CE-SCA-243-EXP1975-N2736

MUNICIPIOS ASOCIADOS DEL VALLE DE ABURRA – Naturaleza jurídicaCONCESIÓN - Para prestación de servicios públicos CONTRATO - No es el único título para la concesión, también puede ser la Ley o un acto administrativo por ella autorizado

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: GUSTAVO SALAZAR T Bogotá, D.E, veinticuatro (24) de junio (06) de mil novecientos setenta y cinco (1975) Radicación número: . 2736

Actor: IGNACIO MEJIA VELÁSQUEZ

Demandado: Referencia Son antecedentes del proceso que decide la Sala mediante esta sentencia, los

siguientes:

1. Por decisión de los Concejos, expresada por Acuerdos, el 2 de marzo de 1966 se constituyó en Medellín la Corporación que se llamó "Municipios Asociados del Valle de Aburra", integrada por los municipios de Barbosa, Bello, Caldas, Copacabana Envigado, Girardota, Itagüí y Medellín,.a la que se afiliaron más tarde

La Estrella y Sabaneta. Objeto de la asociación fue la promoción y ejecución de un plan de desarrollo integral de la región, tomando como unidad la cuenca del río Medellín, que los cruza a todos, y la ejecución de obras de interés regional. El gobernador de Antioquia le reconoció a la referida asociación personería jurídica por medio de la Resolución número 661 de 3 de agosto de 1966 y le impartió aprobación a los estatutos por la número 129 de 10 de junio de 1968.

La Ley 110 de 1941, en sus Artículos lo. y 4o., tenía dispuesto lo siguiente.' "Artículo 4°Declárase de cargó" 1°Nación el estudio de las obras tendientes a la rectificación del río Medellín en el trayecto comprendido entre los rápidos del paraje de 'El Ancón', en el municipio de Copacabana, y los de 'El Ancón', en los municipios de La Estrella, Envigado e itagüí, en el Departamento de Antioquia. "Parágrafo. Dichos estudios y ejecución comprenderán igualmente los de las obras que fueren indispensables en los riachuelos y zanjones afluentes del expresado río, en el trayecto citado y en aquella parte de éstos que fuere necesaria. "Artículo 4° Todos los inmuebles, ya sean de propiedad privada o de entidades oficiales, proporcionalmente al beneficio que reporten con la rectificación y canalización de río y demás obras accesorias a que se refiere esta Ley, quedara sujetos a los impuestos de valorización de que tratan las Leyes vIgentes Luego, la Ley 80 de 1962 había que la obra de canalización y rectificación del río Medellín continua siendo construida por el Instituto Nacional de Aprovechamiento de aguas y Fomento Eléctrico y que la contribución de valorización ajena equivalente al reembolso del valor de la obra ejecutada y a los intereses del capital invertido durante la construcción. Posteriormente el decreto Legislativo número 1112 de 1952 adoptó las reglas sobre estudio, construcción y cobro de la contribución de valorización respecto de que se construyesen por la Nación, los Departamentos y los Municipios bien

directamente o por intermedio de organismos descentralizados, con el Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas. Por último la Ley 13 de 1971, prescribió: "Artículo 1° Traspasase a la entidad denominada 'Municipios Asociados del Valle del Aburra -MASA-', la totalidad de los activos que correspondan al instituto Colombiano de .Energía Eléctrica "ÍCEL-, en la obra de rectificación y canalización del río Medellín, que fue entregada a dicho Instituto para la continuaban de su construcción y administración por medio de la Ley 80 de 1946. "Artículo 2°. La entidad denominada 'Municipios Asociados del Valle de Aburra', continuará la construcción, sostenimiento y explota cien de la canalización y rectificación del río Medellín, obras y vías complementarias, en el sector comprendido entre los municipios de Barbosa y Caldas, ambos inclusive, y tendrá las mismas facultades y obligaciones que desprenden del Decreto Legislativo número 1 i 2 de 1952, como entidad interesada o encargada de la obra en los términok> dicho' estatuto, y teniendo en cuenta las disposiciones aplicables .es Decreto Legitimo. Número I 604 de 1966. 4 En desarrollo de las facultades conferidas por la Ley 13 de 1971, que se acaba de copiar, la asociación expidió la Resolución número 02 de 24 de marzo de 1972. que en sus tres primeros Artículos dispone: •'Artículo 1°. Establécese la contribución especial de valorización y reembolso destinada a la ejecución de toda clase de vías y obras de interés general en los

diez municipios cruzados por el río Medellín, comprendidos entre Caldas y Barbosa, ambos inclusive. Cuando tales obras hayan sido ejecutadas conjunta o separadamente por la Nación, el Departamento, o cualquiera otra entidad de derecho público se estará a lo dispuesto en el Decreto Legislativo número 1604 de 1966. "Si las obras de que trata el presente estatuto beneficiaren bienes nacionales, departamentales, municipales u otros que gocen de exención de impuestos, quedarán no obstante gravados con las cargas de reembolso del costo de las obras que corresponde y con las referentes a su explotación y mejoramiento en las mismas condiciones que el resto de las propiedades de los particulares. ''Artículo 2° La contribución de valorización y reembolso recaerá sobre los predios que han de recibir o han recibido un beneficio especial económico individualizare o concreto, con motivo de la proyección y ejecución cié las obras. Su regulación en cifras numéricas -que los inmuebles reciben. "Se considerará que una obra es reembolsable cuando los beneficios que se deriven al predio o empresa por razón de las obras sean. Mayores que las cargas o gravámenes con que se afecte» "Se estimará que los beneficios sen mayores que las cargas. Artículo 3° Se considera que pueden ser ejecutadas por el mismo sistema de valorización y reembolso y que dan lugar al recaudo de la contribución, obras tales como: "a) Construcción, prolongación, remodelación de zonas y vías, rectificación, pavimentación y repavimentación de calles, avenidas, aceras, ensanches y arborización, parques, etc. "b) Construcción y reconstrucción de acueductos, colectores y alcantarillados.

"c) Canalización, rectificación, ramblas del río Medellín, quebradas y zanjones, y "d) En general todas aquellas obras que siendo de interés público representan en forma específica una mejora o beneficio económico para determinadas propiedades". Las demás disposiciones de la referida Resolución son una reglamentación de la contribución de valorización en sus etapas de distribución, monto y pago de la misma, recursos contra la liquidación, intervención de los propietarios en el presupuesto de costo, así como en la distribución y en la inversión de los fondos las obras siguiendo las normas de los Decretos Nacionales 1112 de 1952, 1604 de 1966 y 1394 de 1970.

5. Contra la anterior Resolución de la Junta Directiva de Municipios Asociados del Valle del Aburra pronto demanda Tribunal Administrativo de Antioquia el ciudadano y doctor en derecho Ignacio Mejía Velásquez, para que mediante sentencia se declare "que no hay existencia de acto administrativo" en el acto, acusado y, en subsidio, que es nula la Resolución en sus Artículos lo. a 4, 7, 8, 10, 13 a 17, 21 a 26, 28, 30, 31, 34 a 39, 41 a 56, 63 a 70, 71 a 92 y el 93.

Señaló como violadas las siguientes disposiciones: Artículos 120, numeral 3o., 126, numeral 10, 43 y 206 de la Constitución Nacional; la Ley 25 de 1921, el Decreto 1604 de 1966 y el Decreto 1394 de 1970. El concepto de la violación extensa e ilustradamente expuesto por el demandante

consiste, en síntesis, en que la corporación que en adelante se denominará MASA es persona de derecho privado, regida por las normas propias de la correspondiente rama de la legislación y que por tanto no tiene capacidad para recibir atribuciones propias del Estado ni para ejercerlas ni para dictar actos de los que resulten obligaciones imperativas para los gobernados de idéntica naturaleza a los que emanan de los actos gubernativos. La petición subsidiaria consiste en aceptar que las facultades aducidas por MASA como fundamento para dictar su Resolución reglamentaria de la valorización que puede causarse por las obras de regulación del río Medellín, contraría los ya citados preceptos de las reglas nacionales sobre esta contribución. El Tribunal no accedió a suspender provisionalmente los efectos de la Resolución acusada porque consideró que ésta resultaba apenas como el ejercicio de competencias conferidas por la Ley 13 de 1971, providencia apelada ante el Consejo y por éste revocada con fundamento en los propios argumentos de la demanda ya resumidos. MASA se constituyó parte impugnadora de la acción. El proceso siguió el trámite legal y en el momento oportuno se produjeron pruebas que acreditan suficientemente que aunque MASA fue reconocida como asociación de derecho privado según el texto de la Resolución correspondiente fue formada por representantes autorizados de los municipios que la forman, en virtud de acuerdos aprobados por los respectivos Concejos Municipales, lo mismo que sus estatutos.

6. Mediante sentencia de 29 de noviembre de 1973 el Tribunal encontró que MASA "es una persona de derecho privado, pues así se desprende en forma

nítida de la lectura de la petición sobre reconocimiento de la personería jurídica y de sus propios estatutos, motivo por el cual no es de recibo atribuirle funciones públicas". Partiendo de esta premisa y con apoyo en el Artículo 43 de la Constitución Nacional concluye el fallo que el acto acusado es nulo, según el siguiente análisis: "De la norma constitucional en referencia se deduce con claridad que en tiempo de paz solo pueden imponer contribuciones el Congreso, las Asambleas y los Concejos. Municipales, pero las dos últimas corporaciones no gozan de soberanía tributaria porque dicho precepto es necesario armonizarlo con el Artículo 191 a nivel departamental y el 197 a escala municipal, ya que sólo pueden imponer contribuciones cuando el legislador los haya autorizado expresamente para el efecto. "Quiere decir lo anterior que al autorizar el Congreso a Municipios , Asociados del Valle del Aburra por la Ley 13 de 1971 para ejecutar por el sistema de valorización toda clase de vías y obras de interés general, en los diez municipios cruzados por el río Medellín, comprendidos entre Caldas y Barbosa, violó expresamente el Artículo 43 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Artículo 215 de la misma Carta, debe ser inaplicada al juzgar sobre la validez del acto enjuiciado. "Aparte de lo anterior debe también tenerse en cuenta que la facultad impositiva es, en principio, indelegable, siguiéndose en esto el principio general de que la competencia deberá ejercerse por el organismo que para el caso hubiere señalado

la Ley, a menos que ésta misma haya permitido expresamente esa delegación. O, en otras palabras, que las personas o entidades públicas no pueden hacer sino aquello para lo cual están expresamente facultadas". Hizo salvedad de voto el magistrado doctor Carlos Betancur, en el que sostiene con jurídicas razones que MASA es una persona de derecho público y que la Resolución impugnada no es violatoria de la norma del Artículo 43 de la Carta. Interpuso apelación el apoderado de MASA y concedida en el Consejo de Estado el negocio recibió el trámite propio de la segunda instancia. El Fiscal 3o. doctor Manuel J. Solanilla Nieto en su vista de fondo hace un estudio inteligente y erudito para precisar el alcance de lo que debe entenderse por establecimiento público, a la luz de nuestra jurisprudencia y de las enseñanzas de los autores que han estudiado la materia, para concluir de la siguiente manera: "Si decimos con Ferrara que la verdadera diferencia está "en la estructura interna de la Corporación', según la cual se sostiene que 'en las Corporaciones Públicas la participación en el cuerpo no es libre, sino que tiene lugar por coacción estatal' entonces, no cabría la menor duda de que 'MASA' sería un establecimiento público porque su integración a la administración no fue libre, sino complejita por una Ley, cuya fuerza coactiva nadie puede negar. Ya dijimos antes cómo fue la Ley 13.de 1971 la que confió a Municipios Asociados del Valle de Aburra la ejecución' de los trabajos nacionales que ella relaciona en sus Artículos 1°. y 2° "Pero en el supuesto de que las características anteriores no fueran suficientes

para diferenciar a una persona de derecho público de otra de derecho privado, porque ellas habría que complementarlas con la que el profesor Rerrara enuncia en el numeral 5, que dice relación a la 'posición jurídica de que la persona disfruta frente al Estado' y a las prerrogativas y privilegios de que goza o a las restricciones y tutela a que está sometida, también en este caso, como en los anteriores, la conclusión no podría ser otra sino que MASA es una entidad de derecho público, por haber recibido de la Ley 13 de 1971 y concordantes las prerrogativas y la tutela que otras personas jurídicas de derecho público recibieron de otras Leyes. "Fue así como se le impuso la obligación de continuar las obras de rectificación y canalización del río Medellín y complementarias, se la facultó para ejecutarlas por el sistema de valorización, se la autorizó para expropiar y se la invistió de jurisdicción coactiva. Otras Leyes las someten al control y a la tutela del Estado y a vigilancia administrativa. "Entonces, de su posición jurídica ante el Estado se concluye, obviamente, que Municipios Asociados del Valle de Aburra es un ente público y no privado, como algunos creen". Y por lo que hace al cargo de violación del Artículo 43 de la Constitución, el colaborador afirma que con la expedición de la Resolución acusada no se infringió tal norma, pues ella no ha establecido ni creado tributo alguno, sino que se ha limitado a organizar, de acuerdo con las facultades que le otorgó la Ley 13, una contribución que ya antes habían establecido otras Leyes para las obras de

rectificación y canalización del río Medellín y termina solicitando se revoque el fallo apelado y en su lugar se denieguen las súplicas de la demanda. Como en la Sección Cuarta del Consejo hubo empate en la votación del proyecto de sentencia presentado por el consejero Bernardo Ortiz, de conformidad con la Ley 11 de 1975 el negocio pasó para su decisión a la Sala Plena y en ésta, el referido proyecto fue reprobado. Como consecuencia, se dispuso que pasara el expediente al magistrado que sigue en turno para que redactara nuevo proyecto que consulte el parecer de la mayoría.

PARA RESOLVER LA SALA CONSIDERA: Dos son los puntos centrales que se han debatido en este proceso y sobre los cuales se impone una decisión por el Consejo de Estado; primero, la naturaleza jurídica de Municipios Asociados del Valle del Aburra; y segundo, si la Resolución número 2 de 1972 dictada por la Junta Directiva de MASA está afectada de nulidad por los motivos de inconstitucionalidad y de ilegalidad expresados por el demandante.

Sobre la primera cuestión hay que distinguir la situación antes y después de expedida la Ley 1a. de 1973 "por la cual se reglamenta el Inciso 3° del Artículo 198 de la Constitución Nacional sobre asociación de municipios". a) Antes de la Ley. Según el Artículo 197, numeral 1°., de la Constitución Nacional, los Concejos pueden ordenar por medio de acuerdos lo conveniente para la administración del distrito y de 'conformidad con el Artículo 169, numeral 19, del Código de Régimen Político y Municipal, esas corporaciones pueden crear juntas

para la administración de determinados ramos del servicio público, cuando lo juzguen conveniente y reglamentar sus atribuciones. En ejercicio de estas facultades pueden crear establecimientos públicos como organismos descentralizados para la administración de sus servicios y también participar en la constitución de empresas que se organicen conforme a las reglas del derecho privado como sociedades anónimas, por ejemplo, no sólo para obtener rentas por el cumplimiento de objetivos meramente comerciales y privados sino para administrar algunos de los servicios públicos. Estas empresas que la nueva legislación denomina comerciales e industriales del Estado pueden ser de capital aportado por entidades de derecho público o de capital mixto. En la práctica, muchos municipios por razones de conveniencia y particularmente para sustraerlos a la influencia de los partidos políticos han organizado descentralizadamente la administración de sus más importantes servicios, en algunos casos con patrimonio aportado únicamente por el fisco y en otros con participación privada. Si pueden participar en la fundación y organización de empresas de capital mixto con mayor razón debe reconocerse la facultad de intervenir o formar con otras entidades de derecho público corporaciones, asociaciones o fundaciones. Si los bienes que se aportan son de origen público y los objetivos de interés de la misma clase el resultado puede ser como el de MASA una persona jurídica formada con autorización y en ejercicio de facultades legales por personas de derecho público como son los municipios para satisfacer necesidades comunes a todos. Que la personería les sea reconocida conforme a las Leyes que autorizan el reconocimiento de las personas jurídicas privadas no modifica su naturaleza. La libertad de asociación consignada en el Artículo 44 de nuestro estatuto

fundamental no está limitada a los gobernados, aunque el precepto forme parte del capítulo relativo a los derechos y garantías del individuo. El error de haberla considerado el Tribunal a-quo como una asociación de derecho privado derivó del olvido sobre cuándo nace la personería jurídica, que no es el momento en que el Estado reconoce su existencia sino cuando se perfecciona el acto de su constitución. Las formas o palabras que se hayan utilizado sin la precisión debida no modifican la naturaleza del acto. Municipios Asociados del Valle del Aburra era, pues, antes de expedida la Ley la. de 1975, una entidad de derecho público, organizada conforme a reglas del derecho público, por entidades de derecho público, para el desempeño de funciones públicas que son propias de los Municipios que la forman. b) Después de expedida la referida Ley, el punto que se examina resulta aún más claro. El constituyente de 1968, además de autorizar al legislador para la organización de áreas metropolitanas con el fin de conseguir la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más municipios de un mismo departamento, prescribió que el legislador establecería "las condiciones y las normas bajo las cuales los municipios pueden asociarse entre sí para la prestación de los servicios públicos". Y agregó que las Asambleas, a iniciativa del gobernador, podrán hacer obligatoria tal asociación cuando la más eficiente y económica prestación de los servicios así lo requieran (Acto Legislativo número 1 de 1968, Artículo 63). El expositor Luis Carlos Achica dice sobre esta reforma que es la más acertada en lo tocante al régimen municipal, ya que la asociación evita duplicaciones

innecesarias y costosas, permite aunar recursos económicos y proyectar obras más amplias y técnicas y crea solidaridad regional entre grupos afines, elimina el aislacionismo y es la vía para el resurgimiento de la célula política básica, permitiendo que los distritos se proyecten como partes del todo nacional y no como comunidades cerradas y auto sufí-sientes. (La Reforma Constitucional d& 1968, Temis, 1969). El legislador ha reglamentado tal precepto constitucional por medio de la Ley la. de 1975 (Diario Oficial número 34.244) y en virtud de la cual, según el Artículo 1°. dos o más municipios aunque pertenezcan a distintas entidades territoriales, pueden asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, procurando el desarrollo integral de la región comprendida en sus término territoriales. Y según el Artículo 3°. las asociaciones de municipios son "entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los municipios que las constituyen, se rigen por sus propios estatutos y gozarán, para el desarrollo de su objeto, de los mismos derechos, privilegios y prerrogativas acordados por la Ley a los municipios". Como MASA fue constituida observando la plenitud de los requisitos exigidos por el Artículo 6°. de la referida Ley, esto es, por Acuerdos de los Concejos de los Municipios que la integran, Acuerdos en los cuales se aprobaron los estatutos de la asociación y éstos cumplen los requisitos exigidos por el Artículo 12 ibidem, tal asociación quedó sometida al régimen establecido en dicha Ley, de conformidad

con lo dispuesto en el Artículo 20 de la misma. De tal suerte que si surgieron dudas sobre la naturaleza jurídica de MASA antes de que entrara a regir la Ley en mención, que no eran justificadas, como antes se vio, después de que entró en vigor ésta y según sus mandatos claros y terminantes, tal asociación es una entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio, que se rige por sus propios estatutos y goza para el desarrollo de su objeto de los mismos derechos, privilegios, exenciones y prerrogativas otorgados por la Ley a los Municipios y sus actos son revisables por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La segunda cuestión que el actor ha sometido a examen de la jurisdicción es si MASA tenía facultad para expedir la Resolución número 2 de 1972, en virtud de la cual dictó el estatuto de la contribución de valorización destinada a la ejecución de toda clase de vías y obras de interés general en los diez municipios que integran la asociación. Sobre el particular hay que separar la obra de rectificación y canalización del río Medellín de las demás obras de interés general. Como quedó visto en los antecedentes del presente proceso, la Ley 110 de 1941 declaró de cargo de la Nación el estudio y ejecución de las obras tendientes a la rectificación del río Medellín en el trayecto comprendido entre los rápidos del paraje El Ancón, en el municipio de Copacabana y los de El Ancón, en los municipios de La Estrella, Envigado e Itagüí, quedando comprendidas las obras indispensables en los riachuelos y zanjones afluentes del río Medellín e impuso a

los dueños de los inmuebles beneficiados con la obra la obligación de pagar la contribución de valorización de que tratan las Leyes vigentes, Más tarde. Ley 80 de 1946 creó el Instituto Nacional de aprovechamiento de las y Fomento Eléctrico y le confió la ejecución de obras como las ya aludidas con la facultad de ejercer las competencias relativas a la declaración de utilidad pública de los terrenos que hayan de necesitarse y de liquidar y recaudar las contribuciones de valorización. Después, el 6 de julio de 1970, se celebró un contrato por medio del cual el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica -ICELtransfirió a MASA la administración de la construcción y conservación de las obras de rectificación y canalización del río Medellín y sus afluentes y las complementarias que venía ejecutando el Instituto en cumplimiento de los preceptos de la Ley 80 de 1946. Es e contrato fue complementado por otros posteriores y finalmente se hizo el traspaso de los activos y de los pasivos de ICEL a MASA (véase folio 59 y siguientes y folio 85 y siguientes del cuaderno número 3). La Ley 13 de 1971 confirmó esta situación de hecho atribuyendo las funciones y obligaciones asumidas por la Ley con mucha anterioridad a la Asociación de Municipios llamada MASA, atribución que bien podría considerarse como una concesión para prestar el servicio público correspondiente. En el auto de suspensión provisional se incurrió en el error de afirmar, el menos implícitamente, que la concesión no puede tener título distinto del contrato. Es cierto que el contrato es una de las formas ordinarias y más comunes para conceder la

prestación de servicios públicos y puede celebrarse con personas de derecho público o de derecho privado, incluso con entidades comerciales con fines de lucro. Pero el contrato no es el único título para la concesión, también puede ser la Ley o un acto administrativo para ella autorizado. Toda la doctrina moderna reconoce esta circunstancia, respecto de la cual basta hacer una sola y breve transcripción tomada del comentario del Tratado de Derecho Administrativo, de Sayagües Lasso, que dice: "A nuestro juicio la concesión hay que caracterizarla en dos planos distintos: desde el punto de vista del concesionario es evidente la obtención de un derecho o de un poder o sea que es constitutiva de derechos; pero para la administración supone la transmisión de un derecho o del ejercicio de un poder que ya tenía. De ahí que la concesión pueda definirse como el acto de derecho público que confiere a una persona un derecho o un poder que antes no tenía, mediante la transmisión de un derecho o del ejercicio de un poder propio de la administración". "Discútese si las concesiones son actos unilaterales o bilaterales. Quienes afirman con más energía la unilateralidad reconocen sin embargo que se requiere la aceptación del concesionario, expresa o tácita, como condición para su eficacia jurídica. Pero la opinión predominante considera que las concesiones pueden ser unilaterales o bilaterales (incluso de carácter contractual), según los casos" (páginas 431 y siguientes del Tomo 1). Si es concesión originada por acto unilateral del legislador y consentida por el concesionario, como lo estima el Consejo en el presente caso, no serían pertinentes las observaciones del señor Fiscal doctor Solanilla según las cuales

MASA debería funcionar como entidad adscrita al Ministerio de Obras Públicas, sino al contrario, como lo que es, entidad independiente formada por los municipios que contribuyeron a su constitución en ejercicio de facultades autónomas de rango constitucional y legal. Los límites de la concesión están señalados no solo por la Ley 13 de 1971 sino por las anteriores que decretaron las obras y en particular por la 80 de 1946. Y por lo que hace a obras distintas de la canalización del río Medellín, obras a que se refiere el Artículo 3o., Ordinales a), b) y d) de la Resolución acusada, aparece igualmente claro que MASA podía distribuir y cobrar la contribución de valorización por las obras que ejecutara en desarrollo de su objeto social, ya que si los municipios la tenía establecida desarrollo de su objeto social, ya que si los municipios la tenían establecida de distribuirla y cobrarla, como en efecto lo hicieron cuando por Acuerdos de sus Concejos autorizaron la asociación y aprobaron sus estatutos, en los cuales se dice que una de sus funciones es la ejecución de obras de interés regional dentro del plan de desarrollo integral de la región, lo que implícitamente lleva la facultad de distribuir y cobrar la referida contribución. Justamente lo que buscaban con la asociación era realizar una transformación de conjunto con el máximo de economía y de resultados, en forma racional y metódica, lo que no era posible permaneciendo aislados o realizando separadamente las obras. Por ello se hizo necesario crear esa persona jurídica de derecho público llamada MASA, a la cual le entregaron las facultades que

individualmente tenían. Otra cosa es que, como lo dice el magistrado disidente del Tribunal de Antioquia doctor Carlos Betancur, se hubiese incurrido por la Junta Directiva de MASA al expedir la referida resolución en la impropiedad de decir que se establecía la contribución de valorización, cuando estaba creada de tiempo atrás por la Nación para la obra del río Medellín y por los Concejos que integraron la asociación para las demás obras, sin que tal impropiedad, más de palabras que jurídica, sea capaz de generar nulidad, toda vez que el estatuto demandado no es sino el conjunto de normas que regulan el procedimiento de aforo y distribución del gravamen, pero nada más. Por lo demás, la impropiedad del lenguaje no modifica la naturaleza jurídica de un acto. Se repite que tales impropiedades del lenguaje no alcanzan a configurar nulidad del acto impugnado, máxime si se tiene en cuenta la norma del Decreto Nacional número 1394 de 1970, Artículo 92, reglamentario de la contribución de valorización, según la cual los establecimientos públicos están facultados para establecer, reglamentar y recaudar esa contribución cuando por Ley especial estén autorizados para hacerlo, como es el caso de MASA. Además, si como ya está dicho, Municipios Asociados del Valle del Aburra ha quedado facultada, para el desarrollo de su objeto, de los mismos derechos, privilegios y prerrogativas acordados por la Ley a los Municipios que integran la asociación, está autorizada para decidir cuáles de los servicios u obras realizadas deben ser retribuidos por medio de tasas o cuotas de reembolso por los

beneficiarios directos, para liquidar la cuantía y establecer la forma de pago de las contribuciones (Ley la; de 1975, Artículos 3° 8° y 9°.). En mérito de las consideraciones que anteceden, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con su colaborador fiscal y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia apelada

2. No se accede a decretar ninguna de las peticiones de la demanda

3. Queda sin efecto el auto de lo. de febrero de 1973 dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que suspendió provisionalmente la resolución acusada.

Comuníquese esta sentencia para su conocimiento al gobernador de Antioquia y al Director Ejecutivo de MASA, en la forma prevenida por los Artículos 120 y 132 del Código Contencioso Administrativo. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en su sesión verificada hoy veinticuatro de junio de mil novecientos setenta y cinco.

ALVARO OREJUELA GÓMEZ

PRESIDENTE

OSVALDO ABELLO NOGUERA;EDUARDO AGUILAR VE