CE-SCA-272-1924-08-14

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA – Facultad / JUNTA NACIONAL DE

EMPRESTITOS – Funciones / JUNTA NACIONAL DE EMPRESTITOS –

Miembro interino. Nulidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A BURBANO Bogotá, agosto catorce (14) de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: MANUEL T RODRIGUEZ Demandado: Referencia: El Consejo declara la nulidad del Decreto número 685, de 25 de abril de 1924, por el cual se nombra al señor Julio Caro miembro interino de la Junta

Nacional de Empréstitos.

Vistos: el señor Manuel T. Rodríguez, en demanda presentada el 23 de junio último, ejercitando la acción ciudadana, pide se declare nulo y sin ningún efecto el acto del Gobierno, contenido en el Decreto número 685, de 25 de abril del presente año, por el cual se nombra al señor Julio Caro miembro interino de la Junta Nacional de Empréstitos, creada por la Ley 102 de 1922, Decreto que es del tenor siguiente: El Presidente de la República, en uso de la facultad que le confiere el inciso 11 del artículo 68 de la Ley 4º de 1913. Y considerando que es urgente reunir la Junta Nacional de Empréstitos, y que tanto el señor General Alfredo Vásquez Cobo, miembro principal de ella, como el señor don Luís Serrano Blanco, su suplente

personal único, se hallan ausentes y no podrán asistir a las deliberaciones de dicha Junta, decreta: Artículo único. Nombrase en interinidad miembro de la Junta Nacional de Empréstitos, por ausencia de un principal y de su respectivo suplente personal, señores Alfredo Vásquez Cobo y Luís Serrano Blanco, al señor don Julio Caro.» Como fundamento de su acción expone el demandante: La honorable Cámara de Representantes, en la sesión del día 12 de diciembre del año próximo pasado, eligió al doctor Arturo Hernández C suplente del General Alfredo Vásquez Cobo, como miembro de la Junta Nacional de Empréstitos, creada por la Ley 102 de 1922. El doctor Hernández C comunicó oportunamente al Ministerio de Hacienda que aceptaba el cargo de suplente del General Vásquez Cobo para que había sido nombrado por la honorable Cámara, advirtiendo que tomaría posesión del cargo cuando ocurriera la respectiva oportunidad. Considero que se ha violado el mismo artículo 68, inciso 11, del Código Político y Municipal, citado en el Decreto que acuso, pues la facultad que se atribuye al Presidente de la República por esta disposición es para el caso de que falten los empleados que son de elección del Congreso o de cualquiera de sus Cámaras, y no huya suplentes que puedan reemplazarlos. En el presente caso existía el suplente personal del General Vásquez Cobo, elegido debidamente por la honorable Cámara de Representantes, y el señor Presidente y su Ministro de Hacienda, haciendo caso omiso del nombramiento hecho por aquella alta corporación, hizo el nombramiento de interino, desconociendo al doctor

Hernández C. el derecho de reemplazar al General Vásquez Cobo, como suplente personal en la Junta Nacional de Empréstitos. Creo también que con el Decreto que acuso se ha violado el artículo 248 del Código Político y Municipal, pues para que se desconociera al doctor Hernández su nombramiento y carácter de suplente del General Vásquez Cobo en la Junta Nacional de Empréstitos, ha debido declararse la vacante del puesto, y esto no puede hacerlo sino el mismo que provee el puesto, o sea la honorable Cámara de Representantes, por lo dispuesto en la Ley 102 de 1922, y por haber sido nombrado el General Vásquez Cobo miembro principal de esa Junta por la honorable Cámara de Representantes, como oportunamente lo comprobaré. Estimo también que se viola en el acto acusado el artículo 298 del Código Político y Municipal, puesto que los suplentes no están obligados a posesionarse sino en el momento de entrar a ejercer sus cargos. También se viola el artículo 2º de la Ley 102 de 1922, porque es a la Cámara y al Senado a quienes les corresponde hacer la elección de los miembros principales y suplentes de la Junta Nacional de Empréstitos, y estando nombrados, y listo el suplente doctor Hernández C para reemplazar al General Vásquez en la Junta Nacional de Empréstitos, cualquier otro nombramiento va directamente contra lo dispuesto en el artículo 2º que he citado, que establece la forma de nombrar los miembros déla dicha Junta. Por último, también se viola lo dispuesto en los últimos incisos del artículo 1° de la

Ley 113 de 1923, puesto que requiriéndose el voto unánime de cuatro de los miembros de la Junta Nacional de Empréstitos para la aprobación de los contratos que se celebren en virtud de las autorizaciones conferidas por la dicha Ley 113, al estar integrada esa Junta por una persona que no es miembro legítimo de ella, con su voto pueden completarse ilegal e indebidamente los cuatro que se requieren para la aprobación que la Junta debe dar a las negociaciones que el Gobierno realice en ejecución de las autorizaciones conferidas por la dicha Ley 113.» Los hechos los sintetizó el actor así: 1º Haber sido elegido el General Vásquez Cobo como miembro principal de la Junta Nacional de Empréstitos por la honorable Cámara de Representantes. 2o Haber sido elegido el doctor Arturo Hernández del 12 de diciembre del ano próximo pasado miembro de la Junta Nacional de Empréstitos, como suplente personal del General Alfredo Vásquez Cobo. 3º Haber comunicado el doctor Hernández C. que aceptaba el nombramiento que para tal cargo le había hecho la honorable Cámara de Representantes. 4º Haber dictado el Gobierno el Decreto número 685 de 25 de abril del presente ano, por el cual se nombró como miembro interino de la Junta Nacional de Empréstitos al señor Julio Caro, Decreto que es objeto de la presente acusación. 5º Violar el acto acusado distintas disposiciones legales. En derecho, a más de las disposiciones citadas, dice el demandante que se apoya en los artículos pertinentes de las Leyes 130 de 1913 y 60 de 1914.

Al libelo se acompañaron copias debidamente autenticadas del Decreto acusado y del acta de clausura de las sesiones extraordinarias de la honorable Cámara de Representantes en 1923 (diciembre 12), así como también la nota que el señor Secretario de la Cámara de Representantes dirigió al doctor Hernández, comunicándole el nombramiento. Si bien se pidió la suspensión provisional del Decreto acusado, el Consejero sustanciador estimó que no era el caso de decretarla; y tramitado el asunto de acuerdo con las normas legales, y surtida la audiencia pública, a la cual concurrieron tanto el Fiscal del Consejo como el vocero del demandante, quienes oportunamente presentaron el resumen de sus alegaciones orales, pasa a decidirse el asunto en el fondo. La acusación del Decreto número 685 se formula tachándolo principalmente como violatorio del inciso 11 del artículo 68 del Código Político y Municipal, disposición que a la letra dice: Artículo 68. Corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa:

11. Nombrar interinamente, en receso del Congreso, los empleos que éste o cualquiera de sus Cámaras debiera elegir siempre que falten y no haya suplentes que puedan reemplazarlos.

El Decreto se funda, precisamente, en la facultad que el mencionado artículo confiere al Presidente de la República, y es en virtud de tal atribución, y por ausencia del miembro principal de la Junta Nacional de Empréstitos, General Al fredo Vásquez Cobo, y de su suplente personal don Luis Serrano Blanco, que se

nombra en interinidad miembro de la misma, al señor don Julio Caro. Cumple por lo mismo examinar si legalmente se ejerció la falcultad conferida al Presidente de la República por el inciso 11 del artículo 68 del Código Político y Municipal, por. Faltar en realidad el miembro elegido por la Cámara de Representantes, o si por el contrario, habiéndose provisto el puesto por esa entidad, escapaba por completo al Gobierno el ejercicio de la atribución a la cual se refiere aquel precepto. La Ley 102 de 1922. Que autorizó al Gobierno para contratar un empréstito hasta por cien millones de dólares, des tinados a la construcción y desarrollo de las vías férreas del país, al mejoramiento de los puertos y de las principales vías fluviales de la República, en las cuales esté establecido el impuesto fluvial,» creó una Junta Nacional de Empréstitos, compuesta de cinco miembros, elegidos así: tres por la Cámara de Representantes y dos por el Senado. Cada principal tendría un suplente personal, elegido como los principales (artículos 1º a 3º). Entre las funciones asignadas por esta Ley a la Junta figura la de intervenir necesariamente en todo lo relacionado con la consecución del empréstito y con la inversión de él. La 116 del mismo ano amplió y dio mayor trascendencia a las atribuciones de la Junta, autorizándola para obtener la conversión y unificación de la deuda nacional interna, previniendo de modo categórico que la Junta Nacional de Empréstitos sería asesora del Gobierno en la tramitación de las operaciones

con ducentesal fin déla presente Ley» (artículo 39); y el legislador de 1923, al adicionar la Ley 116 citada, por medio de la 113, después de autorizar la conversión de la deuda externa, unificando toda la nacional, ordenó que las negociaciones realizadas por el Gobierno a este respecto las aprobara la Junta Nacional de Empréstitos por cuatro votos unánimes de sus miembros, cuando menos. (Artículo 1°) Siendo, como se ve, las funciones de la Junta Nacional de Empréstitos de valor y trascendencia excepcionales, era natural suponer que el Gobierno supiera cómo se había constituido la Junta, quiénes eran los individuos que designó la Cámara para desempeñarlas, los cuales habrían de ser, no solamente los colaboradores y asesores suyos, sino también sus fiscalizadores o censores, en quienes las Cámaras Legislativas habían delegado delicadas y graves atribuciones. En la copia del acta de la sesión de la Cámara de Representantes, correspondiente al día 12 de diciembre último, fecha en la cual se clausuraron las sesiones extraordinarias de 1923, presentada con la demanda, aparece que en aquella sesión final se precedió a elegir un miembro suplente de la Junta Nacional de Empréstitos, creada por la Ley 102 de 1922 y que, verificada la elección, la Cámara declaró legalmente electo al doctor Arturo Hernández miembro suplente del principal General Alfredo Vásquez Cobo, en la Junta antes expresada.» A dicho acto; que era el de clausura de la Cámara, concurrió el señor Presidente

de la República, acompañado de los señores Ministros del Despacho Ejecutivo, según consta en el acta que fue leída y aprobada en esa sesión. Clausurado el Congreso de 1923 el día 12 de diciembre, fecha en la cual se eligió al doctor Hernández miembro suplente en la Junta creada por la Ley 102 de 1922, dicha elección no sufrió ni podría sufrir modificación alguna desde aquella fecha hasta el presente, y por tanto el doctor Arturo Hernández, desde el día 12 de diciembre postrero, era y es en la actualidad miembro suplente personal del General Alfredo Vásquez Cobo, en la referida Junta Nacional de Empréstitos. Por otra parte, de la copia del despacho telegráfico expedida por el Ministerio de Hacienda y tomada del original que allí reposa, la cual vino a los autos en forma legal, aparece que el doctor Hernández comunicó al señor Ministro de Hacienda, dentro de los diez días que señala el Código Político y Municipal, que aceptaba el cargo de miembro suplente del General Alfredo Vásquez Cobo en la Junta Nacional de Empréstitos y que oportunamente tomaría posesión. Ese telegrama fechado en Chía el 24 de diciembre, extendido en papel sellado, dice así: Señor Ministro de Hacienda Bogotá. Acepto cargo miembro suplente General Vásquez Cobo Junta Empréstitos. Oportunamente tomaré posesión. ARTURO HERNANDEZ C.» Ahora bien; en el Decreto acusado se afirma que por estar ausentes el General Alfredo Vázquez Cobo, miembro principal de la Junta Nacional de Empréstitos, y

su suplente personal único don Luís Serrano Blanco; y siendo urgente la reunión de dicha Junta, se nombra miembro interino al señor don Julio Caro, lo cual se hace ejerciendo la facultad que al Presidente de la República confiere el inciso 11 del artículo 68 del Código Político y Municipal. De lo expuesto anteriormente resulta que la afirmación de que, en la fecha que se expidió el Decreto acusado, el suplente del General Vásquez Cobo era don Luís Serrano Blanco, es inexacta, por cuanto el suplente personal que eligió el Congreso en su sesión de clausura, fue el doctor Arturo Hernández, ya que dicha elección no podría sufrir alteraciones posteriores, como se lleva dicho. Y puesto que en el Decreto que se revisa, la circunstancia especial que se alega para nombrar el miembro interino de la Junta Nacional de Empréstitos no existe; si el suplente del General Vásquez Cobo no era, como se afirma, el señor Serrano Blanco; y si existía el suplente del General Vásquez Cobo que debía reemplazarlo en la Junta de Empréstitos, quien aceptó el cargo en oportunidad, sigúese como consecuencia lógica y necesaria que el Ejecutivo hizo uso de una atribución legal fuera de los casos previstos por el legislador de modo expreso; que desconoció un nombramiento hecho por la Cámara de Representantes, y que al nombrar al señor don Julio Caro en tales condiciones, ejercitó función que corresponde exclusivamente a la Cámara de Representantes, todo lo cual vicia de nulidad el Decreto acusado, ya que los funcionarios públicos no pueden ejercer otras

atribuciones que las que expresa y claramente les hayan conferido la Constitución y las leyes, que los poderes públicos son limitados y ejercen sus atribuciones separadamente, y que los actos administrativos son nulos cuando violan la Constitución o las leyes (artículos 20, 57 y 76 de la Constitución Nacional); (artículo 68, inciso 11, del Código Político y Municipal —Ley 4º de 1913—y artículo 78 y siguientes de la Ley 130 de 1913). El señor Ministro de Hacienda en nota firmada por él diligenciando un despacho librado por esta Superioridad en solicitud de la copia del telegrama de aceptación del doctor Hernández, manifiesta oficiosamente que hace constar que la honorable Cámara de Representantes no envió a este Despacho comunicación alguna en que se participara el nombramiento del doctor Arturo Hernández C. como miembro suplente de la Junta de Empréstitos, y que el aviso de un particular, como sucede en el presente caso, no es suficiente para hacer efectivo un nombramiento oficial.» Tomando base en esto el señor Agente del Ministerio Público, conceptúa que el Gobierno en tales condiciones se hallaba en el caso de ejercer la facultad conferida por el artículo 78, inciso 11, del Código Político y Municipal, y que por este aspecto no era el caso de decretar la nulidad del Decreto acusado. Este concepto, no solamente es injurídico e ilegal, sino en extremo peligroso, desde luego que somete la validez sustantiva de un nombramiento o de una elección a la voluntad de un cartero o repartidor inescrupuloso, lo cual se prestaría a cometer abusos de diverso orden.

Los nombramientos de los empleados o délos funcionarios públicos tienen valor por el propio hecho de ser efectivos, reales, de haberse verificado en armonía con la ley, y no hay disposición alguna que imponga como requisito para la validez o existencia de un nombramiento o de una elección el que se hubieren comunicado. Preceptúa el artículo 244 del Código Político y Municipal que: siempre que se provea un empleo se comunicará la elección al nombrado y a las oficinas que deben tener conocimiento del hecho,» disposición muy importante, en verdad, para la buena marcha de la administración pública, pero completamente adjetiva, cuyo incumplimiento puede acarrear responsabilidad a quienes de ello fueren responsables, pero en ningún caso a las personas nombradas. La ley ha determinado los casos y las circunstancias en que se pierden los empleos públicos, y entre ellos no figura ni figurar podría, la circunstancia de no haber hecho saber el nombramiento a las autoridades oficiales. Los empleos o cargos públicos se pierden de acuerdo con nuestras leyes, por actos u omisiones propios de los individuos nombrados. Tales preceptos desarrollan el principio general de que las personas son responsables por violación directa de la Constitución o de las leyes (artículo 20 de la Carta). Los casos en los cuales se responde por hechos de terceros, también están acogidos y reglamentados en la ley, y entre ellos no se halla el contemplado en el presente asunto. De otro lado, es de notar que cada una de las Cámaras Legislativas tiene un órgano oficial de publicidad, en el cual se insertan las actas de todas las sesiones,

periódico que a virtud de prescripción reglamentaria se remite a todas las oficinas públicas y con más urgente motivo a los señores Ministros del Despacho Ejecutivo, quienes deben seguir la marcha de las labores del Congreso, de lo que se discute y ventila en cada día. En los Anales de la Cámara de Representantes (periódico oficial), número 162. correspondiente al día martes, 11 de diciembre de 1923, en donde se publicó el acta de la sesión del día 10, aparece en el punto III que a petición del honorable Representante Navarro Pedro Juan, se señaló la sesión del miércoles próximo— día 12—para la elección del suplente de la Junta de Empréstitos, creada por la Ley 102 de 1922, elección que se verificó efectivamente el día 12, como aparece del acta que obra en autos y que se publicó también en los Anales de la Cámara de Representantes número 164, correspondiente al día 13 de diciembre. Además, no obstante enviarse a los Ministerios, por mandato reglamentario copia del orden del día, autenticado con las firmas délos dignatarios de la Cámara, en el número 163 de los Anales, que diariamente se reparten también, se publicó el orden de los trabajos del día 12 de diciembre, en el cual figuraba la elección del miembro suplente de la Junta Nacional de Empréstitos, suponiendo que este requisito fuere necesario. Todo esto debieron de saberlo el señor Ministro de Hacienda y el Gobierno, con razón tanto mayor cuanto se trataba de uno délos miembros de una Junta que debía asesorar a éste en la solución de problemas de máxima entidad para la

República, el cual avisaba al Ministerio que aceptaba la designación que le hizo la Cámara, y que próximamente tomaría posesión del cargo. En vista de todos estos antecedentes, no es dable sostener, como lo hace el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, que la comunicación del doctor Arturo Hernández era el simple aviso de un particular que no podía servir para confirmar un nombramiento oficial; no. En presencia de asunto de tal naturaleza era deber imprescindible del Ministerio investigar cuidadosamente la verdad que debía necesariamente conducirlo a una de estas dos únicas conclusiones: o el aviso dado por el doctor Hernández se fundaba en la exactitud de hechos cumplidos legalmente, y entones debió llamar y posesionar al caballero nombrado por la Cámara, o se trataba de una farsa, de una ofensiva suplantación que no podía soportarse calladamente, y entonces el Ministro se hallaba obligado a recurrir a las autoridades competentes para que impusiera la sanción que merecen actos de esta índole. Y como en el Decreto acusado no se hace ningún género de consideraciones sobre la falta de comunicación oficial del nombramiento de que se trata, parece inoficioso insistir sobre este particular, que no es propiamente materia del debate. En atención a las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara nulo el Decreto ejecutivo número 685 de 1924, expedido con fecha 25 de abril de este año, por medio del cual se nombró en interinidad miembro de la Junta Nacional de

Empréstitos al señor don Julio Caro. Notifíquese, cópiese, comuníquese al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y a la honorable Cámara de Representantes, publíquese en los Anales del Consejo y archívese el expediente.

SIXTO A. ZERDA , SERGIO A. BURBANO , JOSE A. VALVERDE R , JOSE

MARIA GARCIA HERNÁNDEZ , JOSE ANTONIO PEÑALOSA , SECRETARIO

AD HOC