CE-SCA-252-1930-11-11

CREACION DE GRAVAMENES POR LOS CONCEJOS MUNICIPALESProhibici(cid:243)n

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: PEDRO ALEJO RODRIGUEZ BogotÆ, noviembre once (11) de mil novecientos treinta (1930) Radicaci(cid:243)n nœmero:

Actor: MIGUEL GOMEZ FERNANDEZ Demandado: Referencia: Sentencia por la cual se anulan algunos impuestos establecidos por la Municipalidad de Cartagena.

Vistos: Con fecha 18 de junio de 1927, el seæor Miguel G(cid:243)mez FernÆndez demand(cid:243) en acci(cid:243)n pœblica ante el Tribunal Administrativo de Cartagena la nulidad de las siguientes disposiciones del Acuerdo nœmero 29, que en el aæo 1926 hab(cid:237)a expedido el Concejo de la misma ciudad: A) Las del art(cid:237)culo 2”, en cuanto gravan las agencias de casas extranjeras, las de compaæ(cid:237)as de seguros y las de navegaci(cid:243)n mar(cid:237)tima. b) Las del .art(cid:237)culo 7(cid:176), en cuanto gravan el cafØ que se introduzca a ese Municipio para su consumo. c) Las del art(cid:237)culo 15, que gravan las fÆbricas de jab(cid:243)n, de cerveza y de f(cid:243)sforos, los molinos de cafØ y los consultorios de abogados, mØdicos y dentistas; y d) La del art(cid:237)culo 16, en cuanto grava el jab(cid:243)n que se introduzca al Municipio

para ser consumido all(cid:237). Como disposiciones quebrantadas ser(cid:237)a la del art(cid:237)culo 170 de la Ley 4“ de 1913; el 5.(cid:176) de la 33 de 1916; los pertinentes de la 56 de 1918 (que cre(cid:243) el impuesto sobre la renta); el art(cid:237)culo œnico de la Ley 87 de 1920; el 7.(cid:176) de la 12 de 1923; el 59 de la 88 del mismo ano, y los Decretos nacionales nœmeros 899 de 1907 y 59 de 1924. Surtidas las formalidades de la primera instancia, el 15 de diciembre de 1927 el Tribunal de Cartagena fall(cid:243) el negocio as(cid:237): Por todo lo expuesto, este Tribunal, administrando’ justicia en nombre de la Repœblica y por autoridad de la ley, FALLA Son nulas, del acuerdo nœmero 29 de 1926, del Concejo Municipal de Cartagena, las siguientes partes: el art(cid:237)culo 7”; el art(cid:237)culo 15, en lo que se refiere al jab(cid:243)n, al cafØ y a los f(cid:243)sforos, y el art(cid:237)culo 16. No hay lugar a declarar la nulidad de las otras partes demandadas del Acuerdo citado, por considerarlas ajustadas a la ley. Apelado por el actor el fallo precedente para ante el Consejo de Estado, esta entidad, cumplidas las ritualidades de la œltima instancia, procede a dictar sentencia definitiva, a cuyo efecto se detiene en las siguientes consideraciones: Para mejor inteligencia, se seguirÆ en el anÆlisis de las disposiciones acusadas

el mismo orden de la demanda: Gravamen sobre las agencias de casas extranjeras, las de compaæ(cid:237)as de seguros y de navegaci(cid:243)n mar(cid:237)tima. (Art(cid:237)culo 2(cid:176) del Acuerdo). Agencias de casas extranjeras y de navegaci(cid:243)n mar(cid:237)tima. Este tributo estÆ consignado en la siguiente forma: Art(cid:237)culo 2(cid:176) El impuesto de que trata este cap(cid:237)tulo, se pagarÆ por mensualidades anticipadas, as(cid:237): Las agencias de casas extranjeras pagarÆn: Las de 1ª clase…………………………………………………………… 40……. Las de 2ª clase…………………………………………………………… 30……. Las de 3ª clase…………………………………………………………… 20……. Las de 4ª clase…………………………………………………………… 10……. Las agencias de navegación marítima de la 1ª clase… 80……. Las de 2ª clase…………………………………………………………… 50……. Las de 3ª clase…………………………………………………………… 30……. En el particular, la principal tacha que opone el demandante es la de que desde el momento en que se clasifican las agencias a fin de gravarlas en mÆs o menos cuant(cid:237)a, y el œnico criterio para la clasificaci(cid:243)n tiene que ser el de sus respectivos proventos, el tributo se confunde con el de la renta, que siendo nacional ya no puede ser objeto de impuesto de los Municipios. Pero este argumento, desechado por el Tribunal alguno, no convence tampoco al Consejo, porque, como bien lo dice el seæor Personero de Cartagena en alegato que present(cid:243) ante aquella corporaci(cid:243)n, el impuesto sobre la renta

grava la reæ(cid:237)a, es decir, que si no hay renta, no hay impuesto que cobrar; mientras el tributo de que se trata grava el solo establecimiento del negocio, haya o no utilidades. A lo dicho se agrega que desde el momento en que compaæ(cid:237)as como a las que se refiere el tributo radican en determinado Municipio sus agencias o filiales, por este œnico hecho se ve que han menester de que se mantenga esa vida municipal para el desarrollo de sus negocios; y entonces justo es que en alguna forma contribuyan a ese sostenimiento, sin perjuicio de que atiendan tambiØn al impuesto nacional de la renta, en el caso de que por virtud de su asiento en el Municipio, al amparo de la organizaci(cid:243)n de Øste y de las condiciones de toda clase que lo caracterizan, reporten utilidades. Tampoco vale argumentar que el impuesto en cuesti(cid:243)n fue establecido antes de la vigencia de la Ley 72 de 1925, lo que implica que necesitaba autorizaci(cid:243)n previa de la Asamblea, segœn el art(cid:237)culo 196 del C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal; porque en la fecha del acuerdo exist(cid:237)a la Ordenanza del Departamento de Bol(cid:237)var nœmero 10 de 1916, en cuyo art(cid:237)culo 19 se dio la siguiente facultad a los Municipios: Art(cid:237)culo 1” Los Concejos Municipales gozarÆn en lo sucesivo de la autonom(cid:237)a necesaria para establecer todos los impuestos y contribuciones que juzguen convenientes para atender a los gastos de la Administraci(cid:243)n Pœblica Municipal,

con s(cid:243)lo estas limitaciones: 1“ Que no se graven objetos ya gravados por la Naci(cid:243)n o el Departamento, a menos que para ello estØn expresamente facultados por la ley o por las ordenanzas. 2“ Que el impuesto o contribuci(cid:243)n se ajuste al sistema tributarlo nacional; y 3“ Que no les estØ prohibido el establecimiento del gravamen. Agencias de compaæ(cid:237)as de seguros. El tributo que ha de pagarse tambiØn por mensualidades anticipadas, corre establecido as(cid:237): Las agencias de compaæ(cid:237)as de seguros, nacionales o extranjeras, de 1“ clase $ 30 Las de 2“ clase 20 Este impuesto s(cid:237) es inexequible en fuerza del art(cid:237)culo 29 dØla Ley 105 ele 1927, que dice: Las compaæ(cid:237)as de seguros, lo mismo que los bancos, no estarÆn sujetos a otras contribuciones que las expuestas por las leyes. Bien es verdad que esta Ley entr(cid:243) en vigor con posterioridad a la fecha de la expedici(cid:243)n del acuerdo acusado, pero como de lo que se trata es de fallar sobre la exequibi(cid:237)idad o inexequibilidad de un acto de la administraci(cid:243)n, esto es, de decidir acerca de su conformidad o desconformidad con la Constituci(cid:243)n y las leyes, vigente en el momento del fallo una disposici(cid:243)n legal con la que no se compagina el acto materia de la acusaci(cid:243)n, _ ineludible es la declaratoria de su inexequibilidad para salvaguardiar el orden jur(cid:237)dico del Estado A lo dicho se

agrega que segœn el art(cid:237)culo 6.(cid:176) de la Ley 71 de 1916, la nulidad de las ordenanzas que sean contrarias a la Constituci(cid:243)n o a las leyes, o que violen derechos adquiridos legalmente, y la de los acuerdos de los Concejos Municipales que se hallen en el mismo caso, o que violen ordenanzas, puede ser solicitada en cualquier tiempo. Gravamen al cafØ que se introduzca al Municipio para su consumo (art(cid:237)culo 7” del acuerdo).

El impuesto es el siguiente: Art(cid:237)culo 79 Por cada saco hasta de sesenta y dos y medio {62%) kilos de cafØ o cacao en grano quØ se introduzca al Municipio para su venta en Øl, se pagarÆ, al verificÆrsela Introducci(cid:243)n, $ 0-20.

En ningœn caso habrÆ lugar a la devoluci(cid:243)n de lo pagado, por concepto de este impuesto, pues el cafØ ’y el cacao de trÆnsito, o sean los destinados originariamente, desde el lugar de su procedencia, a la exportaci(cid:243)n o internaci(cid:243)n, que no vengan destinados primeramente a Cartagena, sino que pasen por el territorio del Municipio con destino al puerto mar(cid:237)timo o para su exportaci(cid:243)n o internaci(cid:243)n, no pagarÆn impuesto alguno. El Tribunal de primera instancia declara la nulidad de todo este precepto, o sea del gravamen tanto al cafØ como al cacao. Pero la Sala se limita a considerar ¡o relativo al cafØ, porque el tributo sobre el cacao no fue materia de acusaci(cid:243)n

del demandante; y as(cid:237) las cosas, pasa a consignar la sencilla raz(cid:243)n que la induce a estimar inexequible el impuesto al cafØ, que no es otra que la siguiente prohibici(cid:243)n contenida en el art(cid:237)culo v(cid:237)nico de la Ley 87 de 1920: Desde la promulgaci(cid:243)n de la presente Ley queda prohibido cualquier impuesto nacional o departamental, establecido o que se establezca, sobre el consumo del cafØ. Gravamen sobre las fÆbricas de jab(cid:243)n, de cerveza" y ele f(cid:243)sforos, los molinos de cafØ y los consultorios de abogados, mØdicos y dentistas. (Art(cid:237)culo 15 del acuerdo). Dentister(cid:237)as, consultorios de mØdicos y abogados. Art(cid:237)culo 15. Los establecimientos, fÆbricas, etc., pagarÆn los siguientes impuestos mensuales: Por cada dentister(cid:237)a de 1“ clase ............................. $8 Por cada dentister(cid:237)a de 2“ clase.... .. ...................... 5 Por cada dentister(cid:237)a de 3“ clase ............................. , 3 Por cada dentister(cid:237)a de 4“ clase. ............................. 2 Por cada consultorio mØdico de 1“ clase................. 12 Porcada consultorio mØdico de 2“ clase.................. 8 Por cada consultorio mØdico de 3“clase ..... 4 Por cada consultorio mØdico de 4“ clase................. 2 Por cada consultorio de abogado de 1ª clase……. 12 Por cada consultorio de abogado de 2“ clase.$ 8

Por cada consultorio de abogado de 3ª clase…… 4 Por cada consultorio de abogado de 4ª clase…… 2 Las tachas que opone el demandante en relaci(cid:243)n con estos impuestos son iguales a las que formula refiriØndose a las agencias de casas extranjeras y de navegaci(cid:243)n mar(cid:237)tima, es decir, que el tributo se confunde con el de la renta. En la presente ocasi(cid:243)n (cid:237) comparte la Sala esta teor(cid:237)a de la demanda, para llegar, como en efecto liega, ’a la conclusi(cid:243)n de que el impuesto es inexequible. Porque desde el momento en que las profesiones liberales no son sino un fiel trasunto del trabajo individual, cuyos resultados dependen œnicamente de las aptitudes del profesional, abstracci(cid:243)n hecha de todo otro factor en la producci(cid:243)n de la riqueza, no es posible gravar lo que en otras actividades constituye el establecimiento, ya que Øste en el profesional consiste en las capacidades mismas, a las cuales no pueden alcanzar los tributos sitio por sus rendimientos, que es precisamente la materia del impuesto nacional sobre la renta. Molinos de cafØ, fÆbricas dØ jab(cid:243)n y de f(cid:243)sforos. Art(cid:237)culo 15. Los establecimientos; fÆbricas, etc. le pagarÆn los siguientes impuestos mensuales:’ Por cada fÆbrica de jabones de 1“ clase 30 Por cada fÆbrica de jabones de 2“ clase .................. 15 Por cada fÆbrica de jabones de 3“ clase, ................. 8

Por cada fÆbrica de jabones de 4“ clase .................. 4 Por cada fÆbrica de jabones de 5“ clase. .... 3 Por cada molino de cafØ de 1“ clase ... ................. 15 Porcada molino de cafØ de 2“ clase. . . 8 Por cada molino de cafØ de 3“ clase. . ................... 4 Por cada fÆbrica de f(cid:243)sforos..................................... 25 Es suficiente para declarar inexequible este impuesto, la consideraci(cid:243)n de que tanto el cafØ, como el jab(cid:243)n y los f(cid:243)sforos, son elementos de primera necesidad, y segœn el art(cid:237)culo 59 de la Ley 33 de 1916, en los Departamentos donde existan gravÆmenes a los art(cid:237)culos de primera necesidad, como harina, trigo, papa y ma(cid:237)z, cesarÆ el cobro desde la promulgaci(cid:243)n de esta Ley. Pero si alguna duda cupiese con respecto al cafØ y a los f(cid:243)sforos, bastar(cid:237)a recordar que para el primero estÆ prohibido cualquier impuesto de consumo por la Ley 87 de 1920, y que los f(cid:243)sforos quedaron sujetos al impuesto nacional de consumo por el ordinal b) del art(cid:237)culo 19 de la Ley 69 de 1917. FÆbricas de cerveza. Art(cid:237)culo 15. Los establecimientos, fÆbricas, etc., pagarÆn los siguientes impuestos mensuales: Por cada fÆbrica de cerveza $ 50

Por cada fÆbrica de cerveza que produzca hielo para la venta, cuando el precio de venta de cada libra de hielo no exceda de un centavo 100 Por cada fÆbrica de cerveza que produzca hielo para la ven(cid:237)a, cuando el precio de venta de cada libra de hielo exceda de un centavo 150 Varias consideraciones podr(cid:237)an hacerse" para llegar a la conclusi(cid:243)n de que es nulo en este punto el acuerdo que se estudia, con relaci(cid:243)n a disposiciones legales anteriores a la Ley 88 de 1928. Pero todo ello estar(cid:237)a de mÆs, siendo as(cid:237) que en esta Ley se encuentra la soluci(cid:243)n terminante en el particular, y respecto de cuya vigencia, posterior a la fecha del acuerdo, puede decirse lo mismo que se dijo al aplicar al caso del gravamen sobre las agencias de compaæ(cid:237)as de seguros el art(cid:237)culo 29 de la Lev 105 de 1927. HØ aqu(cid:237) los textos de la mencionada Ley de I928: Art(cid:237)culo 4.(cid:176) Los impuestos de consumo serÆn nacionales, desde la sanci(cid:243)n de la presente Ley, y el que grava las cervezas de producci(cid:243)n nacional se elevarÆ al doble de 3a tarifa que hoy rige. Art(cid:237)culo 21 Los Departamentos y los Municipios no podrÆn imponer gravÆmenes sobre la fabricaci(cid:243)n y consumo de las cervezas nacionales gravadas en la presente Ley.

Ahora bien: es aplicable a este caso el razonamiento que emple(cid:243) el Tribunal Administrativo de BogotÆ al declarar la nulidad de un acuerdo de 21 de mayo de 1928, expedido por la Municipalidad de la capital, en el que se estableci(cid:243) impuesto sobre las fÆbricas de cerveza, razonamiento que fue acogido por la Sala en su sentencia confirmatoria de la de primera instancia, que lleva fecha 25 de julio del aæo en curso, y cuyo tenor es el siguiente: Todo lo anterior viene a cobrar mayor valor a virtud del art(cid:237)culo 21 de la Ley 88 de 1928, que rige desde el 15 del mes que termina, y por medio del cual se proh(cid:237)be a los Departamentos y a los Municipios gravar la producci(cid:243)n y consumo de cervezas nacionales gravadas por dicha Ley, El art(cid:237)culo dicho tornar(cid:237)a nulas las disposiciones del acuerdo 35 si ellas no tuvieran ya las tachas apuntadas atrÆs. Tan clara es la .voluntad del legislador Jeque los Departamentos y los Municipios no pueden gravar en forma ninguna la fabricaci(cid:243)n y consumo de cervezas nacionales que son objeto del impuesto por la Naci(cid:243)n, que por medio del art(cid:237)culo 5.(cid:176) de la referida Ley 88 de 1928 cede a dichas entidades el 50 por 100 del producto bruto de tales impuestos, el que se distribuye por partes iguales entre los Municipios y el Departamento. De forma que s: alguna duda hubiera existido hasta la vigencia de la nueva Ley 88 en

cuanto a los impuestos municipales sobre la producci(cid:243)n y consumo de las cervezas, ella desaparece por completo con la participaci(cid:243)n referida, pues con esto el interØs de los Distritos viene a confundirse con el de la Naci(cid:243)n en estas rentas, y a convertirse en impuesto œnico de producci(cid:243)n y consumo de carÆcter nacional los que con distintos nombres dados por los Concejos o las Asambleas ven(cid:237)an pesando sobre las cervezas nacionales. En adelante no solamente es prohibido gravar con impuesto distinto del de la Ley 88 estas bebidas sino que el impuesto antes cobrado por los Municipios y los Departamentos e resume en el nacional, el cual se distribuye proporcionalmente conforme a esa Ley, entre las tres entidades. Gravamen sobre el jab(cid:243)n que se introduzca al Municipio para su consumo all(cid:237) (art(cid:237)culo 16 del Acuerdo). Art(cid:237)culo 16. El jab(cid:243)n fabricado fuera del Municipio, que se introduzca a la ciudad para su venta en ella, pagarÆ por bulto o caja $ 0-30. ParÆgrafo. Si la fÆbrica productora de esos jabones tuviere en la ciudad agencia, oficina o dep(cid:243)sito independiente de todo otro comercio, s(cid:243)lo pagarÆ el impuesto de fÆbrica de jab(cid:243)n, segœn la clasificaci(cid:243)n que de ella se haga; pero si la agencia, oficina o dep(cid:243)sito estuviere anexa al comercio de otros art(cid:237)culos, pagarÆ, ademÆs, el impuesto que corresponda conforme al presente Acuerdo.

El impuesto de que trata este art(cid:237)culo no se cobrarÆ cuando se compruebe que en el Municipio de procedencia del jab(cid:243)n no se cobra impuesto alguno por el jab(cid:243)n producido en Cartagena. Tal comprobaci(cid:243)n deberÆ hacerse ante el Tesorero del Distrito por el propietario o consignatario del art(cid:237)culo. Aqu(cid:237) no hay sino que reproducir lo que se expres(cid:243) anteriormente al tratar sobre la inexequibil(cid:237)dad del impuesto sobre las fÆbricas de jab(cid:243)n, por aquel motivo de ser este art(cid:237)culo de primera necesidad y estar de esa suerte exento de tributos en virtud de la Ley 33 de 1916. Sin mØrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo en parte con el parecer del seæor Fiscal y administrando justicia en nombre de la Repœblica y por autoridad de la ley, FALLA Son nulas las siguientes disposiciones del acuerdo nœmero 29 de 1926, expedido por la. Municipalidad de Cartagera: El art(cid:237)culo 2”, en cuanto grava las agencias de las compaæ(cid:237)as de seguros; La del art(cid:237)culo 7” que grava el cafØ QUE se introduzca a ese Municipio para su consumo; Las del articulo 15, en cuanto gravan las fÆbricas de jab(cid:243)n de cerveza y de f(cid:243)sforos, los molinos de cafØ y los consultorios de abogados, mØdicos y

dentistas, y Si art(cid:237)culo 16, que establece gravamen sobre el jab(cid:243)n que se introduzca al Municipio para ser consumido all(cid:237). No se anula el gravamen fijado por el art(cid:237)culo 2” sobre las agencias de casas extranjeras y de navegaci(cid:243)n mar(cid:237)tima. No hay lugar a declarar la nulidad del impuesto que establece el art(cid:237)culo 7” sobre el cacao, por no haber sido acusado. Queda en estos tØrminos reformada la sentencia materia de la apelaci(cid:243)n. C(cid:243)piese, notif(cid:237)quese, publ(cid:237)quese y devuØlvase.

NICASIO ANZOLA , PEDRO ALEJO RODRIGUEZ , ARCADIO CHARRY ,

JOSE A. VARGAS TORRES , ALBERTO MANZANARES , SECRETARIO

EN PROPIEDAD