CE-SCA-233-SEC1-1975-05-13

ALCALDIA MUNICIPAL DE PRADERA – Administración municipal / ADMINISTRACION MUNICIPAL - Funciones Hoy les incumbe a los Concejos Municipales señalar por medio de Acuerdos las dependencias que deben configurar la administración municipal, determina sus funciones generales y fijar las escalas de remuneración que correspondan a las diversas categorías de empleos y al Alcalde la creación de los cargos concretos con la especificación de las funciones que le correspondan a cada uno, la supresión o fusión de aquellas, dentro del esquema general descrito en los Acuerdos. Esta atribución de los Alcaldes no comprende las dependencias de Personería y Contraloría municipales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CARLOS GALINDO PINULA

Bogotá, D.C trece (13) de mayo (05) de mil novecientos setenta y cinco (1975) Radicación número: 2190

Actor: GILBERTO LOZANO CRISALES

Demandado: Referencia: Se surte la segunda instancia, por apelación de la sentencia del 3 de junio de 1974, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle y por medio de la cual se declaró la nulidad de los Decretos números 002 y 003 de enero 8 de 1973 emanados de la Alcaldía Municipal de Pradera (V) y de las Resoluciones 0955 y 1292 de fechas 15 y 30 de marzo de 1973, originarias de la Gobernación del Departamento del Valle y aprobatorias de los Decretos antes mencionados.

CONTENIDO DE LOS ACTOS ACUSADOS Por medio del Decreto 002 de 1973 (enero 8) y del No. 003 de 1973 (enero 8) del

Alcalde de Pradera, se fijan las asignaciones civiles del Municipio y se ordena repetir para la vigencia de 1973 el Presupuesto de la vigencia de 1972 adoptado por acuerdo No. 029 de 1971 (diciembre 9), con las ampliaciones que le fueron introducidas dentro de su vigencia y con la supresión de cargos no necesarios, dispuesta en el mismo acto acusado. Las Resoluciones de la Gobernación que se mencionaron anteriormente y por medio de las cuales se le impartió aprobación a los expresados Decretos del Alcalde de Pradera fueron dictadas en virtud de lo preceptuado por el Artículo 535 del Código Fiscal del Departamento del Valle (Ordenanza 128 de 1967) que a la letra dice: "CAPITULO IX De la repetición del Presupuesto

ARTICULO 535. DECRETO DEL ALCALDE.

Cuando el Concejo no vota el Proyecto del Presupuesto para el correspondiente año económico, continuará vigente el del año anterior, en virtud del Decreto expedido por el Alcalde y aprobado por el Gobernador. Para la aplicación de este Artículo, el Alcalde Municipal, con el respectivo Decreto, deberá remitir al Gobernador los antecedentes que comprueben que el Concejo Municipal no expidió los acuerdos correspondientes". SUSPENSION PROVISIONAL EN LA PRIMERA INSTANCIA El Tribunal decretó la medida provisoria únicamente en relación con el Decreto 002 de 1973 "en cuanto dispone aumento de sueldos a los empleados municipales, suprime unos cargos y crea otros en la administración Municipal". El demandante recurrió ante la misma Corporación para que se adicionara el auto

con la suspensión de la Resolución del Gobernador por medio de la cual se aprobó el Decreto del alcalde, a lo cual no accedió a-quo con fundamento en la siguiente consideración: "El Decreto acusado fue dictado en virtud de las atribuciones que la Ley 4a. de 1913, Artículo 184 función 16, le da a los alcaldes como Jefes de la Administración y por la circunstancia de que el Concejo no aprobó el presupuesto de rentas y gastos, pero resulta que se excedió en el ejercicio de tales atribuciones, por esa razón fue suspendido. La Resolución, No. 1292 que el demandante pide sea suspendida, fue proferida con la invocación del Artículo 12 de la Ley 72 de 1926, que dice: "El Gobernador deberá dentro de los tres días siguientes al en que reciba (sic) un acuerdo, declararlo exequible o devolverlo con observaciones". Como es fácil inferir, no es de la esencia del acto acusado la aprobación que la Gobernación le dio, máxime que la Ley prevé tal actuación para los acuerdos, no para los Decretos del Alcalde. Es decir, para la validez o invalidez del Decreto del Alcalde que se suspendió no es menester la aprobación o improbación por parte de la Gobernación, razón por la cual no es necesario extender a este último auto la suspensión decretada, para que tal suspensión, produzca sus efectos legales". Tal criterio parece rectificado por el "a-quo" pues la declaratoria de nulidad pronunciada en la sentencia comprende también las resoluciones del Gobernador.

LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA Afirma el actor que los actos acusados son violatorios de los Artículos 197 Ordinales 2°. y 3°. y 207 de la Constitución Nacional, Artículo 169, Ordinales lo., 2°., 4° y 1 1 del mismo Artículo 169 y numeral 6o. del Artículo 184 de la Ley 4a. de 1913, y del Artículo 535 de la Ordenanza 128 de 1967, por las siguientes razones: Porque el Alcalde se arrogó una atribución privativa del Concejo al crear y suprimir empleos, cuando la Ley únicamente lo faculta para nombrar y remover libremente los empleados de su despacho. Porque so pretexto de dictar el Decreto de repetición del Presupuesto Municipal de la vigencia anterior, le introdujo a éste cambios de tal magnitud que lo realizado equivalió a una modificación del anterior.

3. Porque, como la supresión de cargos equivale a la destitución de las personas que los desempeñaban, quiere ello decir que se les impuso la máxima sanción disciplinaria, con desconocimiento de la garantía constitucional al trabajo (Artículo 17 a.m.) y del derecho de defensa.

LA IMPUGNACION DE LA DEMANDA El Señor Humberto Alzate Castaño constituido en parte impugnador presentó el alegato de conclusión que obra en folios 125 a 133 en donde hace un examen de las disposiciones constitucionales, legales y orden anales que a su juicio autorizan al Alcalde para realizar todo lo que se ordena ejecutar en los actos acusados. A propósito cita y trascribe el Artículo 209 de DA Constitución Nacional las

disposiciones orgánicas relativas a la repetición del Presupuesto Nacional y las correspondientes a la misma materia contenidas en el Código Fiscal del Departamento del Valle (Capítulo IX. Artículos 535 a 540) para concluir que en el caso de repetición del Presupuesto de la vigencia anterior, los alcaldes tienen facultades administrativas suficientes para realizar lo que se dispuso en los actos acusados y que, por consiguiente, estos no violan ninguna de las disposiciones que se invocan en la demanda. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Los fundamentos de la sentencia recurrida están consignados en los siguientes apartes de la providencia: "En la providencia que resolvió la petición de suspensión provisional, el Tribunal dijo: "El Artículo 197, funciones 3a. y 5a. de la actual codificación constitucional establece: "Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la Ley, las siguientes: 1 2

3. Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas’ categorías de empleos.

5. Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del Municipio, con base en el proyecto presentado por el Alcalde". 'De la disposición constitucional transcrita, que sustancialmente se encuentra contenida también en el Artículo 169, funciones la. y 4a. de la Ley 4a. de 1913

(Código de Régimen Político y Municipal), se deduce con claridad que en ningún caso puede el Alcalde, si no ha sido previamente autorizado, crear cargos ni

determinar escalas de remuneración dentro de la estructura de la Administración Municipal. Sigúese de lo dicho, con toda claridad, que el Decreto No. 002 (enero 8 de 1973) Acusado, al suprimir cargos, crear otros y aumentar sueldos a los mismos empleados de la administración municipal, viola el precepto constitucional, pues de esta manera se causa un grave perjuicio al orden jurídico". En cuanto se refiere al Decreto No. 003, la demanda hace un pormenorizado análisis comparativo del presupuesto, para llegar a la conclusión de que no se dio cumplimiento a la Ley por cuanto el presupuesto no se repitió" sino que se "modificó" sustancialmente, violándose por lo tanto el Artículo 207 de la Constitución Nacional que dice: "No podrá hacerse ningún gasto público, que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las Municipales, ni transferirse ningún crédito aun objeto no previsto en el respectivo presupuesto". Es evidente que el presupuesto que presuntamente se repetía por no haber aprobado el Concejo el correspondiente a la vigencia fiscal de 1 973, se modificó apreciablemente, ordenándose gastos no previstos, excediéndose considerablemente en varias apropiaciones, lo cual coloca el acto dentro de la prohibición constitucional, pues es suficiente comparar las partidas presupuéstales para llegar a esta conclusión. Es de advertir que en cuanto a la supresión de cargos sí tiene el Alcalde facultad legal para hacerlo, pero con el único fin de equilibrar el presupuesto, comoclaramente lo estatuye el Artículo 539 del Código Fiscal del Departamento

del Valle del Cauca, en concordancia con los Artículos 535, 536, 537 y 538 ibidem". EL CONCEPTO DE LA FISCALIA DEL CONSEJO DE ESTADO En la parte fundamental del concepto se expresa lo siguiente: "Como a través de diferentes escritos que obran en el expediente, incluyendo a los mismos actos acusados, frecuentemente se hace referencia al Código Fiscal del Departamento del Valle (Ordenanza 1 28 de 1967), muy conveniente hubiera sido que dicho Código se hubiese allegado al proceso para un cabal conocimiento de sus normas respectivas, pero aún sin él, considera esta Fiscalía, que no obstante decirse en el encabezamiento de los Decretos acusados que "se ordena repetir en la vigencia de 1973" las estipulaciones correspondientes al presupuesto expedido para 1972, al hacer las confrontaciones respectivas se puede ver que existen modificaciones que rebasan las facultades constitucionales, y aún las del Código Fiscal, de aceptar las simples citas que de éste se hacen dentro del proceso. En conclusión, en concepto de este Despacho puede confirmarse la providencia recurrida, aunque para una mejor convicción podría solicitarse el envío del Código Fiscal del Departamento del Valle". Después de haberse dictado el auto de citación para sentencia, la Sala Plural consideró que era menester allegar a los autos, como lo insinuó el Sr. Fiscal, una copia autenticada del Código Fiscal del Departamento del Valle y, al efecto, se dictó un auto para mejor proveer, el 27 de enero del año en curso, al cual dio cumplimiento la Gobernación del Valle el 29 de febrero próximo pasado, mediante el envío de un ejemplar impreso del referido Código, debidamente autenticado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El razonamiento del "a-quo" supone que bajo el régimen municipal hoy vigente, le corresponde al Concejo la creación o su presión de empleos municipales y el señalamiento de sus asignaciones, como en efecto lo fue hasta antes de la expedición del Acto Legislativo de 1968. Pero ocurre que la redistribución de competencias administrativas que por la reforma anterior de 1968 se realizó para el orden nacional se proyectó también sobre el plano departamental y Municipal. En lo nacional le correspondía antes al Congreso la creación de todos los empleos que demandare el servicio público y, consecuencialmente, su supresión, así como el señalamiento de las asignaciones o sueldos respectivos. Pero en virtud del Ordinal 9°. del Artículo 1 del Acto Legislativo No. 1 de 1968 (Artículo 76 de la Coficación vigente) se le reservó al Congreso únicamente la competencia para determinar la estructura de la Administración mediante la creación de Ministerios, Departamentos administrativos y Establecimientos Públicos y la fijación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos así como el régimen de sus prestaciones sociales. En cambio se le atribuyó al Gobierno como suprema autoridad administrativa, la facultad de crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los organismos de la administración pública no descentralizada, así como señalar sus funciones especiales, fijar sus dotaciones y emolumentos, con sujeción a las Leyes que determinen la estructura general de la administración (Artículo 41 A.L. No. 1o. de 1968 correspondiente al

Artículo 120 de la actual codificación). Idéntica reforma se hizo a nivel departamental (Artículo 57 No. 5o. y 60 No. 9o. del A.L. No. lo. de 1968 que corresponden a los Artículos 187 y 194 de la actual Codificación Constitucional). En el orden municipal también se reservó a la competencia de los Concejos Municipales únicamente la determinación de la estructura de la Administración Municipal, el señalamiento de las funciones generales de las diferentes dependencias y de las categorías de empleos (Artículos 62 No. 4°. A.L. lo. de 1968, 197 de la C.N.) Como en la Constitución Nacional nunca se han detallado las funciones de los Alcaldes Municipales, apenas se les menciona como agentes del Gobernador y Jefes de la Administración Municipal (Artículo 201), se explica que no esté expresamente consagrada en ella, precepto análogo al instituido con respecto al Gobierno Nacional y a los Gobernadores departamentales, que los habilitan para crear, fusionar y suprimir empleos, fijar asignaciones, etc. Pero la ausencia de la norma específica no quiere decir que el constituyente de 1968 no le hubiera conferido esas facultades, pues si privó al Concejo de ellas, es entendido que lo hizo para dotar al ejecutivo municipal de atribuciones idénticas a las ortorgadas al Gobierno Nacional y a los Gobernadores, en sus respectivas esferas administrativas. De esta suerte, hoy, por hoy, les incumbe a los Concejos Municipales señalar por medio de acuerdos las dependencias que deben configurar la Administración Municipal, determinar sus funciones generales y fijar las escalas de remuneración

que corresponden a las diversas categorías de empleos y al Alcalde la creación de los cargos concretos con la especificación de las funciones que le correspondan a cada uno, la supresión o fusión de aquéllos, dentro del esquema general descrito en los acuerdos. Por consiguiente la Reforma Constitucional de 1968 implicó la derogación de la atribución 4a. del Artículo 169 del CP. y M. que asignaba estas funciones a los Concejos Municipales. De esta suerte, hoy, en principio, la creación y supresión de cargos, el señalamiento de sus funciones especiales y la fijación de sus asignaciones le compete al Alcalde en su condición de Jefe de la administración Municipal, en armonía con los acuerdos que determinen la estructura general de la administración y para que éstos tengan cumplida ejecución. Es entendido que esta nueva atribución de los alcaldes no comprende las dependencias de Personería y contraloría municipal donde exista esta última, por tratarse de organismos de vigilancia y de control fiscal de la Administración Municipal a las que repugnaría una ingerencia del Jefe de ésta, en su organización interna, lo cual debe proceder siempre de los acuerdos del Concejo. Se trata pues de una función ordinaria del Alcalde para cuyo ejercicio no es menester el otorgamiento de atribuciones o facultades especiales y que, por lo mismo, puede ejercer cuando lo exijan las necesidades. Por manera que si el Alcalde de Pradera, suprimió algunos empleos del servicio municipal, fusionó otros, creó algunos y les señaló sus asignaciones por medio del Decreto 002 del 8

de enero de 1973, este acto del Jefe de la administración local no entraña, en sí mismo, una invasión de la competencia atribuida al Concejo, sino precisamente el ejercicio de una función que le incumbe dentro de la esfera ordinaria de sus atribuciones y de la cual inclusive podía hacer uso sin necesidad de invocar la situación creada por la falta de expedición del presupuesto municipal por parte del Concejo. Pero aún haciendo abstracción de esa competencia ordinaria y situando la cuestión en el plano de las funciones especiales que el Código Fiscal del Departamento del Valle le atribuye a los alcaldes cuando éstos se ven precisados a decretar la repetición del presupuesto anterior porque el Concejo no expidió el de la nueva vigencia, resulta también evidente que el alcalde de Pradera tampoco incurrió en violación de norma superior de derecho, pues el Artículo 539 de la ordenanza 128 de 1967 lo habilita para suprimir o refundir empleos y hacer las reducciones de gastos que sean necesarias para mantener el equilibrio presupuestal. De acuerdo con el Artículo 536 del Código Fiscal del Departamento del Valle, se entiende por presupuesto anterior, para los efectos de su repetición el aprobado por el Concejo con los créditos adicionales y los traslados de apropiaciones que se le hubieren abierto dentro del ejercicio fiscal, es decir el presupuesto tal y como fue ejecutado, vale decir el que resulte al término de la respectiva vigencia. De esta suerte, y teniendo en cuenta lo afirmado por el propio demandante, el presupuesto anterior una vez ejecutado ascendió a $ 2'958.206.00 y el monto del

que se dispuso en el Decreto de repetición fue de $ 2'350.000.00 o sea que hubo una disminución de más de seiscientos mil pesos que indiscutiblemente implicaba los reajustes del caso y, para lo cual, el Alcalde estaba facultado, según el Artículo 539 antes citado. El demandante hace una comparación entre algunas partidas del presupuesto aprobado por el Concejo para la vigencia de 1971 y las correspondientes del Decreto de repetición, de donde concluye que en lugar de reducir aquéllos, los aumentó. Pero el estudio comparativo que hace el demandante no sirve para los fines que se propone porque la comparación que debe hacerse no es con las apropiaciones del presupuesto tal y como lo aprobó el Concejo, sino con los gastos que efectivamente se hicieron durante la ejecución presupuestal, y para los cuales se pudieron abrir créditos adicionales y traslados durante el ejercicio. En consecuencia si el actor quería estructurar un cargo de ilegalidad por este concepto ha debido demostrar que las apropiaciones en los renglones que él indica excedieron de los gastos que con cargo a ellas se hicieron durante la vigencia y no de los gastos inicialmente aprobados por el Concejo. Por lo demás, la comparación entre el monto del presupuesto ejecutado en 1972, según la versión del propio demandante es superior al monto del presupuesto de repetición y no hay prueba siquiera de que la partida global de gastos de funcionamiento de este último hubiere excedido la correspondiente al primero. No demostró al demandante como le correspondía, que el alcalde hubiese creado efectivamente algunos empleos (hechos 6o. y 7o. de la demanda). Pero aún

suponiendo probado el hecho, el cargo tampoco podría prosperar pues sin recurrir a las facultades especiales que el Código Fiscal del Valle le atribuye a los alcaldes en la hipótesis de repetición del Presupuesto (Capítulo IX. Título 1, Libro Cuarto, Segunda Parte, Artículos 535 a 540) el de Pradera, en ejercicio de su función ordinaria de jefe de la administración local, podía hacerlo en cuanto no lastimara la estructura general de los servicios administrativos del distrito, vale decir en cuanto mantuviera tal estructura, como en efecto ocurrió en el caso sub judice, pues los empleos que se dice fueron creados (coordinador de de acción comunal y escribiente de la alcaldía con funciones de coordinador de Policía y Tránsito) no alteran la estructura de la Administración Municipal, caracterizan por la existencia de los Departamentos del Concejo Municipal, de Gobierno, de Personería, de Hacienda, de Obras Públicas, de Justicia y de Salud Pública y Beneficencia señalados en el acuerdo No. 29 la de 1971, En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera en desacuerdo con su colaborador Fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. Revoca el fallo de primera instancia y en su lugar, niega las pretensiones de la demanda. En consecuencia, depone levantar la suspensión provisional decretada por el "a-quo" medíante providencia del 25 de octubre de 1973. Previa ejecutoria remítase el expediente al Tribunal de origen. Copíese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JORGE DAVILA ALFONSO ARANGO

HERNANDEZ HENAO

CARLOS GALINDO HUMBERTO MORA

PINILLA OSEJO