecho de todo ciudadano para pedir que se declare la nulidad de una ordenanza u otro acto de la Asamblea Departamental que se considere contrario a la Constitución o a la ley. El 39 ibídem incluye entre las funciones de los Tribunales Administrativos la de conocer en primera instancia de las cuestiones suscitadas sobre la validez o nulidad de las ordenanzas y otros actos de las Asambleas Departamentales correspondientes a sus respectivas jurisdicciones, acusadas ante ellos como violatorias de la Constitución o las leyes o como lesivas de derechos civiles; y el artículo 19 adscribe al Consejo de Estado el conocimiento en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas por los Tribunales

Administrativos Seccionales sobre la validez o nulidad 4e las ordenanzas u otros actos de las Asambleas Departamentales que hayan sido acusados como violatorios de la Constitución o de las leyes, o lesivos de derechos civiles. Fuera de esto, el artículo 66 dispone de manera expresa que en caso de que la sentencia que ponga fin a un juicio de nulidad de una ordenanza no sea apelada, se debe consultar con dicho Tribunal Supremo, pero entretanto decide éste, se cumple la sentencia del Tribunal Seccional. Las disposiciones citadas, todas de carácter general, no hacen distinciones ni establecen limitación de ningún género, y dan de consiguiente jurisdicción a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo para conocer de los juicios de nulidad de los actos de las corporaciones o empleados administrativos, expedidos o ejecutados en ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas, sea de la .clase que fueren, correspondiendo su conocimiento y decisión a los Tribunales Seccionales en primera instancia, y al Consejo de Estado en segunda, bien sea por apelación o por consulta. De acuerdo con esto, puede afirmarse que el Tribunal Seccional de Medellín tuvo la suficiente jurisdicción para abocar el conocimiento de la demanda de inexistencia y de nulidad propuesta por los señores Gómez y Navarro Ospina, y la tiene ahora el Consejo de Estado para revisar el fallo consultado, en este punto. Adviértase también, de otro lado, que las ordenanzas y otros actos de las Asambleas Departamentales son nulos cuando se expiden en contravención de leyes expresas o cuando no se avienen a los requisitos exigidos por ellas, esto es,

cuando en su expedición se pretermiten en alguna forma los requisitos legales de estricto cumplimiento. La ley no hace distinción alguna entre las diversas nulidades que pueden afectar los actos administrativos, y en forma general disponen tanto el Código Político y Municipal, artículo 110, que es nula toda ordenanza que sea contraria a la Constitución o a las leyes, como la Ley 130 de 1913, cuando dice que son acusables de nulidad las ordenanzas que se consideren violatorias de la Constitución o de las leyes, artículo 19, inciso a), 39, inciso a) y 52. Y siendo principio aceptado como inconcuso en nuestra legislación que donde la ley no distingue no le es permitido hacerlo al juzgador, y desde luego que toda restricción de los preceptos legales implicaría una reforma sustancial de ellos, función que corresponde al legislador en forma privativa, en el caso que se estudia nc hay lugar a formular distinciones entre las leyes sustantivas y las adjetivas de procedimiento, por lo cual es necesario concluir que las ordenanzas que contraríen cualquiera de las disposiciones legales, quedan viciadas de nulidad. En consecuencia, si en la expedición de una ordenanza se contravinieron o pretermitieron disposiciones legales expresas que indicaban la manera como debía expedirse o las formalidades y requisitos que debían cumplirse precisamente para su expedición, tal ordenanza es necesariamente nula. La doctrina que se alega como acogida por la Corte Suprema en alguno de sus fallos, al inhibirse de resolver acerca, de la nulidad o inexequibilidad de la Ley 65 de 1911, como violatoria del artículo 87 de la Constitución, que señala el procedimiento para la formación de las leyes, en el cual dijo aquella alta corporación que no creía tener facultad para declarar que una ley no es ley porque se hubieran quebrantado en su formación ritualidades de procedimiento, ya que ello equivaldría a elevar la investigación a época anterior a la existencia de la ley acusada, a decidir su inconstitucionalidad no de los propios términos de la ley misma sino de las pruebas que al efecto se presenten, y a declarar, no la inexequibilidad de la ley como tal, sino la inconstitucionalidad del procedimiento empleado para dictarla, no puede tenerse en cuenta en el caso que se estudia, porque para los Tribunales de lo Contencioso Administrativo se han expedido leyes especiales y precisas a las cuales deben subordinar sus fallos, disposiciones que se dejan expuestas, como fundamento de las conclusiones que el Consejo de Estado adopta sobre éste particular. Ni se diga tampoco, como lo hace el impugnador de las demandas, que desde que el señor Gobernador del Departamento, interpretando que las formalidades legales infringidas en la expedición de la Ordenanza no alcanzan a afectarla de nulidad, le impartió la sanción correspondiente, tal Ordenanza es válida a este respecto; nó. Cumplidos o nó los mandatos legales relativos al procedimiento para la expedición de las ordenanzas y demás actos de las Asambleas, la misión de los Gobernadores se reduce, en primer lugar, a objetarlas de ilegalidad, o de inconstitucíonalidad. De acuerdo con el artículo 4° de la Ley 111 de 1913. El Gobernador no puede legalmente hacer otra cosa c: rebelarse de hecho contra lo

ordenado por las Asambleas, ni desconocer sus actos, ni menos aún negarse a sancionar una ordenanza en vista de la insistencia que hiciere la Asamblea. (Artículo 4° ibíd). De hacerlo, invadiría campo ajeno a su jurisdicción y violaría de modo claro el artículo 57 de la Carta, que establece la limitación de los poderes públicos. Do que pueden hacer en segundo término ios Gobernadores, cuando a su juicio adolezcan los actos y. ordenanzas de las Asambleas de vicios que atenten contra la integridad de la ley, etc., es acudir a la autoridad competente en demanda de la nulidad de dichos actos, con lo cual cumplirán por su parte los mandatos de la misma Ley. No se oculta la gravedad que implicaría el establecimiento de una jurisprudencia encaminada a sostener que cuando se trata de violación de disposiciones legales de carácter adjetivo, no hay lugar a declarar la nulidad de los acto? acusados, por falta de autoridades que tuvieran jurisdicción para decretarlas. Así, además del enorme error jurídico de dejar vigentes actos expedidos en contravención de claros preceptos legales o por rehuir el cumplimiento de ellos, se establecería una distinción que la ley nO ha establecido y se dejarían de cumplir o se modificarían de hecho leyes de carácter general que tachan de nulos los actos de las Asambleas Departamentales violatorios de la Constitución y de la ley. Como consecuencia necesaria de todo lo dicho, es fuerza concluir que las ordenanzas que en su expedición contraríen leyes expresas, son necesariamente nulas, y previa está decisión, pasa a estudiarse si la Ordenanza 44 expedida por la

Asamblea de Antíoquia que se revisa, violó, al expedirse, alguna disposición legal, y si de consiguiente ella no existe o está viciada de nulidad. Los demandantes señores Obdulio Gómez e Ignacio Navarro Ospina basan su demanda en el hecho fundamental de que la Ordenanza número 44 expedida por la Asamblea de Antioquia no sufrió el segundo debate ordenado por la ley y por los reglamentos, desde luego que durante tal debate sólo se leyó y se puso en discusión el artículo 1.° de la Ordenanza; y porque, además, al devolverse objetada por la Gobernación, la Asamblea declaró infundadas las objeciones que formulara dicho mandatario, sin retrotraerse la Ordenanza a segundo debate, como lo prescribe de manera textual el reglamento. Consideran que con este procedimiento se violaron, entre otras, las disposiciones de los artículos 101 y 108 del Código Político y Municipal y 1° de la Ley 111 de 1913. El artículo 101 del Código Político y Municipal prescribe textualmente que todo proyecto de ordenanza debe discutirse y aprobarse en tres debates, en días distintos. En el primero se discute el proyecto en general; en el segundo se examinarán una a una sus disposiciones; en el tercero se decide si debe ser ordenanza tal como quedó en el segundo. Los artículos 108 de la misma obra y el 1° déla Ley 111 de 1913, dicen: Artículo 108. Los detalles de procedimiento en las Asambleas serán señalados por su reglamento. Artículo 1° Corresponde a las Asambleas Departamentales expedir los reglamentos que sirvan de norma para el curso de sus trabajos.

Conviene observar, ante todo, que las ordenanzas pueden anularse por violación de la Constitución o de las leyes, o de los derechos de particulares, adquiridos legalmente, según lo establece de modo inequívoco el artículo 1.10 de la Ley 4º- de 1913; y en esta virtud no puede considerarse otra contravención que la de la Constitución o la ley, mas no la de los reglamentos de las mismas Asambleas, ya que el quebranto de ellos no es punto sometido a la decisión de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la Ley 130 de 1913. Así pues solamente se considera el artículo 101 del Código Político y Municipal, puesto que los artículos 108 del mismo y r? de i a Ley 111 de 1913, que autorizan a las Asambleas para determinar sus reglas de procedimiento, no se indican como violados djrectaraente, según los hechos de la demanda. El artículo 101, como ya se dijo, dispone que en el segundo debate de los proyectos de ordenanza se examinarán una a una sus disposiciones. Esta es la norma legal que ha de tenerse en cuenta. De las copias de las actas de las sesiones de la Asamblea de Antioquia que tuvieron lugar en 1923, traídas a los autos, aparece que en la sesión diurna del día 18 de abril de ese-año se dispuso darle segundo debate al proyecto de ordenanza sobre administración departamental, teniendo al efecto dos sesiones dianas; y que en la sesión nocturna de ese mismo' día: ... ni. Se abrió el segundo debate al proyecto de orden a riza sobre administración departamental. Fue leído el informe

de la Comisión cuya proposición también ya había sido aprobada. Se puso en discusión el artículo 1° modificado por la Comisión ... En la sesión nocturna del día 19 de abril: V. Se continuó el segundo debate del proyecto de ordenanza sobre administración departamental .. „ En consecuencia se puso en discusión el artículo l9 sustitutivo propuesto por el doctor Hernández en cumplimiento de su comisión.... En la sesión del 20 de abril: .. .. II. Continuó el debate sobre el artículo sustitutivo del 1º del proyecto de ordenanza sobre administración departamental, el cual fue leído nueva-raen te.... En la sesión del día 21 de abril, .. II. Puesto nuevamente en discusión el artículo 19 del proyecto de ordenanza-sobre administración departamental, el honorable Diputado Arango Juan B. pidió la palabra, y en uso de ella solicitó a la Presidencia se diera lectura al artículo 11 del Acto número I de 1921 reformatorio del Reglamento, y que en virtud de él declarase si el artículo estaba ya suficientemente dilucidado. La Presidencia contestó que esa resolución debía darla la Asamblea, y que llegado el caso el Presidente cumpliría su deber ... Y más luego se dispuso tener una sesión extraordinaria el día siguiente, de las ocho a las doce del día para continuar el estudio del proyecto. En el acta de la sesión del día 22 de abril consta: - -. i. Se continuó la discusión en segundo debate del proyecto de ordenanza sobre administración departamental, pendiente en el artículo 1º modificado ... El Presidente ordenó la lectura del artículo 10 del Acto reformatorio del Reglamento para fundamentar su negativa a las solicitudes de la palabra que le hicieron varios Diputados. En seguida preguntó

a la corporación: ¿Considera la Asamblea que el proyecto se ha discutido en más de dos sesiones? En votación verificada fue contestada la pregunta afirmativamente, por diez y nueve votos contra diez. Acto seguido preguntó si la Asamblea se consideraba suficientemente ilustrada sobre todo el proyecto. ... la votación fue nominal por haberlo aprobado así la Asamblea.... de modo que hubo veinte votos afirmativos contra diez negativos.., Se leyó el artículo 1° presentado por el doctor Hernández, y fue aprobado por veinte votos contra once.... En seguida fue adoptado. El honorable Diputado Botero Julio S, propuso: "Revócase la aprobación dada al artículo 1º, y reconsidérese ..." Acto seguido la proposición fue negada por diez y seis votos negativos contra diez afirmativos. El honorable Diputado Arango Juan B. pidió al Presidente resolviera si se puede presentar una proposición de suspensión indefinida. El Presidente contestó que no se puede admitir, y así lo resolvió .. . Leído que fue el artículo 2° modificado por la Comisión, fue aprobado en votación verificada, por diez y seis votos contra diez. En discusión para adoptarse, el honorable Diputado Jaramillo Guillermo propuso la siguiente modificación, que fue aprobada: El señor Secretario de Hacienda submodificó en la forma siguiente: Para adoptarlo, a solicitud del honorable Diputado Gómez González, dispuso la Presidencia que se adoptara por partes, lo mismo que todos los demás parágrafos del proyecto. Se adoptaron el artículo y el parágafo 1°.... el parágrafo 2° . .. el parágrafo 3°; ...

En consideración el artículo 3°, el honorable Diputado Jaramillo Guillermo propuso: Fue aprobado en votación verificada, por diez y ocho votos afirmativos contra diez negativos. Se adoptó separadamente en sus tres partes. En discusión el artículo 4°, lo aprobó la Asamblea .... Pero al adoptarlo, el honorable Diputado Cardona Pedro Nel presentó una modificación.... Leída la parte primera del artículo 4.° fue adoptado por diez y ocho votos contra ocho. El parágrafo 1.° fue aprobado.... El parágrafo 2.9 fue adoptado ... El parágrafo 4° fue adoptado En la sesión de la tarde de ese mismo día se continúala discusión de los artículos siguientes, los que fueron leídos, aprobados y adoptados; se reconsideró nuevamente el artículo 19 para modificarle el último parágrafo; y "cerrado el debate sobre la parte dispositiva del proyecto, se aprobó el título, y después de manifestar su voluntad de que se cerrara el segundo debate, la Asamblea quiso que fuera nominal la votación para pasarlo a tercero.. . o sean veinte por la afirmativa y cuatro por la negativa." De la copia del acta de la sesión nocturna del día 23 de abril resulta: ... II. Devuelto como el anterior por la Comisión de Revisión y Redacción, fue leído y puesto en discusión para tercer debate el proyecto de ordenanza sobre administración departamental ., . continuó por consiguiente en discusión el proyecto.... se cerró en seguida el tercer debate, pues la Asamblea expresó su voluntad de que el proyecto fuera ordenanza del Departamento.

De acuerdo con las actas de las sesiones de la Asamblea de Antioquia en 1923, se tiene que la Ordenanza 44 de ese año se discutió ampliamente en segundo debate; que en los días 18, 19, 20. 21 y 22 de! mes de abril se discutió el artículo 19, presentándose toda clase de proposiciones tendientes a demorar cuando menos la consideración del asunto; y que aprobado y adoptado dicho artículo 19, se discutieron, aprobaron y adoptaron una a una las demás disposiciones del proyecto, hasta cerrarse el segundo debate en la sesión de la tarde del día 22 de abril, dándosele el tercero en la sesión''nocturna del día 23. Como el artículo 101 de la Ley 4° de 1923 exige que en el segundo debate se examinen una a una las disposiciones de tocio proyecto, la Asamblea de Antioquia cumplió la prescripción legal, ya que una a una y separadamente estudió, discutió y aprobó las distintas disposiciones del proyecto que forman los artículos y los parágrafos. De consiguiente, no se ha quebrantado el citado artículo 101 de la Ley 4^ de 1923 en la expedición de la Ordenanza que se revisa, y por tanto debe negarse la nulidad que se funda en esta causa. El artículo 49 de la Ley 111 de 1913 dispone que las Asambleas necesitan de la mayoría absoluta de los votos de los Diputados para declarar infundadas las objeciones del Gobernador, y no dicen nada sobre la forma en que deban considerarse y discutirse esas objeciones. De la copia del acta de la sesión del día

28 de abril aparece que se resolvió por unanimidad de los votos de los Diputados presentes, declarar infundadas las objeciones del Gobernador del Departamento a la Ordenanza 44, con lo cual se cumplió la exigencia legal al respecto, sin que pueda alegarse, como lo pretenden ios demandantes, que el proyecto ha debido volver a segundo debate, puesto que esa formalidad, si acaso la requiere el Reglamento de la Asamblea, ni puede tenerla en cuenta el Consejo, ni es causal de nulidad establecida por las leyes. Lo expuesto anteriormente desvirtúa la afirmación del señor Fiscal del Consejo de que en la Asamblea de Antioquia 'no se puso en discusión sino el artículo 1.° del proyecto, y que los demás se aprobaron sin discusión de ninguna clase, por haberse declarado la corporación suficientemente instruida en el debate sobre la totalidad del proyecto, y que por tanto y no habiéndose discutido en segundo debate una a una sus disposiciones, deben anularse los artículos 2.° a 48 de la Ordenanza acusada. Si bien es verdad que después de una reñida discusión del artículo 1.0 la Asamblea, a petición de alguno de los honorables Diputados, declaró que se consideraba suficientemente ilustrada sobre todo el proyecto, tal resolución no implicó que se suspendiera la discusión del mismo, sino que en seguida se aprobó el artículo 1.° y se continuó la discusión de los artículos siguientes, uno a uno, separadamente y en cada una de sus partes, los cuales fueron luego aprobados y adoptados en esa misma forma. Nulidad de la Ordenanza número 44.

El señor Fiscal del Tribunal Superior de Medellín y ios señores Gómez y Navarro Ospina demandan la nulidad de toda la Ordenanza número 44, por consideraría violatoria de la Constitución y de la ley; y estos, últimos piden subsidiariamente se declare la nulidad de algunas disposiciones, de la misma manera que lo hace él doctor Fernando Isaza. De consiguiente, pasa a estudiarse la nulidad de la Ordenanza en su totalidad, haciéndose cargo de las diversas objeciones que a determinados artículos formulan los distintos demandantes. Como violadas por la Ordenanza 44 se citan las siguientes disposiciones: Constitución, artículo 45; Acto legislativo número 3 de L910, artículos 2°, 47, 49, 52, 54, 59 y 62. Código Político y Municipal o Ley 4ª de 1923, artículos 39, 40, 86, 97, 98, 99, 101. 108, 123, 127, 131, 142, 145, 169, 240 y 331; Ley 111 de 1913, artículo V?: Ley 90 de 1914, artículo rúnico, y Ley 84 de 1915. artículos 4.° y 5.° El artículo 1° que demandan el señor Fiscal y los seno-res Gómez y Navarro Ospina, y cuyo inciso y parágrafo primero acusa también el doctor Isaza es el siguiente: Artículo 1° Instituyese una Junta Asesora de la Administración de las Rentas y Bienes del Departamento, que se denominará Junta Departamental de Hacienda y Fomento. Parágrafo 1º La Junta Departamental de Hacienda y Fomento se

compondrá de tantos miembros cuantos correspondan a las Zonas Fiscales, que más adelante se establecen, a razón de uno por cada Zona. Parágrafo 2º Los miembros de la Junta Departamental de Hacienda y Fomento serán elegidos por la Asamblea Departamental, de acuerdo con la Constitución y leyes electorales vigentes, dándole la representación que corresponda a las minorías. Los miembros de la Junta Departamental de Hacienda y Fomento tendrán sus suplentes personales, elegidos de la misma manera que los principales. Las vacantes que se presenten y que no puedan ser llenadas por los suplentes respectivos, serán provistas por el Gobernador. Parágrafo 3º El período de los miembros de la Junta Departamental de Hacienda y Fomento será de un año, que empezará el 15 de mayo próximo. SI inciso 1° se considera violatorío del artículo 331 de la Ley 4ª de 1913, porque establece una Junta General Asesora de la Administración de las Rentas y Bienes del Departamento, toda vez que la ley sólo autoriza el auxilio de los trabajos de la administración pública con el concurso de juntas o comisiones patrióticas en ramos especiales. Antes de examinar concretamente los preceptos de la Ordenanza conviene sentar las bases constitucionales y lega, les a cuya luz habrán de estudiarse, y que consagran las facultades que sobre el particular tienen las Asambleas, para luego determinar si la Ordenanza que se revisa contraría alguno de tales mandatos. Las Asambleas Departamentales creadas por el Título XII del Estatuto Nacional, como corporaciones administrativas encargadas de la administración de los

Departamentos, tienen al presente las atribuciones que se determinan en los artículos 47 y siguientes del Acto legislativo número 3 de 1910 y en el artículo 97 de la Ley 4ª de 1913. Aparte de la limitación de funciones a que, en general, están sometidas las Asambleas como corporaciones públicas, el artículo 98, inciso 2°, de dicha Ley 4ª ¡es impide en absoluto intervenir por medio de ordenanzas o resoluciones en asuntos que no sean de su incumbencia. Si bien existe la descentralización administrativa y las Asambleas tienen completa libertad para organizar la administración pública del Departamento, tal autonomía no es absoluta, desde luego que existe un régimen unitario y central, que regula todo el sistema político del Estado. Las Asambleas no son corporaciones legislativas sino meramente administrativas, y como tales deben ceñirse, necesariamente, a las normas que para dicha administración se lea hubiere trazado; de consiguiente, en todos sus actos deben tener en cuenta lo que ordenan la Constitución y las leyes y deben pro ceder amoldándose a ellas, respetándolas y cumpliéndolas, ya que tales disposiciones son obligatorias tanto para los particulares como para las corporaciones públicas. En desarrollo de su labor administrativa1 y en ejercicio de sus propias facultades, las Asambleas pueden organizar la administración pública del Departamento en las condiciones que mejor consulten la economía, el progreso y ios intereses públicos en general, al mismo tiempo que el progreso y el bienestar de los asociados, pero siempre sujetas a la Constitución y a las leyes, y obrando por lo mismo dentro de la órbita que ellas les han fijado. La separación y la limitación de los poderes públicos ha sido considerada en todo

tiempo como el principio fundamental del orden público y de la organización republicana del Estado; y al efecto la Constitución vigente de Colombia, en su artículo 57, establece de modo categórico que iodos los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus respectivas atribuciones. En atención a este mandato, de carácter fundamental, los funcionarios y las corporaciones públicas no pueden ejercer otras funciones que aquellas que de modo expreso les confieren las leyes, a diferencia de lo que al respecto consagra la Constitución para los particulares, o sea que a éstos les es permitido hacer todo aquello que no les prohìban las leyes. (Artículo 20 de la Constitución Nacional). De acuerdo con las atribuciones dadas a las Asambleas Departamentales, a ellas corresponde la organización y administración pública de los Departamentos, pero con las condiciones y en los términos que establece la Constitución y la ley; y en armonía con los preceptos de éstas, toca al Gobernador del Departamento, como Jefe que es de la Administración Seccional, el ejercicio activo de esa misma Administración, en cuyo desempeño está sometido a las responsabilidadesconsiguientes. (Artículo 126 del Código Político y Municipal). Claramente definidas y circunscritas se hallan las diversas órbitas de acción de cada uno de los poderes públicos departamentales, los cuales son: el Administrativo, inherente a las Asambleas; el Ejecutivo al Gobernador, que es a quien corresponde cumplir y hacer que se cumplan los mandatos de las mismas Asambleas y también los preceptos de la Constitución y de las leyes. (Artí