CE-SCA-305-1924-11-29

CONTRATO CELEBRADO CON EL INSPECTOR DE PESCA DE PERLAS - No están ajustadas a las normas legales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A BURBANO Bogotá, noviembre veintinueve (29) de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO CON ROBERTO ALAIX Y NAMAN BECHARA Referencia: Sentencia acerca del contrato celebrado con el señor Manuel Gómez O. en su carácter de Inspector de la Pesca de Perlas.

El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público remite al Consejo de Estado, para los efectos legales indicados en el artículo 37 del Código Fiscal, dos contratos celebrados por el señor Manuel Gómez O. en su carácter de Inspector de la Pesca de Perlas, debidamente autorizado por el Ministro de Hacienda: uno con el señor Roberto Alaix y el otro con el señor Namán Bechara, sobre explotación de bancos de perlas en algunos de los sectores en que para el efecto han sido divididos los mares territoriales de la República. Ambos contratos fueron aprobados por el Poder Ejecutivo, previo dictamen favorable del Consejo de Ministros, y los dos contienen las mismas o semejantes cláusulas. El celebrado con el señor Alaix se refiere expresamente a la exploración y explotación en el cuarto sector, y en el tercero el del señor Bechara, de explotación únicamente. Las estipulaciones principales, mediante las cuales los Contratistas habrán de

explorar y explotar la riqueza perlífera de los respectivos sectores, son éstas: a) Verificarla exploración bajo las órdenes de un Inspector de Pesca, designado al efecto por el Gobierno, quien tendrá bajo su dependencia el personal de vigilancia necesario. b) Dar principio a la exploración en fechas determinadas que se indican en los contratos. c) Llevar a cabo la exploración con balandros provistos de estafandros en número no menor de veinte.... d) Dar al Gobierno los datos é informes que adquiera en la explotación sobre las bancos perlíferos, así en cuanto a la existencia de ellos como en lo tocante a otra clase de pescas, condiciones de la costa, etc. e) Verificarlos gastos de la explotación por cuenta suya, excepto remuneración délos buzos, cabos de vida, marineros y demás empleados de cada unidad pescadora, los cuales tendrán derecho al 25 por 100 del producto de la pesca, bien sea en especies o en dinero efectivo, según el caso. f) El producto de la pesca, debidamente pesado y sellado, se guardará diariamente en un cofre biclave, una de cuyas llaves tendrá el Contratista o explorador, o quien lo represente legalmente, y otra el Inspector de Pesca, o quien lo represente legalmente, y quien tendrá a su cargo la custodia del cofre. El día último de cada mes se hará la clasificación y peso de las perlas extraídas, y se conformarán de cada clase, tantos lotes iguales en peso, cuantos sean necesarios, para que el Gobierno pueda tomar en especie lo que

proporcionalmente le corresponda por el 25 por 100. La determinación del lote que corresponda al Gobierno se hará a la suerte. Cuando no fuere posible formar con dichas perlas los lotes equivalentes, el Gobierno dispondrá la forma en que deban ser vendidas, para distribuir el precio de la venta en la proporción establecida. h) El Inspector de la Pesca determinará el punto por donde debe principiarse la exploración y el orden que debe seguirse; y el Contratista se compromete a aceptar y cumplir la reglamentación correspondiente, como también las medidas sobre control y demás disposiciones penales. El riesgo de embarcaciones pescadoras y aparatos de pesca es de cargo del explorador. i) Será responsable el Contratista de la extracción de la concha en flor, siempre que habiéndosele llamado la atención al respecto, no tome las providencias necesarias para con los trabajadores, impidiéndoles incurrir en tal irregularidad. Por tal motivo se compromete a pagar a favor del Pisco las multas a que haya lugar por la infracción que por tal procedimiento se cometa. j) El Contratista queda obligado a asegurar todas y cada una de las obligaciones que contrae por el presente contrato, con una fianza hipotecaria, personal o prendaría por mil pesos oro, la cual aceptará el Inspector de la Pesca en nombre del Gobierno. k) En ningún caso el derecho que le concede al Contratista este contrato será traspasado a ninguna otra persona o entidad, sea de la clase que fuere, sin previo acuerdo con el Gobierno.

El Gobierno se compromete: 1º A conceder a los Contratistas derecho para explorar la riqueza perlífera en el tercero y cuarto sectores, por el término de setenta días al señor Alaix, y de cuatro

meses al señor Bechara. 2° A garantizar a los Contratistas todos los derechos que por el contrato se les conceden exclusivamente. 3º A suministrarles el personal de Guardas y Policía necesarios para establecer y mantener el orden y protegerlos en su vida e intereses; ya ordenar a los Administradores de Aduana y demás empleados públicos del litoral a fin de que les den el apoyo necesario; y 4º A nombrar el personal que haya de dirigir los trabajos de exploración (antes de la fecha en que deba comenzar ésta) a fin de que entren a ejercer su cargo, proveyéndolos de lo necesario. Se establecen en el contrato las causales de caducidad y se estipula que esta convención requiere para su validez la aprobación del Poder Ejecutivo, su publicación en el Diario Oficial y su sometimiento a la revisión del Consejo de Estado para que éste, de acuerdo con el artículo 37 del Código Fiscal, decida si está o no ajustado a las autorizaciones legales. El señor Secretario del Ministerio de Industrias, doctor Lequerica Vélez, a quien se pasó en comisión para su estudio e informe ante el honorable Consejo de Ministros el contrato celebrado con el señor Bechara, no solamente lo halló ajustado a la ley, sino que, olvidando la misma estipulación contractual que acaba de copiarse, dijo: Igualmente es de concepto que dicho contrato, por su naturaleza, no se requiere la aprobación del honorable Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 37 del Código Fiscal.» En cambio de este extraño e inaceptable concepto, el señor Ministro de Guerra informante en el contrato del señor Alaix, se expresa de este modo:

Me permito manifestar la duda que abrigo acerca de si esta negociación puede hacerse sin la formalidad de la licitación pública, porque si es verdad que el artículo lúdela Ley 96 de 1922, faculta al Gobierno para organizar de la manera como lo estime más conveniente a los intereses nacionales la renta de pesca en los mares de la República. También podría decirse que esa facultad se refiere a que el Gobierno puede administrar dicha renta en arrendamiento o hacer un contrato como el de que se trata, pero siempre quedando todos estos actos sometidos a las formalidades exigidas por el Código Fiscal, especialmente en los capítulos 1º y 2° del título 1º, donde se encuentra el artículo 9º, que dice que el arrendamiento de los bienes nacionales no pueden celebrarse sino en licitación pública.» Pero como es un punto dudoso, y además el contrato de que se trata ha de pasar al Consejo de Estado, conceptúa el señor Ministro que en esas condiciones puede firmar el contrato de que se trata el señor Presidente de la República. En vista de todos estos antecedentes cumple examinar los diversos conceptos legales sobre la materia para poder resolver en consecuencia si los contratos que se revisan se ajustan en un todo a ellos y a las demás disposiciones de carácter general relativas a las negociaciones que lleve a cabo el Gobierno, o si, por el contrario, se ha pretermitido el cumplimiento de algunas de las leyes vigentes. La Ley 58 de 1914, sobre pesca en los mares territoriales de la República, consagra en su artículo 1º la reserva para la República del derecho de pesca en los mares territoriales, y la establece como un arbitrio rentístico del Estado. El artículo 3º dice en lo pertinente:

Facultase al Gobierno, mientras se expide la ley a que hace referencia este artículo (reglamentaria de la industria de pesca), para dar en arrendamiento a nacionales o extranjeros la pesca marítima, de acuerdo con las prescripciones del Código Fiscal; pero la publicación de que habla el inciso c) del artículo 9º de dicho Código, deberá hacerse además en periódicos de varias naciones extranjeras, y entre la publicación del tercer aviso y la fecha de la licitación deberán transcurrir noventa días, por lo menos. El otro artículo de esta Ley ordena pedir a los Cónsules colombianos, residentes en puertos donde la pesca marítima sea industria generalizada, informe al respecto. La Ley 96 de 1922, por la cual se da una facultad al Gobierno sobre pesca en los mares de la República y se modifica la Ley 58 de 1914, dice: Artículo 1º Facultase al Gobierno para organizar de la manera como lo estime más conveniente a los intereses nacionales, la renta de pesca en los mares de la República. Artículo 2° Si en la organización de esta renta se optare por celebrar un contrato de administración delegada, el Gobierno podrá estipular para dicho contrato un término mayor del que establece el Código Fiscal, sin que pase de diez anos. En el caso de que el Gobierno adopte en la pesca de perlas el sistema de patentes, se podrá establecer la diferencia de tarifas, teniendo en cuenta el sistema que se emplea en la explotación. Artículo 4° En los términos de los artículos que preceden queda modificada la Ley 58 de 1914.»

El 19 de septiembre de 1923 se dictó el Decreto número 1315, por el cual se reglamenta la pesca de perlas, Decreto que para la pesca, organización y recaudación de la renta, divide los mares de la República en cuatro sectores. Este Decreto determina las condiciones de la pesca, fija las zonas de la explotación, indica las funciones de policía, la de inspección y reglamento de la misma renta de perlas, el impuesto de las patentes, los buzos de cabeza, etc.; mas en cuanto a la manera de llevarse a efecto los contratos a este respecto, nada dice, desde luego que el Decreto mismo debe someterse en un todo a los mandatos de la ley. Tal Decreto indica que las exploraciones podrán hacerse: 1º Por medio de contratos, poniendo el Gobierno en las estipulaciones respectivas todas las precauciones para contratar eficazmente la situación de los ostrales y su productividad. 2° Por administración directa. 3º Por exploraciones parciales por medio de los elementos de que disponen las Inspecciones de Pesca; y 4º Por convenio entre los empresarios de pesca y participación con ellos, siempre que se obtengan condiciones semejantes a las que se establecieron para la exploración en La Guajira en la Resolución número 3 de 27 de diciembre de 1922. Dictada por la Intervención Fiscal de Aduanas.» (Artículo 10 del Decreto citado). Los artículos 11 a 13 reglamentan y fijan condiciones del convenio a que se refiere el artículo 10. Pasan a examinarse las negociaciones hechas a la luz de los preceptos legales

citados, para luego examinarlas de acuerdo con el Decreto 1315, que acaba de mencionarse. Como se deja dicho, ambos contratos recibieron la venia del Consejo de Ministros, y es bien extraño que habiéndose aprobado los informes délos señores Ministro de Industrias y de Guerra acerca de las dos negociaciones el mismo día 26 de septiembre de este año, no se hubiera caído en la cuenta de la Resolución, más que inconveniente, ilegal, propuesta por el Secretario del Ministro de Industrias, acerca de que el contrato no debía someterse a la revisión del Consejo de Estado, a tiempo que se aprobaba también lo que proponía el señor Ministro de Guerra, sobre la necesidad y urgencia de que el contrato viniera cuanto antes al estudio de esta entidad, a quien incumbía decidir sobre las bases legales relativas a los contratos. De acuerdo con las prescripciones de la Ley 58 de 1914, el Gobierno no tenía otra facultad que la de dar en arrendamiento la pesca marítima, y no de cualquier modo, sino sujetándose estrictamente a los preceptos del Código Fiscal y a los demás requisitos previstos en la misma Ley, cuales son: la publicidad, no sólo en la forma indicada en dicho Código, sino también en periódicos de varias naciones extranjeras, debiendo mediar entre la fecha de la publicación del tercer aviso y el de la licitación, noventa días, cuando menos. De acuerdo con la Ley 96 de 1922, el Gobierno quedó facultado para organizar de la manera que lo estime conveniente a los intereses nacionales la renta de pesca, para lo cual puede, o celebrar contratos de administración delegada, caso en el

cual tiene atribución para estipularse un plazo hasta de diez años, modificándose de este modo lo que dispone el artículo 10 del Código Fiscal, que sólo permite contratar por tres años el arrendamiento de los bienes muebles del Estado, y las perlas corresponden a tal clase de bienes, según el artículo 659 del Código Civil; o adoptar el sistema de patentes, pudiendo en este caso establecer tarifas diferenciales, las cuales, sin esta expresa autorización no podrían implantarse. Esta Ley 96 amplió las atribuciones del Gobierno sobre esta materia, porque si de acuerdo con la Ley 58 sólo podía dar en arrendamiento la pesca, a mérito de la Ley 96 puede elegir entre el arrendamiento, la administración directa, la administración delegada o el sistema de patentes. Es cuanto puede hacer legalmente el Gobierno; mas en cualquier sistema que adopte, como el más conveniente a los intereses nacionales, debe ceñirse a las normas ordinarias indicadas por las leyes, sin que sea dado pretermitir una sola de sus disposiciones, careciendo de atribuciones expresas para ello. El legislador, en el caso presente, lejos de permitir actos o negociaciones que se aparten de la rigurosa observación de sus mandatos, de modo expreso se pronunció por la severa observación de ellos, modificando disposiciones que creyó convenientes y adaptables a la naturaleza de los contratos que pudieran celebrarse en relación con la pesca de los mares de la República. De no ser exactas y rigurosamente jurídicas las anteriores observaciones, esto es, si al decir la Ley 96 que el Gobierno para organizar la renta de pesca del modo que más consulte los intereses nacionales, pudiera creerse que se ha investido al

Gobierno de facultades omnímodas para contratar, prescindiendo de las normas legales ordinarias en todo género de convenciones, resultarían exóticas y superfluas las disposiciones sobre la prórroga del plazo, forma de publicidad para la licitación de ellos, tarifas diferenciales y otras, porque si el Gobierno se cree ampliamente facultado para hacer lo que creyere conveniente, los preceptos modificativos de leyes preexistentes carecerían de razón de ser. Mas ello no es así. Los claros términos legales, las modificaciones que para el sistema de patentes indica el legislador, la ampliación del plazo, forma de la publicidad de los pliegos de cargos para la licitación, etc., diciendo están que sin haberse establecido, expresamente no habrían podido ser estipulados por el Gobierno, por más que se hubieren creído oportunos y convenientes. Las facultades, como excepcionales que son, deben tomarse en su sentido más estricto, y por eso ha sostenido siempre el Consejo de Estado que el Gobierno puede hacer únicamente lo que la ley le permita de modo expreso y terminante, ya que de acuerdo con el artículo 20 de la Carta Fundamental de la República, si a los particulares les es permitido hacer todo aquello que la ley no les prohíba, las autoridades y los funcionarios públicos están circunscritos a hacer única y exclusivamente lo que la Constitución o las leyes les permiten. Si la Ley 96 de 1922 hubiera dicho que facultaba al Gobierno para contratar en la forma y términos que creyere más convenientes para los intereses de la República, como lo ha hecho en varias ocasiones, bien hubiera podido apartarse

el Gobierno dé las normas legales indicadas por el mismo legislador para las convenciones que el Gobierno lleve a cabo, ya que en la licitación, digamos, no podría tenerse la necesaria amplitud para la escogencia de personal y otras condiciones distintas del mayor rendimiento pecuniario que ofrece la subasta pública. En esos casos el Consejo ha decidido que bien puede el Gobierno apartarse de mandatos legales de carácter general, que son obligatorios de ordinario. Mas en el presente asunto, lo indicado por el Congreso fue la organización de la renta de pesca, y para ello estableció sistemas diversos: arrendamientos, administración directa, administración delegada, y las patentes. Para cada uno de estos sistemas introdujo modificaciones a las leyes generales vigentes, y en tales condiciones facultó el Gobierno textualmente para organizar» de la manera como lo estime conveniente a los intereses nacionales la renta de pesca en los mares de la República, y como es obvio, a cuanto se refirió el legislador fue a dar al Gobierno la facultad de escoger de entre varios sistemas por él mismo establecidos, el más conveniente a los intereses nacionales. Insístase en que si el legislador hubiera querido facultar al Gobierno para contratar del modo que creyere más conveniente a los intereses del estado la pesca de perlas, acaso hubiere podido hacerlo con prescindencia de varios requisitos legales, como por ejemplo, de las formalidades de la licitación; mas la ley dijo cosa muy distinta, autoriza simplemente al Gobierno para organizar la renta de perlas del modo que crea más conveniente, esto es, pudiendo escoger para ello el sistema que crea adecuado, de entre los autorizados por las mismas leyes.

El señor Ministro de Hacienda en el año de 1922, General Félix Salazar, autor del proyecto que fue la Ley 96 de ese año, después de hacer presente la necesidad de que se faculte al Gobierno para adoptar a más del sistema de arrendamiento que para la pesca de perlas había previsto la Ley 58 de 1914, otros como el de administración delegada o el de patentes, en el cual además de mantenerse la libertad de la industria se obtendrían mejores provechos para el Tesoro Público conciliando así los intereses particulares y los de la colectividad,» y después de manifestar que a fin de obtener los mejores resultados, el convenio que pudiera celebrarse debería hacerse por un término largo, mayor en todo caso que el máximum del tiempo para que faculta el Código Fiscal,» concluye así su exposición de motivos: El Ministro de Hacienda estudia el asunto con toda la atención que se merece, y lo estudia desde los diversos puntos de vista que deben tenerse en cuenta, a fin de dar a la renta la organización más conveniente y adecuada: arrendamiento, sistema de patentes, administración directa, administración delegada, etc. Como se comprende, este estudio sería inútil, y resultarían estériles los mejores deseos del Gobierno en punto a la organización de la pesca marítima, si carece, como ocurre actualmente, de la autorización legal respectiva para elegir el sistema que más convenga.» (Anales de la Cámara de Representantes número 58 de 14 de noviembre de 1922). Lo anterior parece concluyente para dejar plenamente establecido que lo que el Gobierno solicitó y obtuvo del Congreso fue la facultad de poder escoger el

sistema de explotación más conveniente a los intereses de la República, pero es elemental que en cualquiera délos sistemas que elija, habrá de ceñirse a todos los preceptos legales, si no hubiere obtenido facultades excepcionales y expresas para eludir su cumplimiento. El Consejo de Estado, de modo uniforme y constante, desde los comienzos de su existencia ha sostenido que la licitación pública en los contratos es la regla general para llevarlos a cabo, de acuerdo con nuestras leyes vigentes; que los contratos directos, reputándose excepcionales, sólo pueden celebrarse por mandato o facultad expresa del legislador. En sentencia de 12 de junio de 1915 dijo el Consejo a este respecto: Requieren licitación pública, menos los exceptuados en el artículo 27 del Código Fiscal y aquellos que por ley especial estén exentos de tal formalidad.» (Jurisprudencia del Consejo, página 187). No solamente el Código Fiscal, pues que también la Ley 61 de 1921, y para el caso particular que se estudia, la 58 de 1914, prescriben la licitación pública para los contratos de arrendamiento, bien sean de cosa o de servicios, a fin de que las negociaciones se hagan en los términos más convenientes a los intereses del Estado. Los contratos que se examinan, dada su naturaleza y en atención a las estipulaciones que se transcribieron más arriba, son sin duda alguna contratos de arrendamiento, y para tal género de convenciones existe el mandato categórico del artículo 9 del Código Fiscal; esto es, que se haga en licitación pública, y repítese que la Ley 58 de 1914, tratando de la pesca de perlas, la impuso también

expresamente, ya que la Ley 96 de 1922, que sólo amplió las atribuciones del Gobierno, modificando en este sentido la Ley 58, no reformó ni modificó la ley anterior, en cuanto a la licitación que se había prescrito. De modo que habiéndose celebrado los contratos que revisa el Consejo, directamente, esto es, prescindiendo de la licitación pública, para lo cual no estaba facultado el Gobierno expresamente, no pueden recibir la venia del Consejo. El Decreto 1315 de 19 de septiembre de 1923, por el cual se reglamenta la pesca de perlas» publicado en el Diario Oficial correspondiente al 28 del mismo mes y ano, números 19238 y 19241, Decreto que en lo pertinente se citó en este estudio, trata sólo de la exploración, la cual reglamenta detalladamente. El capítulo 2° de dicho Decreto, que habla de las zonas de exploración, trae las disposiciones que se citaron antes, y en las cuales seguramente se basan los contratos que revisa el Consejo. Del propio contexto délos contratos celebrados se viene al convencimiento deque lo que se ha pactado con los señores Alaix y Bechara es no solamente la exploración sino también la explotación de las riquezas perlíferas; pues aun cuando se hiciera caso omiso del texto que figura en una de las negociaciones para la explotación, ésta resulta claramente de la naturaleza misma de ciertas estipulaciones, como son el privilegio exclusivo que el Gobierno concede a los Contratistas y la prohibición única que les hace de extraer la concha en flor, con lo cual queda subentendida, naturalmente, la facultad amplia o indubitable de extraer

todas las perlas que a bien tengan Alaix y Bechara, con tal que no extraigan la concha en flor; mas como el Decreto al cual trataron de ceñirse las negociaciones habla de explorar únicamente, cosa muy distinta de la explotación, sigúese que tales contratos pugnan también con lo dispuesto en el Decreto citado. Explorar, dice el Diccionario de la Lengua, es reconocer, registrar con diligencia alguna cosa; y explotar, es extraer de las minas la riqueza que contienen, sacar todo el producto o beneficio posible de alguna cosa. Fuera délo dicho, habiéndose adoptado por el Gobierno el sistema de patentes o permisos para la pesca, mediante el pago de los derechos que se han establecido por medio del mismo Decreto (Capítulos 19 y 2° del Título III del Decreto en mención), para otorgar derechos exclusivos a los Contratistas Alaix y Bechara, como lo hace el Gobierno (cláusula 1º, inciso 2°), necesita autorizaciones especiales y expresas del legislador, ya que este género de privilegios, a falta de tales atribuciones, sólo puede adquirirlas el negociador, de acuerdo con la naturaleza misma de las convenciones, por medio de la licitación pública, en el cual se establezcan en favor del Gobierno las mejores condiciones, a cambio de privilegio exclusivo que él concede. Esta observación refuerza aún más, si es posible, la necesidad que hay de la formalidad de la licitación pública para llevar a cabo los contratos iniciados por el Gobierno. Varias deficiencias de todo orden contienen los contratos que se revisan:

confusión hay en el inciso e) de los contratos acerca del 25 por 100 del producto de la pesca destinada a la remuneración de los buzos, cabos de vida, marineros y demás empleados de cada unidad pescadora; el inciso marcado con la letra g) sobre el 25 por 100 que corresponde al Gobierno; disposiciones ambiguas que no establecen de modo claro, como deberían hacerlo, que el cincuenta por ciento (50 por 100) del producto corresponderá a los Contratistas y el otro cincuenta por ciento (50 por 100) se repartirá por partes iguales entre el Gobierno y los empleados, que es como la cláusula debía quedar estipulada; pues parece, aun cuando resulta un despropósito, que del veinticinco por ciento (25 por 100) que se concede al Gobierno habrán de sacarse los gastos para la remuneración de los buzos, cabos de vida, marineros, etc., Se pasan por alto otras sensibles deficiencias, debido a la naturaleza misma de este estudio y a las finalidades que propone, ya que el escollo de mayor sustantividad, como se deja expuesto, es la falta de autorizaciones que del Gobierno tiene para la celebración de estos contratos en forma directa; y por ello, aun cuando se hiciera caso omiso de la incongruencia y patente disconformidad del Decreto 1315, por el cual se reglamenta la pesca de perlas, con los contratos celebrados y aun de la oposición de tal Decreto con las leyes, no sucede lo mismo con el quebranto visible que éstas sufren con los contratos que se revisan. Por estas observaciones, el Consejo de Estado decide que los contratos

celebrados por el señor Manuel Gómez O., en carácter de Inspector de Pesca de Perlas, debidamente autorizado por el Ministerio de Hacienda, con los señores Roberto Alaix y Namán Bechara, no están ajustadas a las normas legales. Notifíquese, cópiese, publíquese y devuélvase.

SERGIO A. BURBANO , JOSE A. VALVERDE R. , MANUEL JIMENEZ LOPEZ ,

EL CONJUEZ, ISMAEL E. CASTRO. SALVO MI VOTO SEPARADAMENTE,

SIXTO A. ZERDA , ALBERTO MANZANARES V., SECRETARIO EN

PROPIEDAD

SALVAMENTO DE VOTO Consejero ponente: SIXTO A ZERDA Del Consejero doctor Zerda del concepto negatorio del contrato sobre perlas con los señores Alaix y Bechara. El 26 de septiembre de 1922 tuvo lugar en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el remate, en pública subasta, para la adjudicación del contrato sobre explotación de perlas en los mares territoriales de la República, adjudicado al señor Salís Abuchamad. Esa licitación se hizo de acuerdo con la Ley 48 de 1914, pero el Ministro se vio en el caso de anularla por Resolución número 248 de 28 del propio mes, publicada en el Diario Oficial números 18523 y 18524 de 3 de octubre siguiente, que sostuvo por la número 250 de 21 del propio octubre (Diario Oficial número de 28 id). Entre las razones que el Ministro tuvo para improbar la adjudicación figura la colusión con que obró el adjudicatario, suficientemente comprobada en el

expediente que para ello se formó. Este desgraciado ensayo y la falta absoluta de antecedentes y de práctica administrativa en ese renglón del Presupuesto Nacional, determinó al citado Ministro a presentar un proyecto de ley al Congreso, que concede amplias autorizaciones al Gobierno para obrar en el particular como mejor convenga a los intereses nacionales. El Congreso, secundando la actuación del Ministro, por hallarla correcta y justificada, expidió la respectiva Ley 96 de 1922, casi en los mismos término en que fue presentada a la honorable Cámara de Representantes, con su respectiva exposición de motivos, en que alude a la suerte que corrió la licitación y los motivos que el Ministro tuvo para anular el remate. Dice el Ministro que sin las amplias autorizaciones que pide, seguirá esa fuente rica de producción inexplotada e inútil. La Comisión de la Cámara, para segundo debate, aceptó y reforzó los argumentos ministeriales. (Anales de 1922, páginas 339 y 399). He creído conveniente, necesario rememorar los motivos de la ley, porque esa es fuente indeficiente para los casos que, como el presente, es preciso interpretar el alcance de ella. Poco más me resta que decir; lo que sigue son conclusiones de lo dicho: El Gobierno no podía explotar esa riqueza sino por medio de licitación contractual o por administración directa (que DO está en las capacidades del Gobierno): Ley 48 de 1914. El legislador de 1922—Ley 96—autorizó ampliamente al Gobierno para organizar la renta, dejando en su mano el es. Coger el sistema que estimase mejor, sin más límite que no pasase de diez anos el contrato de administración delegada, si

optaba por este sistema.

Y lo autorizó para algo más: establecer tarifas diferenciales, si optaba por el sistema de patentes.

Por lo demás, dejó al Gobierno la amplia libertad de escoger el sistema, y por tanto el de contratos directos, porque este es otro sistema, y en la elección de sistemas no fijó límites. La enumeración de sistemas que traen los artículos 2º y 3º de la Ley 96 no es restrictiva sino simplemente enunciativa, como puede verse al oírlos leer (están transcritos con el artículo 1º en el concepto). Me parece esto tan perspicuo y obvio, que creo me basta la sola exposición. Pero que en la amplia facultad de organizar que da el artículo 1º de la Ley 96 no está la de contratar directamente, esto es, sin licitación, dice el concepto de la mayoría. Pero y porqué no, pregunto yo, si éste es otro sistema, como el de administrar explotando directamente, o por delegación, o por patentes, sistemas todos comprendidos en la amplitud de esas disposiciones legales. Que los contratos pugnen o no con reglamentos ejecutivos, y que conforme a éstos no se pueden otorgar privilegios, no corresponde al Consejo imponer la conformidad de los contratos a los reglamentos, porque la ley manda que se cotejen y se estudien los contratos con las leyes, no con los decretos, cuyas disposiciones puede variar el Gobierno, autor 'de ellos, en convenio contractual con el negociador, porque los contratos son leyes para las partes contratantes. Ahora bien,el citado privilegio, que debe consistir en el uso y goce de los derechos

contractuales con exclusión de terceros