CE-SCA-1967-06-06

INCORA - Actos / ACCION DE PLENA JURISDICCION - Término de caducidad / EXTINCION DEL DOMINIO PRIVADO - Caducidad de la acción Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. Actos del Incora. Caducidad de la acción de plena jurisdicción contra los actos tendientes a la extinción del dominio privado. - De acuerdo con los artículos 23 de la Ley 135 de 1961 y 23 del Decreto 1902 de 1962, son los efectos de la Resolución que dicte el Instituto en la que se declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio los que permanecen en suspenso únicamente durante los treinta días siguientes a la ejecutoria de dicha providencia y no la acción de plena jurisdicción la que se extingue pasados esos treinta días porque ésta, según el artículo 83 inciso 3º del

C. C. A., caduca al cabo de cuatro meses a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, o de realizado el hecho u operación administrativa que cause la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: JORGE A. VELASQUEZ Bogotá, D. E., seis (6) de junio de mil novecientos sesenta y siete (1967)

Radicación número: CE-SCA-1967-06-06

Actor: JACOBO A BONILLA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA Como apoderado del señor Jacob A. Bonilla, el doctor Rodolfo Valero y Borrás,

con fecha 3 de febrero del corriente año, presentó demanda ante esta Corporación, en la cual solicita se revisen las Resoluciones Nos. 1583 de 19 de agosto de 1963, originaria de la Gerencia General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y por medio de la cual se declara extinguido en favor de la Nación el derecho de dominio privado de un predio rústico denominado “California”, ubicado en jurisdicción municipal de Cunday; la No. 080 de 19 de agosto de 1963, originaria de la Junta Directiva del Instituto mencionado que aprobó la anterior, y la No. 321 de 7 de septiembre de 1966, originaria del señor Presidente de la República, por la cual se confirman las dos Resoluciones antes citadas. Y que, consecuencialmente “se devuelva a mi mandante la posesión inscrita y material del predio rural California, ubicado en el Municipio de Cunday (Tolima) y alinderado según lo enunciado en el punto primero “del libelo, y que se ordene “la entrega inmediata del predio, así como los frutos naturales y civiles dejados de percibir desde el momento en que fue extinguido su derecho de dominio privado sobre el fundo en cuestión”, y que se ordene al Registrador de Instrumentos Públicos y Privados del Circuito de Melgar cancele “la orden de cancelación del registro de la escritura pública No. 236” de fecha 25 de junio de 1948 de la Notaría del Circuito de Purificación. En la misma demanda se pidió la suspensión provisional de los actos demandados. En providencia de 9 de marzo último, la demanda fue admitida y se decretó la

suspensión provisional do las Resoluciones impugnadas. Contra este proveído, el doctor Luis Miguel Quiñones F., como apoderado del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, como parte impugnadora interpuso el recurso de súplica, el cual ha sido debidamente sustanciado mira resolver sobre su mérito, se considera: La súplica se endereza a que se revoque el auto recurrido en cuanto se admitió la demanda y se decreto la suspensión provisional. Para fundamentar el recurso, el recurrente expresa: Que según el artículo 8º de la Ley 200 de 1936, las providencias que dicte el Incora sobre extinción del dominio, son demandables en juicio ordinario de ante la Sala Civil de única instancia de la Corte Suprema de Justicia hoy ante el Consejo de Estado) al tenor del literal e) del artículo 30 del Decreto 528 de 1964, dentro del término de los seis meses siguientes a la ejecutoria; que en el mismo Sentido habla el artículo 35 del Decreto número 059 de 1938; que el término de seis meses para demandar la providencia administrativa de extinción del dominio que esté ejecutoriada fue reducido a 30 días por el inciso 2º del artículo 23 de la Ley 135 de 1961; que en idéntico sentido se expresa el artículo 23 del Decreto número 1902 “esto es, que la demanda de revisión ante el honorable Consejo de Estado sólo es viable cuando, además de llenar otros requisitos específicos, se formule dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la Resolución que declare haberse extinguido el dominio privado del predio de que se trate”. Y agrega el recurrente: “Mediante el Oficio No. 00697 de

fecha 16 de enero de 1967, el Secretario Jurídico del Incora pidió al señor Secretario General del honorable Consejo de Estado “expedir una certificación en la que conste si alguno de los interesados solicitó oportunamente la revisión del acto administrativo constituido por las Resoluciones números 1583 de 19 de agosto de 1963, de la Gerencia, 080 de 19 de agosto del mismo año, de la Junta Directiva, y 321 de 7 de septiembre de 1966, del Gobierno Nacional”. Tal certificación se requiere necesariamente y debe obrar en el respectivo expediente administrativo de extinción del dominio tramitado por el Incora, en acatamiento a lo dispuesto por los artículos 35 del Decreto 059 de 1938 y especialmente por el 24 del Decreto No. 1902 de 1962. De conformidad con el Oficio No. 0027 de fecha 26 de enero del año en curso, firmado por el doctor Víctor M. Villaquirán, Secretario de la Sección Cuarta del honorable Consejo de Estado, y dirigido al Incora, no se encontró ninguna demanda” sobre revisión de las Resoluciones atacadas en el negocio bajo referencia. Tal oficio obra al folio 234 del expediente No. 155 de extinción del dominio del Incora, El término legal de treinta (30) días dentro del cual los interesados podían demandar en juicio de Revisión las mencionadas Resoluciones, venció el día dieciocho (18) de noviembre de 1966. El acto administrativo que declaró la extinción del dominio quedó ejecutoriado el día 10 de octubre de 1966 (Cfr. Exp. del Incora No.155, Fl. 231). Todo lo anterior nos indica, en forma por demás nítida,

que el término que tienen los interesados para demandar en juicio de revisión las Resoluciones que declaran extinguido el derecho de propiedad privada sobre un fundo rústico, es el de treinta días (30) a partir de la ejecutoria de las Resoluciones que pretendan ser objeto de Revisión que dentro de ese término de treinta (30) días no se acudió en demanda de Revisión ante el honorable Consejo de Estado en el negocio bajo referencia, por lo cual la demanda por extemporánea, debe ser rechazada plenamente. Así, pues honorables Magistrados, mi súplica de revocar el auto que aquí impugno tiene pleno respaldo legal. De su lado, el apoderado del demandante, doctor Valero y Borrás, al descorrer el traslado del escrito en que se fundamenta la súplica, sostiene, en síntesis, que el término para presentar la demanda en negocios de la naturaleza del presente es de cuatro meses al tenor del artículo 83 del C. C. A., porque “los actos proferidos por el Incora, tendientes a la extinción del derecho de dominio privado, están eventualmente condicionados dentro de los cuatro meses subsiguientes la ejecutoria del mismo, a ser demandados en acción plena jurisdicción, para lo cual no es necesario que durante este término se suspenda su decisión adquisitiva, sino por el contrario, es al particular al que compete solicitarla, pues de otra manera se haría nugatoria su finalidad de reformar el sistema agrario colombiano, para lo cual fue creado”. Y agrega: “Basta interpretar el sentido del Decreto 528 de 1964 para observar que el régimen procedimental sobre controversias surgidas en

declaratorias por parte de la administración de extinciones del derecho de dominio o propiedad, fue reformado en su totalidad, y que el procedimiento aplicable es el establecido en la Ley 167 de 941, para nuestro caso según lo establecido en el artículo 67 de la ley, y respecto al procedimiento, el establecido en el capítulo XV “del procedimiento ordinario”. La Sala comparte los puntos de vista del señor apoderado de la parte demandante porque en realidad de verdad los artículos 23 de la Ley 135 de 1961 y 23 del Decreto 1902 de 1962, son los efectos de la Resolución que dicte el Instituto en la que se declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio, los que permanecen en suspenso únicamente durante los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de dicha providencia, y no la acción de plena jurisdicción la que se extingue pasados esos treinta (30) días porque ésta, según el artículo 83, inciso 3º del C. C. A., caduca, al cabo de cuatro meses a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, o de realizado el hecho u operación administrativa que cause la acción. Si la demanda de revisión se presenta dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la Resolución que declare extinguido el dominio, los efectos de tal Resolución quedan suspendidos hasta cuando se dicte la sentencia correspondiente. Pero si la demanda se presenta vencidos los treinta (30) días de que se habla, los efectos de la Resolución ya no se suspenden, sencillamente porque se da cumplimiento a ella y entonces el término para incoar la demanda es

el de cuatro meses a contar de la ejecutoria de la Resolución respectiva. Se relieva que el inciso 3º del artículo 23 de la Ley 135 de 1961 expresa que la demanda de revisión sólo será aceptada si a ella se acompaña copia de la relación de que trata el artículo 22 debidamente firmada, y con la constancia de que fue presentada en tiempo debido. Como en el caso de estudio se trata de una acción de plena jurisdicción, el término de caducidad es de cuatro meses y no el de treinta (30) días a que alude el señor apoderado de la parte opositora.

Ahora bien: las Resoluciones impugnadas, según constancia visible al folio 11, fueron notificadas por estado que se desfijó el 4 de octubre de 1966, y como la demanda fue presentada el 3 de febrero de 1967, es decir, un día antes de vencerse el término de caducidad a que alude el artículo 83 del C. C. A., ello equivale a que la acción fue ejercitada en tiempo.

Por lo demás, conviene anotar que las razones que aduce la parte opositora para fundamentar su petición sobre revocatoria del auto admisorio de la demanda se basamenta en piezas procesales que aparecen en el expediente administrativo que fue acompañado al escrito de súplica y que por lo mismo el honorable Consejero Sustanciador no tuvo a la vista, y sabido es que para lo efectos de tal recurso no es de recibo acompañar pruebas que no fueron acompañadas con la demanda. De lo anterior se concluye que el auto admisorio de la demanda debe mantenerse firme.

SUSPENSION PROVISIONAL

En el auto suplicado y para fundamentar la suspensión provisional de los actos impugnados, se dijo: “El artículo 11 del Decreto legislativo No. 328 de noviembre 28 de 1958, es del tenor siguiente: “En las zonas que determine el Gobierno dentro del territorio de los departamentos en donde aún subsiste el estado de sitio, suspendese la vigencia de las disposiciones legales que consagran prescripciones adquisitivas de derecho o extintivas de los mismos o de acciones civiles de cualquier naturaleza”. En desarrollo de la norma anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1482 de 25 de marzo de 1959 por el cual se señalaron las zonas de los departamentos dentro de cuyos límites quedó suspendida la vigencia de las disposiciones legales que establecieron prescripciones adquisitivas o extintivas de derechos. En el Tolima la zona fue todo el departamento. Existe, pues, una disposición legal expresa, (materialmente legal) que exime de la explotación económica durante un tiempo determinado, y que por lo mismo enerva la acción extintiva. Y como según lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 1902 de 1962, sólo cuando hay disposiciones legales expresas puede justificarse la omisión de la explotación por las causales que allí se enuncian, una de las cuales es la perturbación del orden público, se tiene que al ser interrumpida la prescripción mediante lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto legislativo No. 328 de 1958, en el caso de autos no pudo configurarse el segundo requisito, esto es, el de los diez (10) años continuos de falta, de explotación, para que fuera

procedente la declaratoria de extinción del dominio. Es de observarse que la salvedad establecida en los artículos 27 de la Ley 135 de 1961 y 18 del Decreto 1902 de 1962, conforme a la cual no están cobijadas por las reglas sobre extinción del dominio las porciones de un fundo que se hallaren explotadas económicamente con hechos positivos propios de dueño, a la fecha en que el Instituto de la Reforma Agraria ordenare adelantar los trámites pertinentes para decidir si es el caso de declarar extinguido el dominio, aunque el fundo no hubiere sido explotado durante diez años continuos, es una gracia especial de la ley, ley que busca primordialmente conseguir la explotación de la tierra. Pero, en todo caso, cuando se trata de declarar la extinción del dominio privado, debe haber un imprescindible factor concurrente que es el de la falta de explotación por diez años continuos. Esta es la clarísima prescripción del artículo 6º de la Ley 200 de 1936. En consecuencia, cuando aquel factor no concurre, la declaratoria de extinción no puede hacerse. Y si se hace resulta violado ostensiblemente el precepto del artículo 6º de la Ley antes citada. Por razón de lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto legislativo No. 328 de 1958, el término extintivo se interrumpió por una causal de orden público. La interrupción obró en todo el Departamento del Tolima, sección a la cual pertenece el Municipio de Cunday, donde está ubicado el inmueble “California”. Se trata, por tanto, de situaciones legales y reales que el Instituto de la Reforma Agraria no podía desconocer, ni en el momento de iniciar el procedimiento, ni al proferir sus

decisiones. Cuando el 19 de agosto de 1963 se expidió la Resolución número 1583, era preciso que por diez años continuos el fundo “California” hubiera estado sin explotación económica, pero mirando los hechos consistentes en la interrupción de la demanda dispuesta por el Decreto legislativo No. 328 de 1958, y en que el restablecimiento legal del orden público apenas se produjo el 1º de enero de 1962, resulta claro que no había corrido el tiempo necesario para producirse la prescripción extintiva. La consecuencia es que el artículo 6º de la Ley 200 de 1936 fue violado, y ostensiblemente violado”. De su lado, el señor apoderado de la parte impugnadora, sostiene, en síntesis, que el artículo 23 del Decreto 1902 de 1962 dispone que los efectos de la Resolución en la cual se declara extinguido el dominio privado permanecerán en suspenso únicamente durante los treinta (30) días siguientes a su ejecutoria a menos que dentro de ese término los interesados soliciten su revisión conforme al artículo 8° de la Ley 200 de 1936, caso en el cual continúan suspendidos tales efectos hasta que se ejecutoríe el auto que deniega definitivamente la admisión de la demanda o la sentencia que decida el asunto, según se trate de uno u otro extremo. Fácilmente se advierte que la situación que contempla el artículo 23 del Decreto citado es cuando la demanda se presenta dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoría de la Resolución que declara la extinción del dominio, y no cuando tal demanda se presenta, como acaece al caso presente, después de vencidos los

treinta (30) días aludidos, pues entonces no quedan suspendidos los efectos de la Resolución y se da cumplimiento a ésta, como efectivamente ocurrió en caso sub lite, según aparece en la petición 2ª del libelo en la cual se pide que se devuelva la posesión inscrita y material del predio y se ordene al señor Registrador de Instrumentos Públicos y Privados del Circuito de Melgar cancele la “orden de cancelación del registro de la escritura pública No. 236 de 25 de junio de 1948 de la Notaría del Circuito de Purificación”. En el hecho 1º de la demanda se afirma que el demandante Jacob Bonilla Charry y el señor Enrique Mejía Reyes adquirieron el derecho de dominio del inmueble rural “California”, por escritura pública No. 236 de 25 de junio de 1948, de la Notaría del Circuito de Purificación, y en el hecho 2º del mismo libelo se afirma que los citados señores “han venido poseyendo el predio en cuestión, desde su compra, materialmente, y sobre él han ejecutado actos permanentes de explotación económica del predio consistentes en la cría y levante de ganados vacunos, lanares y porcinos, siembras de café, empradizada artificial de potreros con pastos artificiales tales como el india y el puntero, cerramientos mediante cercas de alambre, riegos internos del predio, construcciones para vivienda del mayordomo y de sus propietarios, y su cuidado está a cargo de un empleado mediante contrato laboral con sus legítimos dueños….” En el hecho 3º se vuelve a afirmar que el mencionado predio “California” ha sido

explotado directamente por sus propietarios, o por dependientes del dueño, o por contratos de arrendamiento, aparcería, pastajes y similares”, “y que de él han devengado sus legítimos poseedores el sustento de sus familias, y que en ningún momento se ha desconocido por terceros el derecho de propiedad ejercido por sus dueños ininterrumpidamente desde su compra”. En la Resolución impugnada No. 1583 de 19 de agosto de 1963 se sostiene: Que la hacienda “‘California’ en la actualidad no cuenta con una explotación racional, no hay cultivo de consideración y la casi totalidad de su extensión está cubierta con pastos que no han sido aprovechados”; Que las cercas en general están en muy malas condiciones de sostenimiento; Que “actualmente los dueños del inmueble no derivan de él ninguna utilidad. No existe por parte de los propietarios ningún cultivo, excepción hecha de unas 800 matas de café, cuya plantación está totalmente descuidada”; Que los propietarios de la finca no habitan en ella, ni la visitan, ni actualmente la explotan, pues sus propietarios la tienen en completo abandono. De otro lado, no basta que la ley diga que se suspende “la vigencia de las disposiciones legales que consagran prescripciones adquisitivas de derecho o extintivas de los mismos o de acciones civiles de cualquier naturaleza” desde tal fecha hasta tal fecha, para que con base en dicha ley se pueda invocar, como lo hace el demandante, que no corría la prescripción extintiva desde la fecha en que se dictó el Decreto 1482 de 25 de marzo de 1959 hasta la fecha de la Resolución

N9 1583 de 19 de agosto de 1963 por la cual el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria declaró extinguido en favor de la Nación el derecho de dominio privado del fundo rústico denominado “California”. Para invocar tal cosa es menester que se demuestren, por lo menos, los siguientes hechos: a) Hasta qué fecha estuvo explotado el fundo “California”, o sea desde cuándo se inició el abandono de la explotación, y b) Si cuando se dictó el Decreto citado no se había cumplido el lapso de 10 años que exige la ley para la extinción del dominio. De lo anterior se deduce que en el presente caso hay hechos por probar y la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que la suspensión provisional no puede fundarse en cuestiones de hecho, respecto de las cuales sólo se pueden juzgar cuando se hayan acreditado, debidamente, dentro del juicio. Se transcribe en seguida la doctrina sobre el particular. “Cuando no se trata únicamente de una cuestión de derecho en la demanda, sino que resulten hechos por probar, no se puede decretar la suspensión provisional, desde luego que debe esperarse a que se surta el trámite de prueba en el juicio. Sabido es que la suspensión provisional se resuelve de plano, y mal pueden ventilarse cuestiones de hecho antes de surtirse el debate probatorio”. Conclúyese, pues, que la suspensión provisional no es viable y que, por ende, el auto suplicado debe ser revocado en cuanto decretó dicha medida. Por lo expuesto, la Sala de Decisión, Sección Tercera, revoca el auto suplicado en cuanto por él se decretó la suspensión provisional de las Resoluciones

demandadas y consecuencialmente niega la medida provisional impetrada y lo confirma en lo demás. Cópiese y notifíquese. Jorge A. Velásquez, - Samuel De Sola Roncallo, - Carlos Portocarrero Mutis. -