CE-SCA-1962-06-15

BIEN DE USO PUBLICO - Mejoras / MEJORAS - Bien de uso público Orden Departamental. Operaciones administrativas. Bienes de la Unión de uso público: El uso público a que los caminos y carreteras están naturalmente destinados, excluye toda idea de propiedad sobre ellos, salvo el dominio eminente del Estado, pero no puede vedarle a un particular la realización de actividades de conservación, arreglo y mejoramiento de los mismos, aunque sí es inaceptable que tales actos confieran a quienes los realizan la adquisición de los derechos de propiedad, uso y goce exclusivos de aquellos. Tales trabajos son simples mejoras que acceden al terreno a que se han incorporado y pertenecen al dueño de éste.- Carácter de la relación jurídica existente entre el dueño del terreno y el mejorante: No es un derecho real sino un derecho de crédito de éste contra aquél. Consecuencias de esa situación.-Excepción perentoria temporal de petición antes de tiempo, por cuanto la sociedad demandante no demostró ante la Administración el cabal cumplimiento de los requisitos señalados en los actos gubernamentales, cuya legalidad, por demás, no ha sido discutida.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: FRANCISCO ELADIO GOMEZ G.

Bogotá, quince (15) de junio de mil novecientos sesenta y dos (1962)

Radicación número: CE-SCA-1962-06-15

Actor: TRANSPORTES FENICIA LTDA Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Mediante libelo presentado el 22 de octubre de 1954 y dirigido al Tribunal

Administrativo del Valle, el señor Arturo Campos Valencia, mayor y vecino de la ciudad de Tuluá, en si carácter de Gerente de la sociedad comercial Transportes Fenicia, Limitada, domiciliada en la misma ciudad, por conducto de su apoderado, demandó al Departamento del Valle del Cauca, representado por el Gobernador de éste, para que, previos los trámites propios del juicio ordinario, se hicieran en sentencia firme estas declaraciones: Primera. A pagar a la sociedad Transportes Fenicia, Limitada, organizada por la escritura pública número 121 de 16 de abril de 1947, pasada ante el Notario Segundo del Circuito de Tuluá, el valor de todas las inversiones que ha hecho en la construcción, conservación y reconstrucción de la carretera Riofrío-Fenicia o Carrizales-Fenicia, valor que no es otro que el representado en el precio que tenía dicha carretera el día 26 de junio de 1954, fecha de la ocupación de la carretera por el Departamento. Segunda. A pagar a la misma sociedad los intereses legales de dicha suma, computados desde la citada fecha 26 de junio de 1954 hasta el día en que el pago se verifique. Tercera. A pagar a la misma sociedad el valor de los perjuicios sufridos por la privación del uso legítimo y exclusivo que venía haciendo de la carretera RiofríoFenicia o Carrizales-Fenicia. Los pagos reclamados por el demandante deben hacerse dentro del término fijado en la sentencia. Los hechos sobre los cuales descansa la acción ejercitada por la sociedad se pueden sintetizar así:

Debido a la falta de carretera que uniera a la población de Fenicia con el Municipio de Riofrío en el Departamento del Valle, varias personas vinculadas a aquélla resolvieron, a principios del año de 1946, acometer la construcción de una vía carreteable, empresa costosa debido a la extensión de ella que se calculaba aproximadamente en diez y siete kilómetros, a la ruta quebrada que debía seguir y a las numerosas obras de arte que se debían llevar a cabo; los ciudadanos Arturo Campos Valencia, Juan de Dios Londoño y Ramón Obdulio Acevedo, con encomiable espíritu público, procedieron a la realización de la empresa encaminada a resolver el magno problema vial del Corregimiento de Fenicia; los nombrados señores, como dirigentes de la obra, constituyeron la Junta Pro Carretera Carrizales-Fenicia, que se encargaría del desarrollo de los trabajos y el pago de los gastos correspondientes; la Junta solicitó el concurso de todos los vecinos para que, por medio de préstamos que oportunamente serían pagados, pudiera continuar la obra iniciada con dinero suministrado por sus miembros; la carretera fue construida no por el sistema de “mingas” o ‘convites” sino con dineros suministrados en préstamo, como se deduce claramente de los documentos suscritos por Raúl Alvarez, Lucrecia Gutiérrez, Francisco Ríos, Jesús Agudelo, Roberto Ramírez, Juan B. Arbeláez, Gerardo Osorio y otros; algunos vecinos de la población de Fenicia se obligaron a aportar periódicamente pequeñas sumas de dinero y suscribieron letras de cambio para garantizar el

cumplimiento de sus obligaciones; pero pronto los protectores de la carretera perdieron la confianza en la terminación de la obra e incumplieron sus compromisos; en vista del desanimo de los vecinos, los señores Arturo Campos, Carlos Angel. Gildardo Zapata, Juan de Dios Londoño y Ramón Obdulio Acevedo, constituyeron la sociedad Transportes Fenicia, Limitada, domiciliada en la ciudad de Tuluá, del Departamento del Valle del Cauca, la que vino a sustituir la antigua entidad denominada Junta Pro Carretera-Carrizales Fenicia, constitución efectuada por medio de la escritura pública número 121, otorgada en la Notaría 2ª del Circuito de Tuluá el 16 de abril de 1947; esta sociedad financió en su totalidad la obra y con su propio peculio la terminó y puso en servicio; debido al fuerte invierno que en el año de 1949 azotó la región de Riofrío, la carretera quedó absolutamente inservible, motivo por el cual la misma sociedad emprendió y terminó la reconstrucción de la citada vía hasta ponerla nuevamente en buenas condiciones de servicio para transito de vehículos automotores; la sociedad constructora y reconstructora de la carretera pagó íntegramente los préstamos que habían hecho algunos vecinos subrogándose en los derechos adquiridos por éstos; la entidad Transportes Fenicia, Limitada, no sólo pagó los jornales de los trabajadores, suministró alojamiento a éstos y adquirió algunas zonas de terreno destinadas a la carretera, sino que también compró la maquinaria pesada adecuada para la construcción y reconstrucción de la carretera; la misma sociedad

se vio en la necesidad de tomar en arrendamiento equipos mecanizados a fin de llevar a cabo la obra; los mismos socios, con el fin de terminar la financiación de la vía, solicitaron y obtuvieron del Banco de Bogotá, Sucursal de Tuluá, varios préstamos cuyo valor total ascendió a la suma de cuarenta y cuatro mil pesos ($ 44.000.00) moneda legal; también, para atender a los gastos de construcción, los socios tuvieron que venderle a la sociedad Villegas Hermanos & Cía., S. A., en la ciudad de Tuluá, mil arrobas de café pergamino común; la construcción, reconstrucción y conservación de la carretera Carrizales-Fenicia se realizaron con conocimiento del Departamento del Valle del Cauca, sin ayuda alguna de éste, ni de la Nación ni del Municipio de Riofrío y con dinero perteneciente a la sociedad Transportes Fenicia Limitada; la Indiscutida e indiscutible propiedad privada de la sociedad sobre la carretera Carrizales-Fenicia, fue reconocida por el Departamento del Valle del Cauca mediante los siguientes actos oficiales: “En la Ordenanza número 2 de 1947 cuyos artículos 2º y 3º dicen: Artículo 2º. Departamentalízase la carretera que de Riofrío conduce al Corregimiento de Fenicia, del mismo Municipio, construida con fondos de la Junta Pobladora de ese Corregimiento. Artículo 3º. En el presupuesto de la próxima vigencia se incluirá la suma de cuarenta mil pesos ($ 40.000.00) para ser pagada a la citada Junta

Pobladora como pago por las erogaciones hechas en la construcción de dicha carretera. Parágrafo. Por la Secretaría de Obras Públicas Departamentales se efectuará el avalúo del trayecto construido en la citada obra”; en la Ordenanza número 18 de 1948 se dispuso: “Artículo 19 Para dar cumplimiento a los artículos 2º y 3º de la Ordenanza número 2 de 1947 y 29 de la Ordenanza número 22 del mismo año, asignase la suma de cuarenta mil pesos ($ 40.000.00) para ser pagada a la Junta Pro Carretera Carrizales-Fenicia, en el Distrito de Riofrío, como reconocimiento de las erogaciones hechas por la citada Junta en la construcción de dicha vía pública. Artículo 2º. Apropiase en el presupuesto de la próxima vigencia la suma de cuarenta mil pesos ($ 40.000.00) para la ampliación, conservación y demás obras de arte en la carretera a que se refiere el artículo anterior. Artículo 3º. Departamentalízase la Carretera Riofrío-Carrizal-Fenicia. Artículo 4º. Las sumas de que trata el artículo 1º de la presente Ordenanza, serán pagadas directamente a la Junta Pro Carretera Carrizales-Fenicia, para lo cual ésta acreditará sus derechos ante el Gobierno, previo concepto favorable de la Contraloría Departamental. Artículo 5º. Autorizase al Gobierno Departamental para que por intermedio de la Secretaría de Obras Públicas ejecute las variantes necesarias y aconsejadas por la técnica. Artículo 6º. Créase una Junta compuesta

por tres ciudadanos, dos de ellos vecinos del Corregimiento de Fenicia, nombrados directamente por la Gobernación del Departamento y el señor Tesorero Municipal de Riofrío, para que realicen y lleven a cabo las obras de que trata el artículo 2º de esta Ordenanza”; en el Decreto número 973 expedido el 23 de junio de 1954 por la Gobernación del Departamento del Valle se reconoce explícitamente que la carretera Carrizales-Fenicia, fue construida sin ayuda oficial de ninguna clase y con capital privado; en el artículo 39 de este Decreto se ordena: “Los interesados que hayan verificado inversiones en la construcción de las carreteras a que se refiere el presente Decreto, presentarán a la Gobernación los comprobantes del caso con el fin de reconocer a cada uno la indemnización o reintegro a que haya lugar”; el artículo 1º de este Decreto Departamental está concebido en estos términos: “Departamentalízanse las carreteras RiofríoSalónica y Riofrío-Fenicia”, acto con el cual “se las apropia, las hace suyas, las pone bajo control y guarda suyas”; en su artículo 2º se ordena que la conservación y sostenimiento de dichas carreteras deben continuar a cargo del Departamento; en el artículo 4º se dispone que por conducto de la policía se vigilará y garantizará la libertad de tránsito por las carreteras a que se refiere este Decreto para evitar que sean nuevamente controladas por particulares; la sociedad perdió el control sobre la carretera y pasó a poder del Departamento según se deduce de los

siguientes documentos: “El suscrito Comandante de la Policía Nacional, División del Valle, acantonada en Riofrío certifica: Al punto a) Es cierto que recibió la orden a que se alude. A tal efecto transcribo: Bugalagrande, junio 26/54. Riofrío. Número

108. Para su conocimiento, estricto cumplimiento transcríbole radiofonema número

36. Cali, junio 24 de 1954. Comandante Distrito número 3, Buga. Sírvase con personal policía su mando, cumplir Decreto departamentalización carretera Riofrío-Salónica, Riofrío-Fenicia, decomisen cadenas y pidan libre tránsito.

Autorice todo ciudadano libertad locomoción ampara este derecho. Firmado, Comandante Luis Enrique Puerto Rodríguez, Jefe División del Valle. Por la Patria y la Justicia. Capitán José Polanco Díaz. Comando Policía Bugalagrande, República de Colombia. Departamento del Valle.- Al punto b). El mismo día 26 de junio del año en curso, el suscrito Comandante dio absoluto cumplimiento a la orden transcrita en todas sus partes y desde ese mismo día se halla la carretera RiofríoFenicia dada al servicio del público en general, habiendo sido decomisada la cadena que la cerraba. Para constancia firmo... (Fdo.) Luis Omar Ayala Bedoya”; la privación del uso legítimo y exclusivo que venía haciendo la sociedad de la carretera construida a sus expensas le ha causado y le sigue causando graves perjuicios por haber perdido el monopolio de los transportes ejercido entre la cabecera del Municipio y el poblado de Fenicia; la indemnización que debe pagar el Departamento se reduce al valor que tenía la carretera en la fecha en que fue

ocupada por el Departamento del Valle; sobra decir que las partidas destinadas por las Ordenanzas ya mencionadas no fueron apropiadas en los respectivos presupuestos; y el Departamento nada le ha pagado a la sociedad demandante en cumplimiento de lo ordenado por el Decreto número 973 de 1954. Bajo el epígrafe “derecho” se expresa así el demandante: Propiamente no hay problema de derecho para resolver y por ello no me detendré en disquisiciones jurídicas sobre las garantías de que está rodeada la propiedad privada en nuestra legislación, empezando por la súper ley, siguiendo por el Código Civil y continuando por la inagotable gama de disposiciones de carácter administrativo. Tampoco avocará el estudio de la protección que merece el trabajo humano, como fuente de la riqueza pública, ni de la teoría del enriquecimiento sin causa. El propio Departamento, como no podía menos de hacerlo, reconoce explícitamente en el decreto que departamentaliza la carretera, el derecho que asiste a quienes la construyeron para ser indemnizados plenamente. No hay, en consecuencia, propiamente pleito o litigio en lo tocante a la cuestión central de la indemnización Mi parte reconoce el derecho que tiene el Departamento para adquirir la carretera con la condición, eso sí, de que se le reembolsen todos los gastos hechos y se le indemnicen todos los perjuicios ocasionados con el Decreto número 973, teniendo en cuenta el valor actual que la carretera representa. El Departamento a su vez, tanto en las Ordenanzas números 2 de 1947 y 18 de 1948, como en el Decreto número 973 de 1954 le reconoce expresamente el

derecho a los reembolsos e indemnizaciones a favor de los constructores de las carreteras Riofrío-Salónica y Riofrío-Fenicia. La cuestión está circunscrita a establecer dos cosas, a saber: a) Quiénes hicieron las inversiones, y b) Cuánto valen esas inversiones y los perjuicios sufridos por quienes venían explotando exclusivamente los transportes privados en la carretera. Las pruebas que presento demuestran ampliamente el costo total de la carretera que debe reembolsarse a la sociedad Transportes Fenicia Limitada, como quiera que dicha sociedad, aparte de las inversiones que los socios hicieron inicialmente, recogió la totalidad de los préstamos o anticipos en dinero que varios ciudadanos hicieron a la extinguida Junta Pro Carretera Carrizales Fenicia, que luego, absorbió la sociedad demandante en todos sus derechos y obligaciones…. El monto de las inversiones hechas y los perjuicios habrá de demostrarse dentro del juicio con las pruebas pertinentes. En realidad sobra este juicio y con él sólo se propone mi poderdante satisfacer la exigencia del Decreto número 973 contenida en el artículo 3º (Las sublíneas no son del texto). Termina el libelo de demanda con la siguiente aseveración: Ejercito el contencioso subjetivo o de plena jurisdicción y solamente pido el restablecimiento del derecho sin pedir la nulidad del Decreto número 973 como lo autoriza el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo. Admitida la demanda, el doctor José David Tenorio, como apoderado especial del Departamento del Valle, mediante escrito presentado el 16 de diciembre de 1954,

la contestó aceptando algunos hechos fundamentales, negando otros, dando ciertas explicaciones que modificaban sustancialmente la fisonomía jurídica del problema planteado, oponiéndose a las declaraciones impetradas y proponiendo las excepciones perentorias de inexistencia de la obligación, carencia de la personería sustantiva de la parte demandante, la de compensación, y la genérica. También propuso la de incompetencia de jurisdicción. La parte opositora sustenta así la excepción de incompetencia de jurisdicción: De manera especial fundamenta la sociedad actora sus pretensiones en el citado Decreto número 973 de 1954. Y ello en forma tal, que expresa y categóricamente afirma que con la demanda sólo se propone satisfacer la exigencia del artículo 3º de ese Decreto... En realidad sobre el juicio, expresa su personero. Tenemos, pues, que si la mencionada compañía quería satisfacer la exigencia de esa norma departamental, lo indicado, lo necesario para conseguirlo habría sido reunir los comprobantes del caso y presentarlos a la Gobernación para los fines indicados en el mismo precepto. Esta habría sido una operación sencilla y de carácter estrictamente administrativa y completamente ajena a la justicia contencioso administrativa. De donde se sigue que al pedir, como se ha pedido, el cumplimiento del transcrito artículo 3º, el actor se ha equivocado al elegir a esa corporación como juez fallador. La excepción de inexistencia de la obligación, dice el actor que se manifiesta en forma sencilla y clara por ser evidente que la carretera Riofrío-Fenicia se encuentra construida sobre un camino público que ilegalmente monopolizó la

sociedad demandante creyéndolo susceptible de dominio privado. La carencia de personería sustantiva de la parte demandante surge, según afirmación hecha por el señor apoderado del Departamento, de la circunstancia de no poderse invocar por aquella el derecho de propiedad sobre un bien de uso público. La excepción de compensación tiene como sustentáculo el hecho de que la sociedad Transportes Fenicia Limitada, explotó la carretera Riofrío-Fenicia durante un lapso superior a ochenta y seis meses en el cual fue cobrado el llamado derecho de cadena. Sobre la genérica, el señor apoderado del Departamento no expresó hecho alguno que le sirviera de base a este medio defensivo. Rituado correctamente el juicio en la primera instancia, el Tribunal Unitario Administrativo del Valle del Cauca le puso fin a la litis mediante sentencia pronunciada el 7 de mayo de 1958. La parte resolutiva de esta providencia está concebida en estos términos: El Departamento del Valle del Cauca está obligado a pagar a la sociedad Transportes Fenicia Limitada, domiciliada en Fenicia, Corregimiento perteneciente al Municipio de Riofrío en este Departamento, la suma de doscientos veinticuatro mil setecientos treinta y nueve pesos con cinco centavos ($ 224.739.05) moneda corriente, precio en que se estima el valor de la carretera que del sitio de Carrizal, en el Municipio de Riofrío va al Corregimiento de Fenicia en el mismo Municipio, construida por la sociedad referida. Esta suma se ha determinado previa la deducción a que se refiere la parte motiva de la sentencia en cuanto a colecta de

bazares. Es entendido que la sociedad Transportes Fenicia Limitada, deberá transferir al Departamento del Valle del Cauca, en razón de este pago, las zonas de terreno que la expresada sociedad hubiere adquirido para el trazado y construcción de la carretera, corriéndole la escritura correspondiente. Se niegan las excepciones propuestas por la parte demandada, lo mismo que las demás peticiones de la demanda. Esta sentencia le fue notificada personalmente al señor Gobernador del Departamento, y al señor apoderado de éste, quien interpuso oportunamente contra ella el recurso de apelación que le fue concedido en el efecto suspensivo y para ante esta corporación. Habiéndose tramitado el juicio en esta instancia con observancia de las formalidades procesales de rigor, se procede a pronunciar la correspondiente decisión previas algunas breves consideraciones de carácter legal. CONCEPTO FISCAL El señor Fiscal 2º del Consejo, en su vista de fondo sostiene que la sentencia recurrida “se acomoda a las formalidades legales y por tanto debe ser confirmada”.

Sustenta así su concepto: Del examen de la documentación y elementos probatorios traídos a los autos se observa que la sociedad actora acompaña los comprobantes que le dan derecho a la indemnización, como son los que acreditan la constitución de la sociedad, la construcción y conservación de la carretera en mención, el reconocimiento expreso a los reembolsos a favor de la compañía constructora hecho por el Decreto número 973 de 1954 de la Gobernación preindicada en su artículo 3º, que es el mismo por el cual se departamentaliza la mencionada carretera, disposición

que se cumplió a partir del 26 de junio de 1954, mediante orden contenida en el radiograma de la fecha indicada, del Comando de la Policía Nacional -División del Valledada al Subcomandante de la misma en Riofrío. Como el señor apoderado del Departamento del Valle del Cauca propuso y alegó, como medios defensivos, varias excepciones perentorias, la Sala, en primer lugar entra a determinar si en los autos aparece acreditada la existencia de hechos que puedan servir de sustentáculo a alguna de ellas, y en caso afirmativo, reconocerla en la sentencia y fallar el pleito en consonancia con ella. Para saber a ciencia cierta si alguna de las excepciones propuestas por la entidad demandada se encuentra configurada en el expediente, es preciso considerar detenidamente el contenido de la demanda; los actos y circunstancias que se establecieron plenamente por las partes durante el respectivo término probatorio de la primera instancia; y las claras y categóricas aseveraciones hechas por el señor apoderado de la parte demandante. Según se infiere de los planteamientos hechos en la demanda, la sociedad denominada Transportes Fenicia Limitada, reclama del Departamento del Valle del Cauca el pago de las inversiones efectuadas en la construcción, reconstrucción y conservación de la carretera Riofrío-Fenicia o Carrizales-Fenicia; el valor de los perjuicios causados en su patrimonio con motivo de la privación del uso y goce de la mencionada vía; y el de los intereses de la suma de dinero a que ascienden tales inversiones. La causa petendi invocada por la entidad demandante es la apropiación, por parte del Departamento, de la aludida vía, ya que “la hizo suya”

y “la puso bajo su control y guarda” desconociéndole éste a aquélla el derecho de dominio legítimamente adquirido mediante los actos de construcción y reconstrucción de la carretera, la compra y transferencia de algunas fajas de terreno necesarias para la obra, y las subrogaciones operadas en su favor a virtud de los pagos hechos a quienes hicieron préstamos de dinero para la iniciación de los trabajos respectivos. Conviene anotar que la construcción y reconstrucción de la carretera que la sociedad demandante estimó como de su exclusiva propiedad se realizaron siguiendo en su mayor parte el trayecto del camino público que del Corregimiento de Fenicia conduce a la cabecera del Municipio de Riofrío y sobre la zona ocupada por el mismo. El hecho de la ocupación del antiguo camino público para adaptarlo al tránsito de vehículos automotores se infiere claramente de los categóricos asertos contenidos en la parte narrativa del libelo de demanda en donde se relacionan las circunstancias y modalidades de que dan cuenta los testigos que declararon a petición del demandante. Tal hecho fundamental debe estudiarse detenidamente porque tiene incidencia en la decisión de la presente controversia. En síntesis, la sociedad demandante Transportes Fenicia Ltda., considera que en virtud de la incorporación de su trabajo a la mencionada vía pública adquirió la propiedad sobre ésta y consecuencialmente los derechos de uso y goce de la misma quedando en esta forma excluido del servicio público el antiguo camino por cuanto desde el mes de diciembre de 1947 hasta el 26 de junio de 1954, día en que fue quitada la cadena que lo cerraba, no hubo libre tránsito por él debido al

monopolio de hecho ejercido por aquella empresa comercial. Los razonamientos expuestos por la parte demandante para fijar el alcance de los efectos jurídicos nacidos de la incorporación del trabajo efectuado por ésta en la vía pública ya mencionada y para determinar la naturaleza del derecho que se pretende e invoca sobre un bien de uso público o bien público del territorio, razonamientos que acogió el fallador de primera instancia y que prohijó el señor Fiscal 2º de esta corporación, no los puede aceptar la Sala porque aunque aparentemente admisibles implican el desconocimiento de las normas que regulan los bienes de la Unión cuyo uso pertenece a los habitantes del territorio, y la negación de los atributos propios de tales bienes privándose así al Estado o entidades de derecho público del dominio eminente que tiene sobre ellos, y, a los habitantes de la Nación, del uso de los mismos. Además, se debe observar que es materia no controvertida, por haber sido aceptada por las partes, el hecho de que los trabajos realizados por la sociedad Transportes Fenicia Limitada, y antes por la Junta Pro Carretera Fenicia se incorporaron a la vía pública que unía al Municipio de Riofrío con el Corregimiento de Fenicia, jurisdicción del mismo distrito, convirtiéndose así en un camino carretero, ya que con las mejoras introducidas quedó expedito para el tránsito de vehículos automotores sin transformarlo en carretera debido a la estrechez de la vía, a la falta de obras técnicas y peraltes y a la carencia de especificaciones principalmente en lo tocante a pendientes y a curvas mínimas. Tratándose, pues, de mejoras incorporadas a un camino público cuyo uso

pertenece a todos los habitantes de la Nación, es preciso determinar la naturaleza jurídica de tal bien, saber qué derecho tiene el Estado sobre éste, de qué facultad gozan todos los particulares sobre el mismo y cuáles son los derechos adquiridos por el mejorante. El artículo 674 del Código Civil, inspirado en el Derecho Romano que distinguió dos clases de bienes pertenecientes al Estado, a saber: Res quae sunt in uso publico; et res quae sunt in patrimonio fisci, preceptúa: Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público, o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales. La naturaleza de los bienes de uso público es diferente a la de los bienes fiscales, ya que aquéllos no están en el comercio, extra jus emendi vendedique, por consiguiente no son susceptibles de apropiación y tienen la calidad de inenajenables e imprescriptibles. Estos bienes no pueden ser objeto de una declaración de voluntad ni unilateral ni bilateral. En efecto, el artículo 1521 del Código Civil en su inciso 1° preceptúa que hay objeto ilícito en la enajenación de las cosas que no están en el comercio; el artículo 1866 ibídem dispone que no pueden venderse las cosas corporales o incorporales cuya enajenación está prohibida por la ley; y el artículo 1163 ibídem expresa que no vale el legado de

cosas que al tiempo del testamento sean de propiedad pública y uso común. Y finalmente el artículo 2518 ibídem dice que se gana por prescripción el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles; que están en el comercio humano y se han poseído con las condiciones legales, de donde se deduce, a contrario sensu, que los bienes que no están en el comercio no se ganan por prescripción. Se explica la existencia de estos preceptos porque el interés social exige que el uso de estos bienes sea de todos los habitantes del territorio sin excluir a ninguno, modalidad especial que no puede lograrse si fuera permitida la apropiación por uno cualquiera de ellos. El uso público a que están afectados excluye, pues, toda idea de dominio o propiedad sobre ellos. El Estado tiene sobre los bienes de uso público, tales como los caminos, un dominio eminente en virtud del cual está llamado a ejercer una guarda o tutela sobre ellos con el fin de mantener la destinación mientras no se produzca un acto de la autoridad competente que la haga desaparecer en el evento de que no tenga la calidad de natural; debe al mismo tiempo velar por la conservación dé los mismos y evitar que el uso ejercido por unos limite el que pueden ejercer los otros. De allí la razón para que el artículo 679 del Código Civil estatuya: Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la Unión. Y también para que se disponga en el artículo 682 ibídem: Sobre las obras que con permiso de la autoridad competente se construyan en

sitios de propiedad de la Unión, no tienen los particulares que hayan obtenido este permiso, sino el uso y goce de ellas y no la propiedad del suelo. En el caso sub-judice, hay que anotar que en parte alguna del expediente aparece comprobado que se hubiere obtenido permiso de la autoridad competente. Aún más: Ni siquiera se afirma por la sociedad demandante que se hubiera solicitado tal licencia.

Todavía más: La sociedad demandante, al incorporar su trabajo al camino público, no hizo otra cosa que mejorarlo haciéndolo expedito para el tránsito de vehículos automotores sin que en este caso se pueda hablar propiamente de obras construidas sobre la vía pública. Esta apreciación se deduce de los términos empleados en el inciso 2º del artículo 682 concebido así: Abandonadas las obras o terminado el tiempo por el cual se concedió el permiso, se restituyen ellas y el suelo, por el ministerio de la ley, al uso y goce privativo de la Unión, o al uso y goce general de los habitantes según prescriba la autoridad soberana, pero no se entiende lo dicho si la propiedad del suelo ha sido concedida expresamente por la Unión.

Este régimen legal especial sobre los bienes de uso público y especialmente sobre los caminos públicos se explica superabundantemente dada la influencia decisiva que éstos ejercen en la vida económica del país por la gran utilidad que reportan. De estos razonamientos se infiere claramente que con motivo del mejoramiento del camino que del Corregimiento de Fenicia conduce a la cabecera del Municipio de Riofrío, efectuado inicialmente por la Junta Pro Carretera Fenicia y finalmente

por la Sociedad Comercial Transportes Fenicia Limita