CE-SCA-1989-N493

VIA GUBERNATIVA - Agotamiento El recurso de reposición contra actos de la administración no es necesario para abrir el camino a la vía contencioso administrativa, a menos que en forma categórica, expresa y clara así se determine por la ley. DEMANDA - Ineptitud. El análisis de una demanda conduce al examen mismo de los presupuestos procesales que son de tanta trascendencia, que mientras no sean satisfechos, no se origina la relación procesal y la consecuencia es tan funesta que el juzgador no puede entrar a resolver en el fondo el asunto por no estar cumplidos tales presupuestos. PERSONAS DE DERECHO PUBLICO – Representación / SUPERINTENDENCIA DE CONTROL DE CAMBIOS - Representación Según el propio texto de la demanda, los actores hacen extensiva la demanda al Estado colombiano y no exclusivamente a la Superintendencia. Es decir, en el libelo se expresa inequívocamente, que la acción se dirige contra el Estado que de acuerdo con el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo compareció al proceso representado por el Superintendente de Control de Cambios.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E, tres (03) de marzo (03) de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación número: 493

Actor: JORGE ALBERTO OCHOA OCHOA Y LUZ STELLA OCHOA P Demandado: Referencia: autoridades nacionales.

Jorge Alberto Ochoa Ochoa y Luz Stella Ochoa Pérez, mayores y vecinos de Medellín, por conducto de apoderado judicial presentaron demanda contra la

Superintendencia de Control de Cambios, representada por el señor superintendente, para que en sentencia se tomen "las siguientes determinaciones y condenas: 1° Principal. "Se deje sin ningún efecto y valor, la Resolución número 00359 de 16 de junio de 1986, proferida por la Superintendencia de Control de Cambios, por medio de la cual se impuso a mis poderdantes multas por valor de $ 11.220.480, decretando la nulidad de la misma. 2° Principal. "Se ordene que consecuencialmente a lo anterior el Estado colombiano (Superintendencia de Cambios), por intermedio del Banco de la República, restituya a mis patrocinados los $ 11.220.480, valores correspondientes a las multas objeto de la resolución. 3° Principal. "Se disponga la reparación del daño patrimonial, ordenado (sic) que el Estado (Superintendencia de Control de Cambios) deben responder reintegrando y restituyendo los ochenta mil dólares (US $ 80.000) que inexplicablemente se extraviaron de las manos de los funcionarios del Estado. 4° Principal. "Se condene al Estado (Superintendencia de Cambios) a pagar el lucro cesante causado sobre los valores anteriores, estimado en los intereses de ley, ocurridos desde cuando los dineros salieron, hasta cuando ingresen nuevamente al patrimonio de su dueño. 5° Principal. "Se condene al Estado a pagar el valor de la corrección monetaria, desde el momento en que los dineros referidos salieron del patrimonio de los poderdantes, hasta cuando se restituyan al mismo. 1° Subsidiaria. "Se deje sin ningún efecto y valor el artículo 2° de la Resolución

número 00359 de 16 de junio de 1986, por medio del cual la Superintendencia de Cambios, impuso multa de $ 5.610.240 a la señora Luz Stella Ocho Pérez. Petición especial. En todos los eventos, se condene al Estado (Superintendencia de Cambios) a pagar los perjuicios morales, subjetivados y objetivados, ocurridos con el acto administrativo irregular e indebido". Consta en autos que el 10 de diciembre de 1981 funcionarios de la Policía Judicial, de la Dirección General de Aduanas, del Departamento Administrativo de Seguridad y del Resguardo de Aduanas, decomisaron en el muelle del Aeropuerto Olaya Herrera de Medellín la suma de US $ 200.000.00 a los demandantes Jorge Alberto Ochoa y Luz Stella Ochoa Pérez, quienes venían de la ciudad de Miami, Estados Unidos. Al día siguiente (11 de diciembre), funcionarios de la Procuraduría General de la Nación hicieron entrega del dinero decomisado a la seccional de la Superintendencia de Control de Cambios en Medellín y en el recuento de las divisas se detectaron US $ 79.000 falsos. En el Banco de la República fueron depositadas en custodia las divisas en mención. El 1° de julio de 1982 se abrió investigación administrativa a los actores por infracciones al régimen de cambios internacionales y de comercio exterior y paralelamente ante la justicia ordinaria investigación criminal por los dólares falsos. El 28 de febrero de 1986 se formularon cargos a Jorge Alberto Ochoa y a Luz Stella Ochoa por violación al artículo 246 del Decreto ley 444 de 1967 al

ingresar divisas al país en la cuantía antes indicada. Como con los descargos que se hicieron juzgó la Superintendencia de Control de Cambios que los cargos no fueron desvirtuados, procedió mediante la Resolución número 00359 de 16 de julio de 1986 a sancionar a Jorge Alberto Ochoa con una multa a favor del tesoro nacional por la suma de $ 5.610.240.00 equivalente al 80% del monto de la infracción cambiaría comprobada que asciende a la suma de $ 7.012.800.00 por violación al artículo 246 del Decreto ley 444 de 1967; y a la señora Luz Stella Ochoa igualmente con una multa a favor del tesoro nacional por igual cuantía y equivalente también al 80% de la infracción cambiaría comprobada en suma igual a la del señor Ochoa. En el artículo 3° de la resolución en comento se dispuso que por la seccional de Medellín de la Superintendencia de Control de Cambios una vez canceladas las multas impuestas, se oficiara al Departamento de Fiduciaria y Valores del Banco de la República para que previa conversión en moneda legal colombiana de los US $ 120.000.00 que se encuentran en custodia, se hiciera entrega de su equivalente a los actores. En el artículo cuarto se previene, que si las multas no fueren canceladas dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la providencia, o si contra la misma no se interpusiere el recurro de reposición, se ordenará su conversión en arresto a razón de un (1) día por cada $ 30.00 pesos, sin exceder de dos años, en virtud de lo dispuesto por el artículo 221 del Decreto 444 de 1967.

Y en el artículo quinto se dispuso lo siguiente: "Por seccional Medellín y de conformidad con los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), notificar la presente resolución al señor Jorge Alberto Ochoa o a su apoderado y a la señora Luz Stella Ochoa Pérez o a su apoderado. "Contra la presente providencia sólo procede el recurso de reposición interpuesto ante el superintendente de Control de Cambios, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación". CONSIDERACIONES DE LA SALA Al surtirse el traslado al señor agente del Ministerio Público para su concepto de fondo, encontró que la demanda adolecía de una ineptitud sustantiva tal, que el caso sub júdice sólo podía revertir en un fallo inhibitorio. En primer término encontró que los demandantes le asignaron a la Superintendencia de Control de Cambios el carácter de parte demandada, cuando en estricto rigor jurídico no puede serlo, ya que los Ministerios, Departamentos Administrativos y las Superintendencias carecen de personería jurídica pues ésta le fue asignada legalmente a la Nación. Sobre el particular debe anotar la Sala que según el propio texto de la demanda, los actores la están haciendo extensivo al Estado colombiano (Superintendencia de Cambios) y no exclusivamente a la Superintendencia de Control de Cambios, según se lee al folio 12 del expediente. Es decir, en el libelo se expresa inequívocamente, que la acción se dirige contra el Estado colombiano que de acuerdo con el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo compareció a este proceso representada por el superintendente de Control de Cambios.

En segundo término, consideró el señor fiscal que en el caso de autos se incurrió en una omisión por los afectados, como fue el no haber agotado la vía gubernativa, pues en el caso de las actuaciones relacionadas con el manejo de al visas extranjeras y régimen cambiario, están reguladas por un estatuto especial que por tener tal carácter, es de prioritaria aplicación por sobre el régimen general del Decreto 01 de 1984, como es el Decreto 444 de 1967 que en materia de agotamiento de la vía gubernativa en su artículo 223, consagra que este sólo ocurre cuando se haya surtido el recurso de reposición "principio ratificado en el artículo 3v del Decreto 212 de 1977", recurso que en el caso de autos no se interpuso, no existiendo la viabilidad jurídica para acudir ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que mal puede esta última entrar a fallar en el fondo del proceso. En relación con esta otra inquietud del señor fiscal, observa la Sala que el recurso de reposición contra actos de la administración no es necesario para abrir el camino a la vía contencioso administrativa, a menos que en forma categórica, expresa y clara así se determine por la ley. Y en el caso presente ni el Decreto 444 de 1967 ni el Decreto 212 de 1977 lo hacen obligatorio. El artículo 223 del estatuto cambiario dice en su primer inciso que "Vencido el término para presentar pruebas, el prefecto decidirá, mediante resolución motivada, que se notificará al infractor en la forma prevista por el Decreto 2733 de 1959". Este decreto consagraba la no obligatoriedad del recurso de reposición,

principio ratificado en el último inciso del artículo 51 del Decreto ley 01 de 1984 así: "Los recursos de reposición y de queja no son obligatorios". Por manera que si vencidos los términos de rigor, una providencia no es recurrida, queda en firme para los efectos del ejercicio de las acciones contenciosas. La resolución acusada en este proceso fue notificada por medio de edicto fijado el 3 de julio de 1986 y desfijado el 16 del mismo mes y año (fls. 147 y 148). Por tanto en esa fecha quedó surtida la notificación según lo previsto en el artículo 323 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el 267 del Código Contencioso Administrativo. Y como la resolución en cuestión admitía el recurso de reposición, la fecha desde la cual debería contarse la caducidad sería la del vencimiento del término de la ejecutoria de la providencia en referencia, dejando así la posibilidad de que los interesados interpusieran dicho recurso que, aunque no es obligatorio para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, su interposición era potestativa para ellos. Consumada la ejecutoria después de los cinco días, los demandantes no interpusieron el recurso de reposición y optaron por demandar posteriormente el 15 de noviembre de 1986, dentro del término de caducidad de le» acción de restablecimiento. Pero si bien la Sala no detecta en el juicio las fallas que anota el señor fiscal, es evidente que el escrito de demanda acusa muy serios desaciertos y yerros manifiestos que impiden entrar en un análisis de fondo en torno del problema planteado por los demandantes. Mucho se ha dicho que la justicia contencioso administrativa es esencialmente

rogada y que las normas que señalan la forma de introducir y provocar su actividad tienen características rígidas de obligatorio cumplimiento y de rigurosa observancia. Por ello la demanda contenciosa debe observar esas normas estrictamente, so pena de no admitirse o de llegarse a una decisión inhibitoria si es que por descuido o inadvertencia no se consideraron en el auto que resolvió sobre la admisión de ella. Y no son pocas las ocasiones en que el Consejo de Estado al referirse a la técnica contenciosa administrativa dentro de los lineamientos trazados por el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, ha expresado que el análisis de una demanda conduce al examen mismo de los presupuestos procesales que son de tanta trascedencia, que mientras no sean satisfechos, no se origina la relación procesal y la consecuencia es tan funesta que el juzgador no puede entrar a resolver en el fondo el asunto por no estar cumplidos tales presupuestos. La demanda que dio origen al presente juicio adolece de graves deficiencias. La parte petitoria está enmarcada dentro de confusos lineamientos; no se expresan los hechos de la misma como tampoco se hace el ordenado señalamiento de las normas positivas de derecho de rango superior que se estiman violadas por el acto acusado, Estos requisitos claramente señalados en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo son formalidades esenciales para que la demanda pueda prosperar, puesto que sin ellos se repite, no puede haber un pronunciamiento sobre el fondo del litigio. La relación de los hechos por ejemplo, reviste suma importancia puesto que son nada menos que la historia de la controversia que se plantea y que por simples razones de técnica deben estar

debidamente expuestos y determinados con toda claridad. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del señor agente del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Declárase inhibido para una decisión de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. Copíese, notifíquese. Se deja constancia de que la anterior providencia la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 2 de marzo de 1989.

LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA, SAMUEL BUITRAGO HURTADO,

GUILLERMO BENAVIDES MELO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ.

VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO