CE-SCA-299-1924-11-22

SENTENCIAS CONSULTADAS CON EL SUPERIOR – Las que declare alguna obligación a cargo de la Nación, los Departamento o los Municipios / EXPROPIACIONES – Término para reclamar los derechos y acciones / PRESCRIPCION – Término / SENTENCIA CONDENATORIA – Absolución por falta de pruebas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A BURBANO Bogotá, noviembre veintidós (22) de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: AMADOR ROMERO Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: Fallo que revoca el del Tribunal Seccional de Popayán y absuelve al Departamento del Valle de la demanda que le promovió el señor Amador Romero.

El señor Amador Romero, vecino de la ciudad de Buga, propuso ante el Tribunal Seccional Administrativo de Popayán, demanda contra el Departamento del Valle del Cauca a fin de que le pagara dicha entidad, la suma de mil pesos ($ 1,000), cantidad en que el demandante estima los perjuicios que dice ha recibido un terreno de su propiedad denominado Zanjón hondo, con motivo del desvío de una quebrada y de la extracción de cascote, hechos efectuados contra su voluntad por empleados de la carretera central del Valle, con el objeto de arreglar dicha vía, la cual es departamental. Primeramente ocurrió el señor Romero a la Prefectura de Buga en solicitud del reconocimiento de los perjuicios que alega; mas como allí a base de un dictamen pericial, sólo se le reconociera la cantidad de doscientos pesos (f 200), con lo cual

no se avino el reclamante, entabló denuncio criminal por daños causados en su propiedad, después de haberse sobreseído en tal asunto, acudió a la vía contencioso administrativa con la demanda de que se ha hablado, fundándose para entablar su acción en lo dispuesto por la Ley 38 de 1918, «sobre la manera de hacer efectivo el derecho de indemnización por expropiaciones ejecutadas por autoridades administrativas.» El demandante acompañó a su libelo unas copias que a pedimento suyo le fueron expedidas por el señor Juez 1º del Circuito de Buga, tomadas del proceso criminal levantado a virtud del denuncio del señor Romero para averiguar la responsabilidad criminal que cupiera a los señores Sebastián Ospina e Isaías Saavedra, por daño en propiedad ajena consistente en haber hecho excavaciones sin consentimiento del actor en el sitio Zanjónhondo, proceso en el cual, como se dijo antes, se sobreseyó, dejando a salvo, eso sí, el derecho de Romero para cobrar los daños y perjuicios que se le habían causado.

Estas copias son: el auto de sobreseimiento que acaba de mencionarse; memorial relativo a la querella de policía para que se impidiera la continuación de los trabajos en su propiedad, junto con la resolución correspondiente, y una diligencia de avalúo acerca de los daños sufridos por el señor Romero en su propiedad, diligencia practicada por los señores Rogelio Méndez L. y Angel María Lozano.

Admitida la demanda por el Tribunal Seccional, se ordenó correr traslado de ella al señor Agente del Ministerio Público, quien lo contestó negando las pretensiones del actor y oponiendo subsidiariamente la excepción de prescripción del derecho

para exigir perjuicios. El Magistrado sustanciador doctor Caicedo Arroyo abrid el juicio a prueba por el término de veinte días, vencido el cual dictó auto citando para sentencia, señalando día y hora para oír a las partes en audiencia pública, la cual se surtió sin que ninguna de ellas concurriera ni presentara alegatos escritos. El Tribunal falló el asunto con fecha 14 de enero de 1922 condenando al Departamento del Valle a pagar al señor Amador Romero la cantidad de doscientos pesos oro y disponiendo que si el fallo no fuere apelado, se consulte con el Consejo de Estado. Como no se hubiere interpuesto el recurso de apelación, ha venido el asunto a esta entidad en consulta, donde se le ha dado el curso legal que es de rigor de acuerdo con lo prescrito por la Ley 130 de 1913, para los asuntos relativos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y agotada que ha sido la tramitación, es tiempo de decidir el asunto en el fondo, y a ello se procede: Tanto en la audiencia pública habida en el Consejo como en el resumen de sus argumentaciones orales, conceptúa el señor Fiscal que el Consejo debe declararse incompetente para revisar el proveído del Tribunal inferior, porque tratándose como se trata de un negocio de carácter privado, la Ley 130 de 1913 en su artículo 71, inciso 2° impide la consulta en tales asuntos. Las palabras del señor Fiscal son estas: «1ª Porque aunque el artículo 7° de la Ley 38 de 1918, en la cual se apoya el actor, dispone que la jurisdicción en las reclamaciones por expropiaciones y daños

en propiedad ajena causados en tiempo de paz por órdenes o providencias administrativas de empleados departamentales o municipales, corresponde en primera instancia a los Tribunales Seccionales de lo Contencioso Administrativo y en segunda al Consejo de Estado, no es menos exacto que, no habiéndose fijado por el legislador el procedimiento que debe seguirse en esta clase de juicios, es forzoso adoptar el señalado para la nulidad de las ordenanzas departamentales, al tenor de lo prescrito en el articulo 92 de la Ley 130 de 1913. «2º Porque tratándose del ejercicio de una acción particular derivada del lesionamiento del derecho civil de propiedad y no habiéndose interpuesto ni por el demandante ni por el Agente del Ministerio Público el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, el Consejo carece de jurisdicción para revisarlo por no ser consultable, según lo dispuesto claramente en el artículo 71, inciso 2° de la Ley 130 de 1913. «3º Porque la sentencia que se examina se halla ejecuto riada al tenor de lo determinado en los artículos 28 de la Ley 169 de 1896 y 44 de la Ley 40 de 1907, puesto que no fue apelada por ninguna de las partes, ni es consultable. «4º Porque usurpan jurisdicción los Jueces cuando la ejercen sin haberla adquirido legalmente, según lo previene el artículo 154 del Código Judicial; y «5º Porque el procedimiento fijado en el artículo 84 de la Ley 130 de 1913, no puede aplicarse al negocio de que se trata, comoquiera que esa tramitación se

refiere a los juicios sobre reconocimiento y pago de suministros, empréstitos y expropiaciones en tiempo de guerra, pendientes ante la respectiva Comisión y de los cuales vino a conocer el Consejo privativamente y en una sola instancia, en virtud del mandato contenido en el artículo 18, ordinal a) de la misma Ley.» La Ley 38 de 1918, sobre la manera de hacer efectivo el derecho de indemnización por expropiaciones ejecutadas por autoridades administrativas en que se apoya el demandante, no indica procedimiento alguno especial que deba seguirse en esta clase de juicios, por lo cual, y dando cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 92 de la Ley 130 de 1913 en cuanto dispone «los juicios administrativos para los cuales no se señala tramitación especial se sustancian y deciden como la nulidad de las ordenanzas y otros actos de las Asambleas Departamentales» se ha seguido el procedimiento indicado por las ordenanzas; así lo ha practicado el Consejo en varios asuntos, ciñéndolos como en éste a las normas indicadas en los artículos 67 y 68 de la citada Ley 130. Para que el Consejo de Estado pueda avocar el conocimiento de un asunto, cumple examinar no solamente los preceptos de carácter legal que indican el procedimiento, sino también la naturaleza misma del negocio. Así pues, un negocio puede venir a la revisión de esta entidad, en los casos ordinarios, por apelación o por consulta, siendo preciso por lo mismo no echar en olvido la terminante disposición del artículo 71 de la Ley 130, cuando dice que los asuntos de carácter particular o privado que afectan los derechos del actor

únicamente, no serán consultables; mas como se lleva dicho, hay que examinar también la naturaleza del asunto y las disposiciones de carácter general y las especiales que puedan serle aplicables en los procedimientos ordinarios, ya que de acuerdo con la misma Ley 130, en su artículo 104, en los negocios administrativos que se ventilan ante el Consejo de Estado son aplicables las leyes de procedimiento judicial y las de aquellas que lo adicionan y reforman, siempre que sean compatibles con la naturaleza del negocio. El que se estudia actualmente, es, como lo dice el señor Fiscal, de carácter particular; mas no son aceptables las conclusiones a que llega este funcionario para inhibirse del conocimiento del asunto. Si es verdad que se trata de un asunto de carácter privado, también lo es que él contiene condenaciones que se hacen al Departamento del Valle del Cauca en favor del demandante señor Amador Romero, y tratándose de asuntos de esta índole es menester ceñirse a los mandatos legales dictados para amparar los derechos del Estado, puesto en pugna con los derechos de los ciudadanos. En efecto, no solamente las disposiciones generales del Código Judicial sino también precisos mandatos délas Leyes 100 de 1892, artículo 35, y 169 de 1893, artículo 30, que adicionan y reforman sus preceptos, vigentes todas cuando se inició la acción, ordenan que el fallo en que se hagan condenaciones a la Nación, a los Departamentos o a los Municipios, se consulten necesariamente con el superior. Véase el tenor de estos preceptos: La Ley 169 de 1896 dice en su artículo 30:

«Artículo 30, Las sentencias en las cuales se declare alguna obligación a cargo de la Nación, los Departamento o los Municipios, serán siempre consultadas con el superior.» Y la Ley 100 de 1892, sobre reformas judiciales, dice también en su artículo 35: «Artículo 35. La Nación, los Departamentos y los Municipios no podrán ser nunca condenados en costas, y las sentencias que se dicten contra tales entidades se consultarán si no fueren apeladas por parte legítima.» Siendo esto así, el Consejo de Estado no puede esquivar el conocimiento del asunto bajo el pretexto de que no hay en la Ley 130 de 1913 disposición especial que le dé jurisdicción; porque precisamente desde que no hay disposición alguna que lo impida, de acuerdo con la naturaleza del asunto, al que sólo la Ley quiso dar normas similares de procedimiento adjetivo, y habiendo claros y terminantes mandatos que obligan la consulta, fuerza es que el Consejo examine este asunto en el fondo. Basta lo dicho para combatir las argumentaciones de la Fiscalía, ya que si esta clase de asuntos necesariamente deben consultarse por ministerio de la ley, si el fallo no queda pues en firme sitio después de que se cumpla esta formalidad legal, mal puede decirse, como lo hace el señor Agente del Ministerio Público, que la sentencia que se examina se halla ejecutoriada de acuerdo con los artículos 28 de la Ley 169 de 1896 y 4º de la Ley 40 de 1907. La demanda, como se dijo antes, la inició el señor Romero, acogiéndose a lo dispuesto en la Ley 38 de 1918; y como en aquella Ley sólo se da un plazo de tres

años para poder entablar las reclamaciones de acuerdo con ella, y desde luego que el señor Fiscal del Tribunal de Popayán alegó la prescripción, cumple examinar primero si ha caducado la acción o si ella es viable bajo este respecto. El artículo 8º de la Ley 38 de 1918 señala el término de tres años para poder reclamar los derechos y acciones, contados desde la fecha en que se efectúen los daños o las expropiaciones. La misma forma gramatical del artículo está diciendo que el legislador contempló casos futuros, para expropiaciones que se efectúen, no que ya se efectuaron, de tal modo que las hechas antes, deben tener por fuerza de interpretación jurídica y a merced de lo dispuesto por la Ley 153 de 1887 el plazo de tres años contados desde la vigencia de la Ley 38 de 1918, para incoar sus demandas. En materia de prescripción debe darse cumplimiento a lo prevenido en el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, el cual es de este tenor: «Artículo 41. La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente, pero eligiéndose la una, la prescripción no empezará acontarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir.» De acuerdo con la interpretación que debe darse a este asunto en armonía con los textos legales citados, y teniendo en cuenta que la Ley 38 de 1918 se publicó en el Diario Oficial número 16452 correspondiente al 15 de diciembre de 1918, es claro

que desde aquella época debían contarse los tres años que tiene el actor en este asunto para entablar su demanda, la cual la inició el 4 de noviembre de 1920. Esto es, dentro del término previsto por la misma Ley. No es pues viable la prescripción alegada por el señor Fiscal. El actor, como se dejó dicho, adjuntó a su libelo de demanda unas copias que solicitó de un sumario en el cual se hallaban las de una querella de policía incorporada en aquél, copias que no están autenticadas en legal forma. En esta virtud, es fuerza concluir que el Tribunal Administrativo de Popayán careció de bases jurídicas para hacer las condenaciones que hizo en contra del Departamento del Valle del Cauca. En vista de los documentos presentados, el Consejo de Estado ignora en absoluto el carácter oficial que tuvieran los ingenieros que practicaron las excavaciones que ocasionaron los daños de que se queja el actor. Este no ha acompañado pruebas directas que justifiquen sus pretensiones, y un dictamen pericial de carácter policivo traído irregularmente a los autos, sin que se sepa si fue practicado en legal forma, con intervención del respectivo Agente del Ministerio Público en la designación délos peritos, no puede dar suficiente asidero a una sentencia condenatoria. Mas aún, habiendo abierto el juicio a prueba el Magistrado sustanciador Caicedo Arroyo, desatendiendo normas legales de estricta aplicación en el asunto, el actor no pidió ninguna prueba, ni siquiera reprodujo el dictamen pericial que había presentado, y así, sin actuación alguna posterior a la demanda y sin que por lo

mismo se hubiere establecido la verdad de las pretensiones del señor Romero, la sentencia del Tribunal a quo carece en absoluto de base legal y jurídica. Se observa que el Tribunal de la primera instancia no solamente falló este asunto sin tener a la vista prueba alguna legal y dando crédito a las solas afirmaciones del actor, sino que dio a este asunto una tramitación distinta de la señalada por los artículos 59 a 62 de la Ley 130 de 1913, aplicable al caso, sino una caprichosa o propia de los asuntos que se ventilan en la justicia ordinaria, mandando abrir el juicio a prueba, citando para sentencia, etc., etc., todo lo cual es altamente censurable. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, revoca la sentencia consultada, y en su lugar absuelve al Departamento del Valle del Cauca de los cargos de la presente demanda. Notifíquese, cópiese, publíquese y devuélvase.

SERGIO A. BURBANO , SIXTO A. ZERDA , J. M. VALVERDE R , J. M.

GARCIA HERNANDEZ , ALBERTO MANZANARES V. SECRETARIO