CE-SCA-1954-07-07

VIA GUBERNATIVA - Agotamiento En innumerables ocasiones ha dicho el Consejo, interpretando el artículo 82 ibídem, que para ocurrir en demanda ante el Contencioso Administrativo es necesario que se haya agotado la vía gubernativa, y que ésta se considera no se considera agotada cuando no se hace uso de los recursos legales. El artículo 82 es terminante al respecto cuando establece que la vía administrativa no se considera agotada sino cuando las providencias respectivas no sean susceptibles de ninguno de los recursos establecidos en el artículo 77, o cuando estos recursos hayan sido decididos. La anterior interpretación surge del espíritu mismo de la disposición citada, y consagra un principio de economía procesal que tiene por finalidad evitar que se recurra a la jurisdicción contenciosa antes de haber agotado los medios que la misma ley consagra contra los actos de la Administración, a fin de que ésta pueda rectificar, por si misma, sus propios errores. Solamente se permite eludir el recurso de reposición cuando la providencia sujeta a este recurso es también susceptible del de apelación, pues en tal caso la oportunidad de rectificación no se pierde. Cuando, como en el caso de autos, la providencia ha sido proferida por un Jefe de la Administración, de cuyas decisiones no puede apelarse, debe interponerse la reposición para que pueda hablarse con propiedad del agotamiento de la vía gubernativa. AUXILIO DE CESANTIA – Legislación departamental más favorable al trabajador que la legislación nacional / SEGURO DE VIDA – Compatibilidad con el auxilio de cesantía. Legislación más favorable al trabajador / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Deben aplicarse en su totalidad las

disposiciones de la norma elegida Como de conformidad con la sentencia del Consejo de Estado proferida el 27 de mayo de 1947, el artículo 1º de la Ordenanza 16 de 1946 transcrito fue anulado parcialmente, se tiene que de acuerdo con las disposiciones anteriores, los empleados del Departamento tienen derecho a un auxilio de cesantía equivalente a un mes de sueldo por cada año de servicio, tomando como base el último sueldo devengado. No limitan estas disposiciones el tiempo computable, por lo cual implícitamente reconocen que en la liquidación deberá tenerse en cuenta todo el tiempo servido, incluyendo el anterior al 1º de enero de 1942. Por este aspecto, la legislación departamental es más favorable al trabajador que la legislación nacional. No ocurre lo mismo en relación con el seguro, pues en tanto que la jurisprudencia de este Consejo tiene establecido que, conforme a la legislación nacional, no existe incompatibilidad entre el seguro de vida y la cesantía, no podría afirmarse lo mismo respecto de la legislación departamental, pues el artículo 14 transcrito anteriormente, tan sólo faculta a los beneficiarios para elegir, en caso de muerte del trabajador, entre el seguro de vida o el auxilio de cesantía. De acuerdo con esta disposición estas dos prestaciones se excluyen. Se hace, pues, indispensable estudiar cuál de las dos legislaciones resulta más favorable al demandante para resolver de conformidad con ella, y satisfacer así el conocido principio de que en materia de prestaciones sociales el trabajador puede acogerse a la disposición más ventajosa. No se trajo a los autos la disposición departamental que establezca la cuantía del seguro, y por esta razón no se puede

hacer la comparación necesaria. Por lo mismo el caso habrá de estudiarse a la luz de la legislación nacional, que es, por lo demás, en la que se ha apoyado principalmente el actor. Si, pues, la demandante se ha acogido a la legislación nacional y ésta, en realidad, le es más favorable, será a luz de sus ordenamientos como debe desatarse el problema sub-judice. Pero como lo ha dicho el Consejo en reiteradas jurisprudencias, si bien es cierto que los interesados pueden acogerse a la ley favorable, no es menos cierto que hecha esta elección deben aplicarse en su totalidad las disposiciones de la norma elegida, con sus consecuencias favorables y desfavorables, pues no es equitativo que se acepte una norma tan sólo en lo benévolo y se deseche en lo que pueda perjudicar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: MANUEL BUENAHORA Bogotá, julio siete (7) de mil novecientos cincuenta y cuatro (1954) Radicación número: 0707

Actor: ANATILDE LOPEZ V. DE LOPEZ

Demandado: GOBERNACION DEL VALLE

ACTOS DE LOS GOBERNADORES SEGURO DE VIDA Y AUXILIO DE CESANTIA El doctor Alfonso Ramírez Torres, abogado titulado e inscrito, obrando como apoderado de la señora Anatilde López V. de López, y en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, demandó ante el Tribunal Seccional de lo ContenciosoAdministrativo del Valle, con fecha tres (3) de abril de 1952, la nulidad parcial de la

Resolución número 3536 del 16 de octubre de 1951, y de la Resolución sin número, fechada el cuatro (4) de diciembre del mismo año, que desató el recurso de reposición interpuesto contra la primera, originarias ambas de la Gobernación del Valle, por las cuales se ordenó pagar a la actora, en su condición de cónyuge supérstite, la cantidad de seis mil pesos ($ 6.000.00) moneda corriente, por concepto del seguro de vida de su esposo el trabajador Jesús María López Dávila, fallecido al servicio del Departamento; como consecuencia de ello solicita el señor apoderado se condene al Departamento del Valle a pagar a la interesada la suma de dos mil ochocientos cincuenta pesos con cincuenta y ocho centavos ($ 2.850.58) moneda corriente, como saldo del seguro referido, pues estima que el monto del mismo asciende a la cantidad de ocho mil ochocientos cincuenta pesos con cincuenta y ocho centavos ($ 8.850.58) moneda corriente. Demanda también el señor apoderado la nulidad total de la Resolución sin número, fechada el doce (12) de marzo de 1952, dictada igualmente por la Gobernación del Valle, en virtud de la cual “se niega a la sucesión de Jesús María López Dávila”, representada por la poderdante, el auxilio de cesantía a que tenía derecho dicho trabajador por sus servicios prestados a la citada entidad durante 17 años 4 meses y 28 días; en consecuencia, se impetra en la demanda, que una vez efectuada la deducción de cuatro mil noventa pesos con treinta y tres centavos ($ 4.090.33) moneda

corriente, recibidos por el de cujus, en calidad de cesantía parcial según Resolución número 230 del 31 de enero de 1948, el Departamento del Valle pague a la referida sucesión, representada por la viuda de López Dávila, la cantidad de cuatro mil setecientos sesenta pesos ($ 4.760.00) moneda corriente, por concepto de auxilio de cesantía. El presente negocio ha venido en apelación ante el honorable Consejo de Estado por cuanto la sentencia de primera instancia, de fecha 12 de agosto de 1952, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle, decidió las peticiones de la demanda de manera desfavorable a lo solicitado por la actora. Según consta de autos, se fundamentó la demanda de la referencia en los hechos que a continuación se resumen así: 1º) El señor Jesús María López, esposo de la demandante, falleció el día siete (7) de abril de 1951, cuando se hallaba al servicio del Departamento del Valle, después de haber trabajado como empleado de tal entidad por espacio de 17 años 4 meses y 28 días, en forma discontinua. 2º) El trabajador mencionado, antes de morir, ante el Jefe de la Oficina de Prestaciones Sociales de la Gobernación del Valle y en presencia de dos testigos, designó a su esposa legítima, la señora Anatilde López de López, como beneficiaria expresa de su seguro en caso de muerte. 3º) Ante la Gobernación del Departamento del Valle, la demandante, en su condición de beneficiaria del seguro de vida, solicitó el pago de aquél y su liquidación en forma proporcional al tiempo servido, con base en el último sueldo devengado y en las demás remuneraciones otorgadas al señor López Dávila en el

último año de trabajo oficial. 4º) Respondió la Gobernación por intermedio de la Resolución número 3536 del 16 de octubre de 1951, ordenando pagarle por la prestación alegada la cantidad de $ 6.000.00 moneda corriente, equivalente a un año de salario, “con base en $ 300.00 de sueldo y $ 200.00 de viáticos”. 5º) Contra tal providencia de la Gobernación, la demandante, por conducto de apoderado legal, interpuso recurso de reposición para que el seguro reconocido se modificase y fuera liquidado “en forma proporcional al tiempo de servicios del asegurado”, al tenor del artículo 11 de la Ley 64 de 1946, a lo cual respondió la Gobernación en providencia sin número de fecha 4 de diciembre de 1951, confirmando en todas sus partes la Resolución recurrida. 6º) Posteriormente, la Gobernación del Valle, en providencia sin número, de fecha 12 de marzo de 1952, negó a la señora Anatilde López V. de López Dávila, representante de la sucesión de Jesús María López Dávila, el reconocimiento y pago del auxilio de cesantía correspondiente al causante por el tiempo servido al Departamento del Valle, por conceptuar aquella entidad que el auxilio de cesantía es incompatible con el seguro de vida. 7º) Contra esta última providencia la interesada no interpuso recurso legal alguno, por cuanto -según lo afirma categóricamente en su demandalo consideró inútil. El señor apoderado de la demandante estima como disposiciones legales violadas por las providencias cuya nulidad demandó, las siguientes: artículo 11, inciso 1º,

de la Ley 64 de 1946; artículo 1º de la Ley 65 de 1946, el Decreto 2767 de 1945 y la Ordenanza 16 de 1946, expedida por la Asamblea del Valle del Cauca. Las providencias dictadas por la Gobernación del Valle, sobre cuya demanda de nulidad el Tribunal a-quo, en el fallo de primera instancia, se pronunció en sentido desfavorable a las súplicas del actor, en su parte pertinente, son del siguiente tenor: ”RESOLUCION NUMERO 3536 DE 1951 (octubre 16). El Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, en uso de sus facultades legales y Considerando: ……………………………………………………………………………………………….

Resuelve: Reconocer y ordenar pagar a favor de la señora Anatilde López de López, por intermedio de su apoderado doctor Edgar Reina y con imputación al Capítulo 4º, artículo 52 del Presupuesto vigente, la suma de seis mil pesos ($ 6.000.00) moneda corriente, valor del seguro de vida a que se ha hecho referencia en la parte motiva de esta providencia”.

Providencia sin número de fecha 4 de diciembre de 1951: ”….En vista de las anteriores consideraciones, el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, en uso de sus atribuciones legales, Resuelve: No reformar, como al efecto lo hace, la Resolución número 3536 de octubre 16 de 1951, por la cual se reconoció a la señora Anatilde López de López la suma de seis mil pesos ($ 6.000.00), por concepto del seguro de vida a que se ha hecho referencia en esta providencia”. Resolución sin número de fecha 12 de marzo de 1952:

”…En mérito de las consideraciones expuestas, el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, en uso de sus atribuciones legales, Resuelve: Denegar, como en efecto lo hace, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que reclama la señora Anatilde López V. de López, en su calidad de esposa legítima del trabajador Jesús María López Dávila, mencionadas en la parte motiva de esta providencia”. Habiéndosele dado al presente juicio el trámite legal correspondiente a la segunda instancia, y no observándose ninguna causal que invalide lo actuado, se procede a dictar sentencia atendiendo a las siguientes consideraciones: En su demanda la actora solicita: 1º La nulidad parcial de las Resoluciones 3536 de 16 octubre de 1951, y otra sin número confirmatoria de la anterior, fechada el 4 de diciembre del mismo año, por las cuales se le reconoció por concepto de seguro de vida la suma de $ 6.000.00, en lugar de los $8.850.58 a que, según la demandante, montaba el auxilio de cesantía del trabajador en el momento de su muerte; y 2º La nulidad de la Resolución sin número fechada el 12 de marzo de 1952, por la cual se niega el auxilio de cesantía. Nada dice la demandante en sus peticiones sobre las vacaciones a que pudiera tener derecho su extinto esposo. A pesar de ser dos las actuaciones administrativas objeto de la demanda, cabe advertir desde ahora que el estudio se limita a la primera de las enunciadas atrás, es decir, a la relacionada con el seguro, pues en cuanto a la cesantía se refiere, se

observa que según la constancia que obra al pie de la copia de la Resolución que la niega, la interesada dejó vencer los términos legales sin interponer contra ella el recurso de reposición que consagra el artículo 77 del C. C. A. Sobre este mismo particular dice así el apoderado en el punto 9º de los hechos de la demanda: “Contra la mencionada providencia, mi poderdante consideró inútil interponer los recursos de ley, quedando así en firme la negativa de la Gobernación y cancelada, a la vez, la etapa administrativa de este negocio”. Pero en innumerables ocasiones ha dicho el Consejo, interpretando el artículo 82 ibídem, que para ocurrir en demanda ante el Contencioso Administrativo es necesario que se haya agotado la vía gubernativa, y que ésta se considera no se considera agotada cuando no se hace uso de los recursos legales. El artículo 82 es terminante al respecto cuando establece que la vía administrativa no se considera agotada sino cuando las providencias respectivas no sean susceptibles de ninguno de los recursos establecidos en el artículo 77, o cuando estos recursos hayan sido decididos. La anterior interpretación surge del espíritu mismo de la disposición citada, y consagra un principio de economía procesal que tiene por finalidad evitar que se recurra a la jurisdicción contenciosa antes de haber agotado los medios que la misma ley consagra contra los actos de la Administración, a fin de que ésta pueda rectificar, por si misma, sus propios errores. Solamente se permite eludir el recurso de reposición cuando la providencia sujeta a este recurso es también susceptible del de apelación, pues en tal caso la

oportunidad de rectificación no se pierde. Cuando, como en el caso de autos, la providencia ha sido proferida por un Jefe de la Administración, de cuyas decisiones no puede apelarse, debe interponerse la reposición para que pueda hablarse con propiedad del agotamiento de la vía gubernativa. En el presente caso la Resolución del Gobernador del Valle que negó a la demandante el auxilio de cesantía a que su esposo tenía derecho, estaba sujeta al recurso de reposición ante el mismo funcionario, y hubiera sido la providencia que pusiera término a este recurso la que hubiera dado firmeza a la actuación y finalizado la etapa administrativa. No hizo uso de dicho recurso la demandante, y por eso el Consejo se abstiene de considerar la petición relacionada con el auxilio de cesantía. En relación con el seguro de vida se considera lo siguiente: El apoderado de la actora señala como violadas las disposiciones del artículo 11 de la Ley 64 de 1946, del artículo 1º de la Ley 65 del mismo año; y el Decreto ejecutivo 2767 de 1945. Pero simultáneamente señala como violada la Ordenanza 16 de 1946, expedida por la Asamblea del Departamento del Valle del Cauca. El problema surge al considerar que las disposiciones de carácter nacional que regulan el seguro y la cesantía son diferentes de las de carácter departamental. En efecto, la Ordenanza 16 de 1946, invocada por la demandante, establece lo siguiente: ”Artículo 1º. El Departamento pagará a sus trabajadores (empleados y obreros) el auxilio de cesantía en proporción de mes y medio de sueldo por cada año de

servicio, y proporcionalmente por las fracciones de año. Para la liquidación de la cesantía se tomará como base el último sueldo, salario o remuneración mensual devengado. ”Artículo 2º…………………………………………………………………………… “Parágrafo. Los trabajadores que por concepto de sueldos y porcentajes, o únicamente de porcentaje, obtuvieren una liquidación de cesantía con un promedio mensual mayor de quinientos pesos ($ 500.00), sólo gozarán del auxilio de cesantía en la proporción determinada por la Ley 6 de 1945, o sea a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio”. Artículo 14. Cuando el trabajador falleciere estando en ejercicio de sus funciones, sus beneficiarios legales o expresos podrán elegir entre el valor del auxilio de cesantía o el monto del seguro de vida correspondiente, en la forma que les sea más favorable. Como de conformidad con la sentencia del Consejo de Estado proferida el 27 de mayo de 1947, el artículo 1º de la Ordenanza 16 de 1946 transcrito fue anulado parcialmente, se tiene que de acuerdo con las disposiciones anteriores, los empleados del Departamento tienen derecho a un auxilio de cesantía equivalente a un mes de sueldo por cada año de servicio, tomando como base el último sueldo devengado. No limitan estas disposiciones el tiempo computable, por lo cual implícitamente reconocen que en la liquidación deberá tenerse en cuenta todo el tiempo servido, incluyendo el anterior al 1º de enero de 1942. Por este aspecto, la legislación departamental es más favorable al trabajador que la legislación nacional. No ocurre lo mismo en relación con el seguro, pues en tanto que la jurisprudencia

de este Consejo tiene establecido que, conforme a la legislación nacional, no existe incompatibilidad entre el seguro de vida y la cesantía, no podría afirmarse lo mismo respecto de la legislación departamental, pues el artículo 14 transcrito anteriormente, tan sólo faculta a los beneficiarios para elegir, en caso de muerte del trabajador, entre el seguro de vida o el auxilio de cesantía. De acuerdo con esta disposición estas dos prestaciones se excluyen. Se hace, pues, indispensable estudiar cuál de las dos legislaciones resulta más favorable al demandante para resolver de conformidad con ella, y satisfacer así el conocido principio de que en materia de prestaciones sociales el trabajador puede acogerse a la disposición más ventajosa. No se trajo a los autos la disposición departamental que establezca la cuantía del seguro, y por esta razón no se puede hacer la comparación necesaria. Por lo mismo el caso habrá de estudiarse a la luz de la legislación nacional, que es, por lo demás, en la que se ha apoyado principalmente el actor. Además, de lo anterior, para optar por la aplicación de la legislación nacional, el Consejo considera: a) Que el simple hecho de que los interesados hubieran reclamado de la Gobernación las dos prestaciones sabiendo que la legislación departamental solamente concede una sola, está indicando que se acogieron a las disposiciones nacionales. b) Que por cuanto, de acuerdo con la Ordenanza 16 de 1946, ésa sí traída a los autos, el auxilio de cesantía excluye al seguro de vida y éste a aquélla (artículo 14), resulta evidente que les es más favorable a los beneficiarios del seguro y a los herederos del trabajador la legislación nacional, ya que ésta les permite exigir

ambas prestaciones. Y por esto el apoderado de la actora ha desenvuelto su tesis fundándose en el artículo 11 de la Ley 64 de 1946. Si, pues, la demandante se ha acogido a la legislación nacional y ésta, en realidad, le es más favorable, será a luz de sus ordenamientos como debe desatarse el problema sub-judice. En sus alegatos el señor apoderado pretende que se dé aplicación simultáneamente a las dos legislaciones, pues hace derivar el derecho al cobro conjunto de la cesantía y del seguro de la legislación nacional, y al mismo tiempo aspira a que la liquidación, se haga conforme a la Ordenanza del Departamento que impone el cómputo de los años anteriores a 1942, en oposición al artículo 1º de la Ley 65 de 1946 que ordena que para dicho cómputo se tenga en cuenta solamente el tiempo servido a partir de dicha fecha en adelante. Pero como lo ha dicho el Consejo en reiteradas jurisprudencias, si bien es cierto que los interesados pueden acogerse a la ley favorable, no es menos cierto que hecha esta elección deben aplicarse en su totalidad las disposiciones de la norma elegida, con sus consecuencias favorables y desfavorables, pues no es equitativo que se acepte una norma tan sólo en lo benévolo y se deseche en lo que pueda perjudicar. De ahí que el interesado o el juzgador deban, antes de hacer la elección de la norma aplicable, realizar un balance general que les permita conocer de antemano el resultado final a que conducirá, para poder así determinar con precisión cuál de las normas a elegir conviene más a los intereses del

trabajador o de sus causahabientes. Pero este principio no puede entenderse en el sentido de que deberá tomarse de cada una de las legislaciones a elegir lo más favorable, con prescindencia de lo desfavorable que cada una de ellas conlleve. De acuerdo con lo expuesto, se tiene que los herederos de don Jesús María López Dávila tendrían derecho: 1º) Al pago del auxilio de cesantía consagrado en el artículo 1º de la Ley 65 de 1946, a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio, a partir del 1º de enero de 1942, y tomando como base el último sueldo o jornal devengado; 2º) Al pago del seguro de vida, que conforme al artículo 11 de la Ley 64 de 1946 será el equivalente a un año de salario, o a una suma equivalente a la que le hubiere correspondido por concepto de cesantía si ésta fuere superior a aquél. Según las pruebas que obran en el expediente, el último sueldo o jornal devengado por el trabajador fue de $ 300.00 mensuales, más $ 200.00 también mensuales por concepto de viáticos. Como de conformidad con el parágrafo del artículo 9º de la Ley 141 de 1948, ningún funcionario o empleado público tendrá derecho a viáticos permanentes, las prestaciones del señor López Dávila habrían de liquidarse sobre la base de un sueldo de $ 300.00 y 7 años 11 meses 19 días de servicio, lo que daría un resultado de $ 2.390.62, que vendría a ser la cantidad debida por el Departamento como auxilio de cesantía.

Por concepto de seguro, correspondería a los herederos la suma de $ 3.600.00, equivalente al sueldo de un año. Más como el señor López Dávila ya había recibido en vida, como cesantía parcial, la suma de $ 4.090.33, la partida correspondiente a cesantía quedaría totalmente anulada, quedando por cobrar solamente el seguro, al cual, claro está, no podría hacérsele ningún descuento. La Gobernación del Valle, con indudable beneficio para los interesados, no dio aplicación al parágrafo del artículo 9º de la Ley 141 de 1948; liquidé el seguro de vida sobre un sueldo mensual de $ 500.00, y reconoció a favor de la beneficiaria la cantidad de $ 6.000.00 por este concepto. Como se ve, la diferencia es notable a favor de la demandante. Podría argüirse que la disposición de la Ley 141 de 1948, sobre viáticos, no tiene aplicación al caso presente por tratarse de un empleado departamental y referirse aquélla exclusivamente a los empleados nacionales. Mas como atrás se dijo, si el interesado se ampara en la legislación nacional para exigir las dos prestaciones, quiere ello decir que debe cargar con las consecuencias desfavorables que dicha legislación le comporte, ya que, en tal evento, los empleados departamentales vendrían a equipararse a los nacionales. De lo anterior se deduce que la demanda carece de fundamento legal y por eso la sentencia de primera instancia habrá de confirmarse. Pero aceptando por vía de hipótesis que dicha disposición no le fuera aplicable al caso de autos, se tendría lo siguiente: partiendo de un sueldo mensual de $ 500.00, el auxilio de cesantía a que tendría derecho por 7 años 11 meses y 19

días de servicio ascendería a $ 3.984.34 moneda corriente, y como los interesados ya recibieron por concepto de cesantía la cantidad de $ 4.090.33, se deduce que carecen de derecho para reclamar. El seguro de vida sería en tal evento de $ 6.000.00, que recibieron conforme a la Resolución acusada. No tendrían, tampoco, acción para reclamar en estas circunstancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo ContenciosoAdministrativo oído el concepto de su Fiscal colaborador y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle, con fecha doce (12) de agosto de mil novecientos cincuenta y dos (1952). Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Rafael Rueda Briceño, Daniel Anzola Escobar, Manuel Buenahora, Luis Enrique Cuervo Aráoz, Baudilio Galán Rodríguez, Ildefonso Méndez, Antonio José Prieto. - Guillermo Novoa Rodríguez, Secretario.