CE-SCA-263-1978-11-08

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL REFORMATIO IN PEJUS Su aplicabilidad en el proceso contencioso administrativo y en la vía gubernativa. En la vía gubernativa de actuaciones puramente administrativas, rige este principio por virtud de lo preceptuado en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil distinto es el caso frente a actuaciones de índole penal administrativa, porque entonces la aplicación analógica ha de hacerse con referencia al Código de Procedimiento Penal, en donde la norma pertinente es el artículo 3° de la Ley 17 de 1975, que corresponde al 197 Bis de la mencionada codificación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO.

Bogotá, D. E., ocho (08) de noviembre (11) de mil novecientos setenta y ocho (1978)

Radicación número:

Actor: JOSE BORDE ZAZZU

Demandado: Referencia: Expediente número 2612

El señor Juan José Bordé Zazzu, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, demanda un decreto de "nulidad de las Resoluciones números 2993 de 9 de agosto de 1976 y 4051 de 11 de octubre del mismo año, expedidas por el Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, y en consecuencia se declara (sic) la plena validez y eficacia de las Licencias Técnicas Aeronáuticas cuyos privilegios fueron suspendidos por los actos en referencia, otorgadas por el mismo Departamento Administrativo, a mi mandante, capitán

Bordé Zazzu. . ." Como hechos fundamentales de la acción, trae el libelo, los que en seguida se sintetizan : El Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil por medio de la Resolución 2993 impugnada canceló "los privilegios de la licencia de Transporte de Líneas Aéreas PTL-808 al Capitán Juan José Bordé", por estimar que éste había transgredido el Manual de Reglamentos Aeronáuticos. El sancionado interpuso reposición contra esa resolución y por medio de la 4051, también acusada, se resolvió el recurso modificando la recurrida para disponer una suspensión por dos años de los "privilegios de las Licencias Técnicas Aeronáuticas de piloto comercial P.C. 1491; Piloto de Línea Aérea PTL-808 y de instructor de vuelo de aviones IV-A-536 expedidas a mi mandante Bordé por el propio Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. "La Resolución 4051 de 1976 (octubre 11), en su artículo 39 determinó que con ella quedaba agotada la vía gubernativa, a pesar de que su cumplimiento implicaba la modificación de situaciones administrativas reconocidas a mi mandante, sin que mediara su consentimiento, conforme a lo ordenado en el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, y sin que ella constituyera la culminación de un procedimiento disciplinario desarrollado en forma legal". Dice la demanda y respalda sus dichos con los conceptos de violación, que los actos por ella impugnados, quebrantan los artículos 30, 26 y 20 de la Constitución

Nacional, el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959 y el Reglamento Aeronáutico en sus apartes 7.1.4. y 7.5.5. La demanda solicitó la suspensión provisional de las resoluciones acusadas, pero el sustanciador se negó a decretarla, lo cual movió al apoderado de la actora a recurrir en súplica la providencia denegatoria. Ese recurso confirmó la negativa por mayoría de la Sala, pues, el Consejero Humberto Mora Osejo se apartó del criterio mayoritario, en cuyos argumentos se apoyó luego el apoderado del demandante para insistir en la declaratoria de nulidad de las resoluciones acusadas. El Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil se constituyó en parte impugnadora y como tal, argumentó en contra de los puntos sostenidos por el apoderado del actor. El señor Fiscal 1º de esta Corporación, después de estudiar todo lo relacionado con el presente negocio y de referirse a las pruebas recogidas dentro del juicio, terminó su vista de fondo diciendo lo siguiente: "Indica lo anterior que respecto de la Resolución número 2993, al sancionado se le oyó en descargos y se le dio oportunidad para defenderse, como lo demuestran las pruebas que obran en el expediente, y si bien es cierto que la sanción es grave, ella corresponde a la magnitud de las faltas y a lo delicado del cargo; sin embargo, no puedo desconocer la razón que asiste al demandante en cuanto se relaciona con la demanda de la Resolución 4051, pues no obstante que mediante

ésta se resolvió sobre puntos nuevos, se declaró agotada la vía gubernativa, por la cual el sancionado tuvo oportunidad de ejercitar nuevos medios de defensa. Obsérvese, en efecto, que por la Resolución recurrida, al Capitán Juan Bordé, se le cancelaron los "privilegios de la Licencia de Transporte Línea Aérea. PTL-808" (folio 6 vto.) y por la Resolución 4051 se modificó la anterior para suspender por dos años no sólo los privilegios de la Licencia antes referida, sino además los "de las licencias Técnicos Aeronáuticos de Piloto Comercial, PC-1491" y los "de instructor de vuelo de aviones IV-A-536" (folio 4) Al declarar agotada la vía gubernativa por el artículo 3° de la mencionada Resolución, el sancionado no tuvo la oportunidad de interponer ningún recurso directo respecto de las nuevas sanciones, de ahí que tal Resolución debe ser anulada en tal sentido, pues de la modificación de la sanción correspondiente a los privilegios de la licencia PTL-808 para cambiarla por suspensión no puede afirmarse lo mismo. De acuerdo con lo anterior y como conclusión de todo lo expuesto, en concepto de esta Fiscalía debe negarse la nulidad demandada de la Resolución 2993 de 1976 del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, y declararse la nulidad de la Resolución 5051 en cuanto suspende por dos años los privilegios de las licencias que se mencionan en la parte resolutiva, menos en lo concerniente a la licencia PTL-808".

Para resolver la Sala considera: La Resolución 2993 canceló al actor "los privilegios de la Licencia de Transporte

Línea Aérea PTL-808 al Capitán Juan Bordé . . . ", y la Resolución 4051 que desató el recurso de reposición por este interpuesto dentro de la vía gubernativa, modificó la primera, pues mientras cambió la cancelación de la licencia de que habla la Resolución 2993 por la suspensión de dos años, lo cual va en beneficio del recurrente, le impuso a éste nuevas sanciones, como la suspensión por dos años de la licencia de piloto comercial PC-1491 y la de instructor de vuelo de aviones IV-A-536, ambas expedidas por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, Sostiene la demanda como cargo fundamental que la Resolución 4051 acusada, es nula porque entraña violación del principio de la Reformatio in pejus. Esta Sala ha sostenido íntegramente la aplicabilidad de ese principio no sólo en el proceso contencioso administrativo, sino en el procedimiento de la vía gubernativa. Hasta ahora la jurisprudencia no había hecho distinción entre las actuaciones administrativas comunes o estrictamente administrativas, y los procedimientos administrativos de carácter general correccionales o disciplinarios, en relación con la aplicabilidad del principio de la Reformatio in pejus; pero hoy, bajo la vigencia del artículo 3º de la Ley 17 de 1975, por medio del cual se "otorgó competencia al Juez o Tribunal para decidir sin limitación alguna sobre la providencia impugnada", lo cual equivale a autorizar la Reformatio in Pejus en el proceso penal, se impone la distinción aludida. Por consiguiente, en la vía gubernativa de actuaciones

puramente administrativas, rige el principio de la Reformatio in Pejus por virtud de lo preceptuado en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el recurso se entiende interpuesto sólo en lo desfavorable al recurrente. Muy distinto es el caso frente a actuaciones de índole penal administrativa, porque entonces la aplicación analógica, ha de hacerse con referencia al Código de Procedimiento Penal, en donde la norma pertinente es el citado artículo 3° de la Ley 17 de 1975, que corresponde al 197 Bis de la mencionada codificación. El actor aduce como cargo para sostener la nulidad de la resolución impugnada, la violación del artículo 24 del Decreto-ley 2733 de 1959 porque al suspenderse las otras dos licencias que se le habían concedido, se incurrió en una revocación directa, sin los presupuestos señalados en la norma. Pero como ha quedado demostrado, la administración sólo cambió una sanción de cancelación referida a una licencia por una de suspensión de la misma y de las otras dos, al resolver en recurso de reposición. En estas condiciones el fenómeno jurídico que se ha operado, no ha sido el de revocación directa, sino uno de reforma con muy discutible agravación, todo ello realizado por la vía de un recurso dentro del procedimiento gubernativo. Por consiguiente, aún aceptando el argumento de la agravación de la pena, no existe quebranto de la Reformatio in Pejus, o del principio que prohibe desmejorar la petición del recurrente, por las razones que se han expuesto. A pesar de que el artículo 3° de la Resolución 4051 dijo que la vía gubernativa

quedaba agotada, lo cual es errado, la verdad es que el actor no hizo uso del recurso de reposición que legalmente era procedente contra ese acto de la administración. La actitud del interesado se entiende como una renuncia a este recurso que era procedente dentro del procedimiento gubernativo, renuncia legalmente viable que dejó en firme la providencia, abriendo campo, como realmente sucedió, a la acción contenciosa que ahora se define. Por todo lo dicho, sin necesidad de más consideraciones al respecto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de su Sección Primera, oído el concepto de su colaborador Fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Se deniegan las peticiones de la demanda. En firme esta providencia, archívese el expediente, dejando constancia que esta providencia se discutió y aprobó en la sesión del día 31 de octubre último, según consta en el acta respectiva. Copíese y notifíquese.

CARLOS GALINDO PINILLA, ALFONSO ARANGO HENAO, HUMBERTO

MORA OSEJO, CON SALVAMENTO DE VOTO, MARIO ENRIQUE PEREZ V

EL SECRETARIO

RAFAEL MIRANDA B