CE-SCA-281-1924-08-26

FABRICA DE ALCOHOL IMPOTABLE – Requisitos para la instalación y funcionamiento. Prohibiciones / ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES – Facultad / GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA – Reglamentar la fiscalización de la producción del alcohol impotable / GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA - Extralimitación

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A BURBANO Bogotá, agosto veintiséis (26) de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: HONORIO RONCANCIO Demandado: Referencia: El Consejo revoca la sentencia del Tribunal Seccional de Cundinamarca y declara nulas varias disposiciones del Decreto número 170 de 23 de agosto de 1922, expedido por el Gobernador de Cundinamarca.

El señor Pantaleón Vargas, como apoderado del señor Honorio Roncancio, demandó la nulidad de los artículos 1º, 4º, 5º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 15 y 170 del Decreto número 170, del Gobernador de Cundinamarca, fechado el 23 de agosto de 1922. El actor estimó que eran ilegales los artículos acusados, en el concepto de ser lesivos de los derechos que da la Ley 84 de 1916 para la producción y comercio libre de alcohol desnaturalizado, industrial o impotable, que define y determina la misma Ley; que el Decreto fijaba otros desnaturalizantes más gravosos para los productores, que daban un producto de mala calidad no aceptado por los

consumidores, lo que hacía nugatorio el derecho consagrado por la citada Ley 84; y que prácticamente se ha suprimido la libertad déla producción y comercio del alcohol impotable; y que la fábrica del señor Roncancio estaba cerrada y sellada, por lo cual sufría un grave perjuicio dicho señor, por lo cual pedía la suspensión provisional de los artículos acusados.

Los hechos de la demanda fueron: 1º El Decreto acusado fija como requisitos para la instalación y funcionamiento de las fábricas de alcohol impotable, los siguientes: A) Solicitar de la Gobernación del Departamento de Cundinamarca, de acuerdo con la Administración General de Rentas, licencia previa, por escrito, etc., y b) Otorgar una fianza ante la Administración General de Rentas y a satisfacción de ésta. c) Dispone el Decreto que para cada destilación de alcohol impotable el industrial debe proveerse previamente de una patente especial que expedirá el Colector de Rentas del Municipio, en la cual se anotará la cantidad de guarapos que se va a destilar, los grados de éstos y el tiempo preciso que se va a emplear en la operación. 3º El mismo Decreto prohíbe el funcionamiento de fábricas de impotables en domicilios privados. 4º También dispone el mismo Decreto que terminado el término de la patente de que se habla en el hecho segundo, el industrial está en la obligación de denunciar ante el Colector de Rentas el número de botellas destiladas e infectadas, y no se podrá disponer de ninguna cantidad hasta tanto que el Colector confronte las operaciones efectuadas y expedida la guía correspondiente.

5° Según el mencionado Decreto, para cada revoltura de guarapo está en obligación de proveerse el industrial de una patente en la Colecturía de Rentas. 6° Ordena el Decreto que cada pipa que se emplee debe tener una tapa de madera con candado y que la llave la manejará el Colector de Rentas. 7º Dispone el Decreto que toda revoltura de guarapos debe verificarse en su totalidad dentro del mismo día para el cual se ha concedido el permiso de hacerla. 8° El Decreto fija desnaturalizantes distintos a los fijados por la Ley 84 de 1916. 9º El alcohol desnaturalizado con las sustancias que fija el Decreto es inferior en calidad al desnaturalizado con las sustancias que le fija la Ley 84; por esta razón ese alcohol no es bien aceptado por los consumidores.

10. El Decreto a que me vengo refiriendo prohíbe la venta de alcohol impotable que no se haya impotabilizado con las sustancias fijadas por el mismo Decreto.

11. Al transporte de alcohol impotable de un Municipio a otro del Departamento le aplica el Decreto las disposiciones sobre tránsito de licores nacionales.

12. Ordena el Decreto que concluida la destilación de los guarapos denunciados, el Colector o un agente suyo sellará inmediatamente el aparato, pudiendo retirar y guardar una de las piezas del mismo.» En derecho se fundó la demanda en los artículos 1º y 2º de la Ley 84 de 1916, y en los artículos 52 y 11 de la Ley 130 de 1913 y sus concordantes.

El actor acompañó un ejemplar autenticado de la Gaceta de Cundinamarca, en

donde se publicó el Decreto cuyas disposiciones se acusaron. El Tribunal Seccional, que había suspendido todos los artículos demandados, declaró en sentencia de 31 de enero último que eran nulos tan sólo los artículos 13 y 15. El asunto ha venido por apelación que respecto de la sentencia interpusieron tanto el demandante como el apoderado del Departamento de Cundinamarca, doctor Juan Antonio Caycedo. A la audiencia sólo concurrió el señor Fiscal del Consejo, quien reprodujo en oportunidad el resumen de sus alegaciones orales. El demandante presentó un alegato escrito, con posterioridad a la audiencia, haciendo uso—son sus palabras—del derecho que consagran los artículos 88, aparte f) y 271 de la Ley 103 de 1923, cita que es inconducente en cuanto al primero, puesto que el artículo 88 no tiene aparte alguno y se refiere a las faltas absolutas de los Jueces Superiores del Distrito Judicial. La Ley 130 de 1913, que reglamenta los juicios contencioso administrativos, dispone expresamente en su artículo 62, que es el pertinente en armonía con los artículos 68 y 111, que durante los tres días siguientes a la audiencia pueden presentar las partes el resumen de sus alegaciones orales; y no hay precepto que autorice la admisión de alegatos fuera délos indicados, por lo cual no puede tenerse en cuenta el presentado por el actor. Es de advertir que el artículo 781 del Código Judicial, relativo a los procedimientos ordinarios, dispone también que después de la audiencia pueden presentar las partes el resumen de sus alegatos orales, y que sólo cuando no haya habido audiencia se admiten alegatos dentro de los tres días siguientes al en que ella

debió verificarse. El sustanciador creyó oportuno determinar previamente si el señor Gobernador del Departamento había expedido el Decreto acusado, en virtud de autorizaciones expresas de la Asamblea, y al efecto pidió a la Gobernación el informe de las ordenanzas en cuyo desarrollo se hubiera dictado, lo que se dispuso por auto de 30 de junio. El señor Secretario de Hacienda del Departamento, en nota fechada el 28 de julio, informó que el Decreto se había expedido en uso de la atribución que a la Gobernación confiriera el artículo 11 de la Ordenanza 60 de 1918, de la cual se envió un ejemplar publicado en la Gaceta de Cundinamarca, número 2637, correspondiente al 28 de mayo de 1918, artículo que dispuso: Artículo 11. La Gobernación reglamentará de una manera clara la fiscalización de la producción del alcohol impotable.» Agotada así la tramitación, se procede a dictar el correspondiente fallo. Los artículos acusados del Decreto del Gobernador de Cundinamarca, número 170, de 23 agosto de 1922, se consideran violatorios de la Ley 84 de 1916, que declaró libres la producción y comercio del alcohol desnaturalizado, y para proceder con método conviene recordar los términos de dicha Ley, para luego compaginar con ellos los artículos pertinentes del Decreto denunciado. Dispone el artículo 101 de la Ley 84 de 1916: Artículo 1º Declárense libres en el territorio de la Repúca la producción y comercio

del alcohol desnaturalizado, industrial o impotable …….» Y el artículo 7° agrega: Artículo 7° La producción, conservación, transporte y expendio de alcohol impotable y de los vinos de que trata esta Ley, estarán sujetos a la vigilancia de la autoridad y de sus agentes, mediante las reglas que dicten las respectivas Asambleas Departamentales, con el único fin de evitar el contrabando a la renta de licores destilados.» Ha sido pues declarado completamente libre la producción y comercio del alcohol desnaturalizado, industrial o impotable, en todo el territorio de la República, de tal suerte que ninguna entidad ni funcionario público puede alterar en lo más mínimo esa libertad, porque ello implicaría reforma de la ley, que corresponde sólo al legislador. Al propio tiempo se ha puesto la producción, conservación, transporte y expendio al alcohol impotable, bajo la inmediata vigilancia de las autoridades y de sus agentes. Los cuales deben ceñirse a las reglas que dicten las Asambleas Departamentales, con el único fin de evitar el contrabando a la renta de licores destilados. Según esto, todas las disposiciones que dicten las autoridades departamentales deberán tender exclusivamente a vigilar la producción, conservación, transporte y expendio del alcohol impotable con el fin de evitar el contrabando a la renta de licores destilados, sin que esas medidas puedan entorpecer en lo más mínimo el libre ejercicio de la producción y comercio de dicha industria. Sentadas estas premisas, pasa a examinarse si alguno o algunos de los artículos del Decreto que se revisan en el presente juicio, quebrantan los mandatos legales. El artículo 1° del Decreto prescribe: Artículo 1° Para la instalación y funcionamiento de fábricas de alcohol impotable,

es preciso que los interesados cumplan los siguientes requisitos: a) Solicitar de la Gobernación del Departamento, de acuerdo con la Administración General de las Rentas, licencia previa, por escrito, donde se especificará con toda claridad el aparato o aparatos que se van a emplear, su capacidad exacta, clase, producción diaria, número de baterías, capacidad exacta de éstas, lugar donde va a instalarse la producción y nombre del dueño o administrador de la fábrica, y b) Otorgar una fianza ante la Administración General de las Rentas y a satisfacción de ésta, en que el interesado se comprometa a no defraudar de manera alguna a la renta de licores. Esta fianza podrá ser hasta por la suma de rail pesos ($ 1,000), teniendo en cuenta la capacidad de la fábrica.» El inciso a) trascrito tiende a colocar a los productores de alcohol impotable bajo la vigilancia de las autoridades respectivas y exige requisitos que no limitan la libertad o ejercicio de esa industria; permiten tan sólo conocer quiénes son los productores y las condiciones y circunstancias en que van a producir alcohol impotable para determinar, llegado el caso, si hay o no fraude a la renta de licores destilados. Por este aspecto se cine el inciso a las normas legales. El inciso b), al exigir una fianza, que no todos pueden prestar, llegado el caso, limita el libre ejercicio de la producción de alcohol industrial o impotable, colocando de hecho en situación privilegiada al productor rico y privando del ejercicio de la industria al productor pobre. Debe anularse esta disposición, que viene a

quebrantar la libertad de la industria reconocida y amparada expresamente por la Ley 84 de 1916. Los artículos 4º y 5º del Decreto dicen: Artículo 4º Es prohibido el funcionamiento de fábricas de alcohol impotable en domicilios privados. Artículo 59 No se concederán licencias para la instalación de nuevas fábricas de alcohol impotable en sitios alejados de los poblados, a una distancia mayor de tres millas.» Estos dos artículos limitan también el ejercicio de la industria déla producción de alcohol impotable, por lo cual son nulos; siendo de advertir que el 59 consagra una preferencia en favor de las fábricas ya existentes, al establecer la prohibición del establecimiento de nuevas fábricas. El artículo 7º es de este tenor: Artículo 7° Es absolutamente prohibido tener en las fábricas de alcohol impotable hornillas o calderas portátiles, y las que se lleguen a encontrar serán consideradas como elementos defraude.» Esta prohibición no encuentra fundamento en la ley, pues no puede sostenerse que tal prohibición quepa en la vigilancia que pueden ejercer las autoridades con el único fin de evitar el contrabando. Debe por tanto anularse. El artículo 8° dispone: Artículo 8° Para cada destilación de alcohol impotable,, el industrial debe proveerse previamente de una patente especial que expedirá el Colector de Rentas del Municipio, en la cual se anotará la cantidad de guarapos que se va a destilar, los grados de éstos y el tiempo preciso que se ha de emplear en la operación. Parágrafo. Expirado el término de la patente, el industrial está en la obligación de

denunciar ante el Colector de Rentas el número de botellas destiladas e infectadas, y no se podrá disponer de ninguna cantidad hasta tanto el Colector confronte las operaciones efectuadas y expida la guía de amparo correspondiente. Esta confrontación debe hacerla el Colector en el término de veinticuatro horas, de lo contrario, el industrial podrá disponer de sus productos.» La sola lectura de este artículo muestra que trata de requisitos y formalidades que en ninguna forma limitan la libertad de la industria de la producción y comercio del alcohol impotable, y que miran únicamente a impedir el contrabando a la sombra de la producción del mismo alcohol Por tanto no hay motivo legal para declarar nulo dicho artículo. El artículo 9° es éste: Artículo 9° Cada vez que el productor de alcohol impotable vaya a verificar una operación de revoltura de guarapos está en la obligación de proveerse en la Colecturía de Rentas de una licencia especial que se otorgará con tal fin, y debe verificarse dicha operación en presencia del empleado de la renta que al efecto se designe. Una vez preparados los guarapos, el empleado procederá a sellar las vasijas que los contengan y sólo éste podrá levantar los sellos cuando sea necesario. El Colector de Rentas queda en la obligación de mandar levantar los sellos inmediatamente que el productor lo solicite para las operaciones que tenga que hacer relacionadas con la preparación de los guarapos. Cada pipa de las que se empleen tendrá una tapa de madera con su correspondiente candado y la llave la manejará el Colector de Rentas.» Esta última parte establece una condición especial para las vasijas, que sean

pipas con tapas de madera y llave, que puede no estar al alcance de los pequeños productores, por lo cual quebranta el principio de la libertad de la industria del alcohol impotable, y es de consiguiente nula. Todas las demás disposiciones anteriores del referido articulo establecen requisitos de vigilancia, autorizados por la ley, y es de observarse que si conviene sellar las vasijas en donde se preparan los guarapos pueden usarse por las autoridades o sus agentes sellos que se amolden a las vasijas que usen los productores, con lo cual se armoniza el principio de la libertad de industria con la vigilancia a que ella está sometida a efecto únicamente de impedir el contrabando. Por tanto, debe anularse la última parte, desde donde dice: cada pipa de las que se empleen, etc.» El artículo 10 dice así: Artículo 10. Toda revoltura de guarapos debe verificarse en su totalidad dentro del mismo día para el cual se ha concedido el permiso de hacerla. Esta disposición también es ilegal, desde luego que constriñe a los productores a verificar sus revolturas en determinado tiempo, lo cual puede ser incompatible con sus re" cursos y con sus quehaceres. Además, si la licencia no viene a concederse sino en las horas de la tarde, debiendo verificarse la operación el mismo día, puede que a pesar de la voluntad del productor para verificarla en ese día sea imposible hacerlo por falta de tiempo, con lo cual incurriría en algunas sanciones. No se compagina esta disposición con la facultad de vigilancia de la industria que es la autorizada por la ley y viene a establecer obligaciones para los productores

en una forma que puede implicar limitación del libre ejercicio de la producción de alcohol impotable. Este artículo es igualmente nulo. El artículo 11 dispone: Artículo 11. Concluida la destilación de los guarapos denunciados, el Colector o un agente suyo sellará inmediatamente el aparato, pudiendo también retirar y guardaren la Colecturía una de las piezas del mismo.» La primera parte de este artículo no es ilegal, porque ni entraba la libertad de la producción del alcohol impotable, ni excede las facultades de vigilancia que tienen las autoridades a fin de impedir el fraude. No sucede lo mismo con la parte final en cuanto dispone que pueden (el Colector o sus agentes) retirar y guardaren la Colecturía una de las piezas del aparato de destilación, porque ello, a más de que extralimita las atribuciones de vigilancia de las autoridades, consagra el derecho de retención en casos no previstos expresamente por la ley. Esta parte final debe pues anularse. Sobre el particular el Consejo decidió un caso análogo en sentencia de 29 de mayo de 1922, anulando el inciso 2º del artículo 18 de la Ordenanza número 15 de 1917, expedida por la Asamblea de Santander, que autorizaba a las autoridades de policía para retener las llaves de los locales de expendio de licores en los días que estaba prohibida la venta. Los artículos 13 y 15 acusados, son éstos: Artículo 13. Para la desnaturalización del alcohol podrá emplearse en lo sucesivo cualquiera de las dos fórmulas siguientes: a) El cuatro por ciento (4 por 100) de alcohol metílico de 36 grados Cartier, por lo

menos, más el cuatro por ciento de piridina; y b) El cuatro y medio por ciento de alcohol metílico de treinta y seis grados Cartier, por lo menos, y dos y medio por ciento de gasolina.» Artículo 15 No podrá darse a la venta alcoholes impotables de una densidad menor de treinta y seis grados Cartier, a la temperatura de quince grados centígrados, que no estén desnaturalizados de conformidad con el artículo 13 de este Decreto.» Estos artículos se acusan porque establecen desnaturalizantes distintos de tos fijados por la Ley 84 de 1916, y prohibe la venta de alcoholes impotables autorizados por la misma Ley, La Ley 84 de 1916 reconoce como alcohol desnaturalizado, industrial o impotable, el alcohol metílico y el etílico, obtenidos, el primero, por la destilación en seco déla madera; y el segundo, por la destilación de mostos fermentescibles, que haya sido previamente convertido en impotable por la adición de las sustancias propias para este objeto, que son, mientras la autoridad competente no disponga otra cosa: la bencina, gasolina o nafta del comercio, y el alcohol metílico de 80 grados, por lo menos, en la proporción de cinco partes de la sustancia desnaturalizante por 100 de alcohol etílico de mismo grado, a 15 del termómetro Celsius, y haciéndose, en cada caso, las compensaciones necesarias por causa de diferencias de temperatura respecto a esta base. La misma Ley autoriza a las Asambleas Departamentales para que, si las circunstancias lo exigen o aconsejan, adopten en el territorio del respectivo

Departamento otros desnaturalizantes, además de los que en ella se mencionan. Según se ha visto, los artículos 13 y 15 del Decreto admiten como único alcohol desnaturalizado impotable uno distinto del que determina la Ley 84 de 1916, y rechazan éste en absoluto desde luego que no puede venderse en Cundinamarca; de consiguiente dichos artículos violan la ley abiertamente, ya por desconocer el alcohol impotable o desnaturalizado que la ley establece, ya por impedir su libre producción y comercio, ora en fin, por reconocer como único alcohol impotable uno que no está legalmente autorizado, por todo lo cual son nulos los referidos artículos 13 y 15. Se observa que la ley ha autorizado expresamente a las Asambleas Departamentales para adoptar, en vista de las circunstancias de la localidad, otros desnaturalizantes además de los que la ley establece, y que esta facultad sólo pueden ejercerla las Asambleas, pues no está permitida su delegación. El Gobernador, por tanto, ha extralimitado sus atribuciones, puesto que la autorización que le confirió la Asamblea fue tan sólo la de reglamentar la fiscalización de la producción del alcohol impotable. El artículo 17 del Decreto dice: Artículo 17. Para el transporte de alcohol impotable de un Municipio a otro del Departamento regirán las disposiciones sobre tránsito de licores nacionales. Como a los autos no se han traído las disposiciones sobre tránsito de licores nacionales en el Departamento, no se sabe si alguna de ellas entraban el libre comercio del alcohol industrial o impotable, y por tanto no puede determinarse si

hay violación de la ley, y si el artículo acusado es nulo por este aspecto. En sentencia dictada el 28 de febrero último en el juicio promovido por el señor Ismael Gómez Plata, sobre nulidad de algunas disposiciones del Decreto número 105, dictado el 16 de julio de 1922 por el señor Gobernador de Santander, se consagró una doctrina idéntica a la que establece el presente fallo en relación con las disposiciones de la Ley 84 de 1916. El señor Fiscal del Consejo llama la atención a la circunstancia de que el señor Secretario del Tribunal Seccional de Bogotá, fijó por dos veces el asunto en lista, lo que dio motivo a que se decretaran unas pruebas extemporáneamente dentro de la segunda fijación; y pide que se castigue la irregularidad, de acuerdo con el inciso) del artículo 22 de la Ley 130 de 1913, a lo cual debe accederse por ser legal la petición. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, revoca la sentencia apelada y en su lugar resuelve: Son nulas las siguientes disposiciones del Decreto número 170, expedido el 23 de agosto de 1922 por el Gobernador de Cundinamarca, acusadas en este juicio: el inciso a) del artículo 19, los artículos 49, 59, 79, 10, 13 y 15; la parte final del artículo 99, desde donde dice: cada pipa de las que se empleen, etc.,» y la parte final del artículo 11, que dice: pudiendo también retirar y guardar en la Colecturía una de las piezas del mismo.»

No son nulas las demás disposiciones acusadas del mismo Decreto. Impónese al señor Secretario del Tribunal Seccional de Bogotá la pena de apercibimiento por las irregularidades anotadas. Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese en los Anales del Consejo y devuélvase el expediente.

SERGIO A. BURBANO , J. M. GARCIA HERNANDEZ , SIXTO A. ZERDA , JOSE

A. VALVERDE R , ALBERTO MANZANARES V , SECRETARIO