CE-SCA-233-1924-07-09

ACCION PUBLICA O CIUDADANA – Actos de carácter general / ACTO DE CARÁCTER GENERAL – Acción Pública o ciudadana / ACCION PRIVADACuando los actos administrativos lesionan o perjudican sólo a determinadas personas / CONSULTA DE LA SENTENCIA - Improcedente por tratarse de acción privada

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A BURBANO Bogotá, julio nueve (09) de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: CARLOS RAMIREZ VILLEGAS Demandado: Referencia: Sentencia relativa a la demanda de nulidad de la Resolución de 7 de julio de 1921, dictada por el Gobernador de Boyacá.

Vistos: El señor Carlos Ramírez Villegas, en demanda dirigida al Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Tunja, presentada al Juez 3º de este Circuito el 27 de abril de 1922, y recibida en el Tribunal Seccional el 13 de julio, pide se declare que es nula y de ningún valor ni efecto la Resolución dictada por Gobernador del Departamento de Boyacá el 7 de julio de 1921, en la cual— dice—se le condena, sin ser oído en juicio contradictorio, a pagar la cantidad de $ 973-73; y asimismo que se declare que la Gobernación está obligada a pagarle las costas de este juicio.

Los fundamentos de hecho son los siguientes:

1. Con fecha 22 de enero de 1919 celebré con el Gobernador de Boyacá un contrato de arrendamiento de la renta de licores de los Municipios del Cocuy,

Güicán, Guacamayas y El Espino, de la Provincia de Gutiérrez, del Departamento de Boyacá.

2. De conformidad con este contrato bilateral, el Gobierno de Boyacá debía entregarme personalmente a mí los licores, materias primas, útiles, enseres y aparatos que el Gobierno tenía en los citados Municipios, cosa que no cumplió el señor Gobernador.

3. Con fecha 29 de enero de 1919 presenté un memorial razonado al señor Prefecto de la Provincia de Gutiérrez, encargado al efecto por el Gobernador para entregar a mí, personalmente, los bienes a que se hace alusión en el hecho segundo, sin conseguir que el mencionado empleado cumpliera las órdenes del señor Gobernador. 4º Con fechas 6 y 8 de febrero del propio año de 1919 dirigí telegramas al Gobernador, exigiéndole el cumplimiento del contrato en cuanto a la entrega de parte de los bienes materia del arrendamiento en vista de las gestiones infructuosas ante el señor Prefecto encargado para el efecto. 5º Que en fechas posteriores a las indicadas en el hecho anterior, dirigí al señor Gobernador telegramas, oficios, memoriales, declaraciones y otras pruebas reclamando primero el cumplimiento del contrato y demostrando, más tarde, la falta de cumplimiento del arrendador, al no entregar los bienes materia de él, y haciendo presente los perjuicios que me había ocasionado con la pérdida de los guarapos, mostos, alambiques, botellas, barriles y demás bienes que figuran en la re" solución materia de esta demanda con el mote de “aparatos y materias

primas," que no he recibido hasta la fecha y que ni siquiera conozco. 6º Que los telegramas y demás pruebas mencionadas en el hecho anterior, ni siquiera fueron tenidos en cuenta al dictar la Resolución cuya nulidad pido, cometiendo conmigo tamaña injusticia, como es la de condenarme sin ser ni siquiera oído, tratándose del cumplimiento de contratos bilaterales en que la parte Gobierno no cumplió con sus obligaciones.» Agrega el demandante: De los hechos que dejo enumerados aparece claramente que el Gobierno, parte contratante en contrato bilateral, no cumplió con sus obligaciones como arrendador, y por lo mismo no puede exigirme, ni cumplimiento ni perjuicios, menos el pago de cosas que no entregó y que yo no recibí. Como la Resolución demandada de nulidad implica el pago por mi parte de una fuerte suma de dinero, sin causa, resulta que ella cercena mi patrimonio, y por lo mismo viola de modo expreso mi derecho de propiedad. Además, ella viola también, de modo expreso, claras disposiciones constitucionales y legales, por lo cual demando la nulidad, en el doble carácter de ser lesiva de mis derechos civiles y de disposiciones constitucionales y legales como son: artículo 5° del Acto legislativo número 3 de 1910; artículos 1602, 1605, 1607, 1609, 1546, 1792, Título 26 del Código Civil y demás leyes concordantes.» El actor fundó su acción en la Ley 130 de 1913, artículo 38, inciso e), artículo 42, inciso a), artículos 52 a 66, 78 a 81 y demás pertinentes; y acompañó a su

demanda una documentación, entre la cual figura la copia de la Resolución acusada, cuya suspensión provisional pidió sin que se hubiera decretado. El Tribunal, en sentencia de 30 de enero de 1923, se declaró incompetente para conocer de la nulidad demandada, y se abstuvo de conocer de ella; y dispuso que como se había iniciado la demanda tanto por concepto de ser lesiva de derechos civiles, como por el de ser violatoria de disposiciones legales,» por razón de este último concepto debía consultarse la sentencia con el Consejo de Estado, si no era apelada. El asunto ha venido en consulta; y surtida la audiencia a la cual concurrió el señor Fiscal de la corporación, quien presentó su alegato escrito, se procede a fallarlo en el fondo. Demanda el actor la Resolución dictada por el Gobernador de Boyacá el 7 de julio de 1921, en el doble carácter de ser lesiva de sus derechos civiles y de disposiciones constitucionales y legales que él cita.

Tal Resolución es como sigue: Gobernación del Departamento de Boyacá—Tunja, julio siete de mil novecientos veintiuno.

Para establecer con la debida exactitud el monto de la suma que debe pagar el señor Carlos Ramírez Villegas, como precio de las existencias de licores, materias primas, aparatos y enseres pertenecientes a la renta de licores délos Municipios del Cocuy, Guacamayas, Güicán y El Espino, de que tratan las presentes diligencias, se hace necesario precisar los siguientes hechos:

1º La historia detallada de lo ocurrido con respecto a las mencionadas existencias, después que le fueron tomadas al señor Ulpiano Mejía por quiebra de la misma renta, se halla consignada claramente en las Resoluciones de la Gobernación, de fechas 31"de marzo y 2 de septiembre de 1919, en las cuales se dispuso la práctica de un nuevo avalúo de los citados efectos con intervención personal del señor Ramírez Villegas, para lo cual se comisionó al señor Prefecto del Cocuy, quien señaló para ello el día 11 de septiembre de mil novecientos veinte (1920), y para el de los licores y demás efectos de los otros Municipios, comisionó a los Alcaldes respectivos. 2° El día citado se dio principio al acto con intervención de los peritos que fueron nombrados por el Gobierno, la Prefectura y el interesado, acto que no se concluyó por lo avanzado de la hora y que se convoca para cuándo sea hallado el depositario, señor José María Rojas. 3º El señor Ramírez Villegas, que sabía que el señor Rojas ya no era depositario por haber entregado el depósito de las primeras existencias que se avaluaban a su apoderado señor Roberto Mejía; que sabía también que la hora no era avanzada, como se afirma, pues la diligencia principió a las ocho de la mañana y duró solamente una hora (fojas 86 vuelta y 88); que el depositario nada tenía que ver en ese asunto, y que no había causa justificativa para diferir indefinidamente el avalúo, sobre todo con respecto a las materias primas de naturaleza fungible y corruptible que estaban ya en su poder, aceptó, sin embargo, la determinación del

Prefecto. 4º El mismo señor Remírez Villegas, no obstante las circunstancias anotadas en el punto anterior, y que con el aplazamiento inmotivado y aceptado por él del avalúo de los efectos mencionados, podía perjudicarse su derecho reconocido y consagrado por las Resoluciones citadas, no presentó inmediatamente después de la diligencia de 11 de septiembre ningún reclamo para la continuación y conclusión del avalúo, ni más luego, en el largo transcurso de tiempo comprendido desde esa fecha hasta que la presente actuación fue devuelta a la Gobernación, ejecutó acto alguno en este sentido. 5° Habida consideración a lo anteriormente expuesto, se deduce forzosamente que el señor Ramírez Villegas aceptó de modo tácito y expreso el precio fijado a las materias primas, aparatos y enseres dejados de incluir en la diligencia de 11 de septiembre de 1920, cuando le fueron entregados a su apoderado, señor Roberto Mejía, en el mismo Municipio del Cocuy en los días 23 y 24 de enero de 1919 (fojas 23 vuelta y 24), y por lo mismo consideró innecesario la repetición de ese justiprecio. En mérito de lo dicho y teniendo en cuenta las diligencias de avalúo arriba mencionadas y las practicadas el 28 de octubre del mismo año en los Municipios de El Espino y Guacamayas, y el 30 de los mismos en el de Güicán, se procede a formular la siguiente operación que de ellas se desprende y como resumen del valor de las existencias de licores, materias primas, aparatos y enseres que

quedaron a cargo del señor Ramírez Villegas. Se deduce pues a cargo del señor Ramírez Villegas la suma de novecientos setenta y tres pesos con setenta y tres centavos ($ 973-73) moneda corriente, más los intereses de ella a la rata fijada en el contrato de arrendamiento celebrado con él de la renta mencionada y exigibles conforme al mismo contrato desde la fecha de las diligencias de 23 y 24 de enero de 1919 y 11 de septiembre de mil novecientos veinte (1920), pues el pago ha debido verificarse de contado. Si el señor Ramírez Villegas no consignare en la Administración de Hacienda del Departamento la expesada cantidad y sus intereses, inmediatamente de ser notificado de esta Resolución, pásese copia de ésta a dicha Oficina con los insertos necesarios para que se libre el correspondiente reconocimiento. Como el señor Ramírez Villegas reside en la ciudad de Bogotá, líbrese despacho a uno de los Jueces de ese lugar para que le haga la notificación de esta Resolución, a cuyo efecto se le enviará copia legalizada. Cúmplase. JESUS GARCIA R. —El Secretario de Hacienda, C. RODRIGUEZ O.» Como se ve, la Resolución condena al demandante a pagar una suma de dinero por razón de un contrato que él celebró con la Gobernación del Departamento de Boyacá; y puesto que el señor Ramírez Villegas la acusa no sólo en el concepto de ser lesiva de sus derechos civiles, sino también en el de ser violatoria de disposiciones constitucionales y legales, debe determinarse si está bien intentada la acción pública o si en este caso podía haber lugar a ella, para decidir si hay

lugar a la consulta y si el Consejo de Estado tiene jurisdicción para revisar la sentencia dictada por el Tribunal de primera instancia. La jurisdicción contencioso administrativa, dice el artículo 19 de la Ley 130 de 1913 que la establece, tiene por objeto la revisión de los actos de las corporaciones o empleados administrativos en el ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas, a petición del Ministerio Público, de los ciudadanos en general, o de las personas que se crean vulneradas en sus derechos, en los casos y dentro de los límites señalados por esa misma Ley. De suerte pues que el Ministerio Publico, los ciudadanos en general y las personas que se crean vulneradas en sus derechos, son los que pueden acusar los actos de las corporaciones o de los empleados administrativos, dictados o ejecutados en ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas. Los artículos 52 y 69 disponen que todo ciudadano, o los Agentes del Ministerio Público motu proprio o por orden del Gobernador respectivo o del Procurador General de la Nación, pueden pedir la nulidad de las ordenanzas o de los actos de las Asambleas que se consideren contrarios de la Constitución o de la leyes. Los artículos 72 y 75 prescriben que todo ciudadano, o el Fiscal del Tribunal respectivo motu proprio o por orden del Gobernador del Departamento o del Jefe de la Intendencia o Comisaría, en su caso, pueden demandarla nulidad de los acuerdos u otros actos de los Concejos Municipales que se estimen contrarios de la Constitución, de la ley o de las ordenanzas departamentales. Estos artículos consagran, de consiguiente, la acción pública o acción ciudadana,

que pueden ejercitar todos los ciudadanos o los Agentes del Ministerio Público respecto de los actos de las Asambleas y de los Concejos que sean contrarios a la Constitución, a las leyes o a las ordenanzas, y que mira sólo al restablecimiento del imperio de la Constitución o délas leyes, quebrantado por el acto que se acusa, en beneficio general de todos los asociados, y sin que para ello se tenga en cuenta ni las condiciones personales o particulares de nadie, ni los perjuicios que puedan sufrir determinadas personas. Ahora, cuando el acto administrativo lesiona derechos civiles, sólo la persona o personas que se crean agraviadas pueden pedir la nulidad de él, disponen los artículos 71, 77 y 80, que establecen de esta manera la acción privada, que corresponde a las personas que puedan sufrir perjuicios por los actos del Gobierno, de las Asambleas y los Concejos, y tan sólo a esas personas. Claramente ha separado la ley las dos acciones, la publica o ciudadana y la privada, reconociendo la primera para todos los que quieran velar por la Constitución, las leyes y las ordenanzas, sin interés personal alguno; y reservando la segunda para las personas que quieran hacer respetar sus derechos particulares y propios. Así como en los asuntos particulares sólo la persona interesada—por sí o por medio de sus representantes legales— es la que puede disponer de sus propios intereses, de la misma manera también sólo la persona interesada es la que puede decidir si con determinados actos del poder público sufre algún agravio y se cree por tanto necesario promover las acciones tendientes a obtener la nulidad del acto que lesiona sus derechos.

Es evidente que en toda acción privada, que en todo caso de lesión de derechos civiles, hay una violación de la Constitución o de las leyes, porque precisamente la violación de esos preceptos es la que ocasiona la consiguiente lesión de los derechos particulares, que están reconocidos o amparados por ellos; pero en tales casos se busca, no el imperio de la Constitución o de la ley por lo que tiene de obligatoria en sí para todos los asociados, sino la suspensión de ciertos males o agravios causados sólo a determinadas personas en virtud de un acto administrativo que necesariamente atenta contra la integridad de la Constitución o las leyes. A la par que los actos de las Asambleas o de los Concejos, son acusables también los actos del Gobierno, de los Gobernadores, empleados departamentales y municipales, etc., en la misma forma y por las mismas causas que los de las Asambleas y los Concejos Municipales, esto es, mediante acción pública o ciudadana cuando violan la Constitución, las leyes o las ordenanzas, o por acción privada, si se han lesionado derechos civiles. En el primer caso, la acción pueden promoverla todos los ciudadanos en beneficio de la comunidad; en el segundo, solo la persona o personas agraviadas. De consiguiente, siempre que se trate de un acto de carácter general que afecte u obligue a todos los asociados, sin distinciones personales, la acción que puede intentarse para su revisión es la pública o ciudadana; y cuando los actos administrativos lesionan o perjudican sólo a determinadas personas, la acción conducente para la revisión de ellos es la privada. Puede suceder que en ocasiones un acto de carácter general y obligatorio para

todos los asociados venga a afectar principalmente a una persona o a un grupo de ciudadanos, como cuando se trata de disposiciones sobre determinadas industrias, casos en los cuales coexistirán la acción pública y la privada; la primera, por cuanto se refiere a un acto de carácter general y persigue el restablecimiento de las disposiciones constitucionales o legales violadas; y la segunda, en la parte que ese mismo acto de carácter general pueda lesionar los intereses de una o varias personas determinadas. Cuando los actos administrativos son especiales y se refieren a una o más personas particularmente, y por lo mismo sólo afectan los intereses de esas personas, únicamente tiene lugar la acción privada, porque tan sólo quien se crea agraviado es el que puede intentar el juicio tendiente a obtener la declaración de nulidad, según los términos mismos de la ley. En el presente asunto se contempla, como se ha visto, una Resolución que condena al demandante a pagar una suma por razón de un contrato celebrado por él en la Gobernación del Departamento de Boyacá; es un acto que no tiene carácter general obligatorio para toda la sección, y que sólo se refiere, interesa y afecta a una sola persona, que es el demandante; y como en este caso únicamente él podría promover el recurso contencioso administrativo, no Hay lugar sino a la acción privada, ya que la acción pública o ciudadana no podría ser propuesta por nadie. El hecho de que el demandante haya promovido la acción pública no modifica la situación jurídica, ya que al juzgador cumple amoldar las peticiones y las acciones de las partes a las disposiciones pertinentes de la ley; y por tanto, y de acuerdo

con lo expuesto, no puede ser admisible la acción sino como acción privada. No habiendo lugar a la acción pública, que está excluida en este caso, no cabe tampoco la consulta de la sentencia, por disposición expresa del artículo 71 de la Ley 130 de 1913, en relación con el artículo 111 de la misma Ley, que prescribe que tratándose de acción privada no hay lugar a la consulta, y sólo puede revisarse entonces la sentencia por recurso de apelación. Y como la sentencia no ha sido apelada, y el asunto ha venido en virtud de la consulta decretada por el Tribunal a quo, no hay lugar al recurso y el Consejo no puede revisar el fallo. En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, y de acuerdo con el concepto del señor Agente del Ministerio Público, se abstiene de revisar la sentencia dictada por el Tribunal Seccional délo Contencioso Administrativo de Tunja el 30 de enero último, que ha venido en consulta. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

SERGIO A. BURBANO , J. M. GARCIA HERNANDEZ , SIXTO A. ZERDA , JOSE

A. VALVERDE R , ALBERTO MANZANARES V , SECRETARIO