CE-SCA-315-1924-05-14

EXPLOTACION DE MINAS – Normatividad / ADMINISTRADOR DE

EXPLOTACION DE MINAS - Sueldo

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SIXTO A. ZERDA Bogotá, mayo catorce (14) de mil novecientos veinticuatro. (1924)

Radicación número: Actor: GENERAL TOMAS GARCIA Demandado: Referencia: Revisión de la Resolución de 9 de enero de 1924, del Ministerio de Hacienda, acusada por el General Tomás García, como violatoria de sus derechos civiles.

El General Tomás García, en calidad de ex-Administrador de las minas de esmeraldas de Muzo y Coscuez, dirigió al Ministro de Hacienda el 11 de diciembre de 1923 un escrito en que le pide que se le reconozca el sueldo de $ 400 que cree le corresponde como Administrador conforme al Decreto 798 de 1923, a partir del 3 de agosto del mismo año, fecha desde la cual sostiene el General García debieron comenzar a regir los sueldos más altos del Decreto 798, por tener esa fecha , agosto 3, el Decreto 1098 del propio año, en que se nombró nuevo personal para la administración de las minas, hasta el 17 de octubre siguiente, en que tomó posesión el nuevo Administrador. El Ministro resolvió negativamente la petición, fundado en que los sueldos creados por el Decreto 798 no se causaban sino cuando comenzara la explotación, conforme a este considerando: ¿Desde cuándo debían pagarse estos nuevos sueldos a los empleados de la Administaación? Es obvio que desde el día en que se principiara la explotación de

las minas y se establecieran los procedimientos fijados en el Decreto que se acaba de citar. Esta interpretación se corrobora con el hecho de haber procedido el Gobierno a nombrar el personal que debía iniciar la explotación de las minas. Asimismo, debe tenerse en consideración que se pidió al Congreso el crédito legislativo necesario para cubrir los sueldos fijados a ese personal, calculando el tiempo del año fiscal en que deberían pagarse, con lo cual quedó resuelto implícitamente que el personal existente al expedirse el Decreto reorganice número 798 citado, no debía pagársele sueldo sino de acuerdo con las asignaciones señaladas en la Ley de Presupuestos para 1923. (Resolución de 7 de enero de 1924). A esto replica en la demanda que inició el General García ante el Consejo el 12 del mismo enero, sobre revocación de lo resuelto por el Ministro, que desde agosto de 1923 comenzó él los trabajos preliminares de explotación, que el sucesor continuó con menor intensidad en noviembre y diciembre de ese ano, y que si a éste se pagó a $ 400, no ve razón para que a él se pagara de acuerdo con las asignaciones señaladas en el Presupuesto de 1923; que, además, él presentó sus cuentas de agosto con el aumento, y no le fueron glosadas. El sustanciador ordenó devolver la demanda para que se dijese si era la acción privada o la pública la ejercida y para que se citasen las disposiciones legales violadas. Satisfizo esta exigencia el apoderado reconocido, febrero 28, manifestando que era la acción privada la ejercida, .y agregó:

Se funda la demanda en las siguientes disposiciones legales: Artículo 9º de la Ley 109 de 1919; artículo 1° de la Ley 87 de 1923; artículo 12 de la Ley 153 de 1887; Ley 25 bis de 1922, y Decretos números 798 de 1923 y 1098 de 1923. Son hechos en que se funda, los siguientes: 1° Por Decreto número 2051 de 1918 el Gobierno nombró al General Tomás García Administrador de las minas de Muzo y Coscuez. 2° Por Decreto número 47 de 1919 el Gobierno confirmó el nombramiento hecho en propiedad al General Tornad García para Administrador de las minas de Muzo y Coscuez. 3° Con fecha 16 de febrero de 1919 tomó posesión el General Tomás García del cargo de Administrador de las minas dichas. 4° Por Decreto ejecutivo número 798 de 26 de mayo de 1923 se reglamentó la administración y explotación de las minas de Muzo y Coscuez y se señaló el personal y sueldos de los empleados de las minas, asignando al Administrador un sueldo mensual de $400. 5º Por Decreto número 1098 de 1923 (3 de agosto) se hicieron los nombramientos para las minas de Muzo y Coscuez. 6º El General García continuó ejerciendo el cargo de Administrador délas minas hasta el 28 de octubre, en que se posesionó el nuevo nombrado, por no haber aceptado los anteriores. (Conforme a la diligencia de posesión que corre en copia al folio 29 vuelta, el nuevo Administrador entró en ejercicio del empleo de Administrador de las minas

de esmeraldas de Muzo y Coscuez, desde el 17 de octubre de 1923, como se dijo al principio) Sigue la demanda con este otro hecho: Y 7º El Congreso, por medio de la Ley 87 de 1923, votó un crédito adicional para pagar los sueldos de los empleados de las minas de Muzo y Coscuez, de acuerdo con el Decreto que reglamenta la explotación de ellas. Se adujeron algunos documentos con las demandas, y se pidieron y obtuvieron otros en el término correspondiente, los que obran en el proceso. La audiencia tuvo lugar el 3 de presente raes, y en ella hablaron el apoderado demandante y el señor Fiscal: el primero sosteniendo la demanda, y el segundo impugnándola por creer que no hay lesión de derechos civiles y que no está probado que el General García ejerciera el empleo en los meses de septiembre y octubre. Entre los razonamientos del señor Fiscal se citan los siguientes: La Resolución ministerial se acusa en ejercicio de la acción privada, por estimarse lesiva de los derechos civiles del demandante, motivo por el cual su revisión debe limitarse a la parte que pueda afectar al actor. El hecho fundamental de la demanda es el de que el General García desempeñó el cargo de Administrador de las minas de esmeraldas de Muzo y Coscuez en los meses de septiembre y octubre de 1923 y no se le cubrieron sus sueldos de acuerdo con el Decreto ejecutivo número 798 de 26 de mayo del mismo año. Con arreglo a la Ley 130 de 1913 puede el Consejo de Estado, mediante recurso de revisión, declarar nulas las resoluciones ministeriales contrarias a la Constitución, a !a ley o lesivas de derechos civiles, (artículos 15, ordinal i], y 78).

La Resolución acusada, como se ha dicho, se inpugna domo lesiva de los derechos civiles del actor; mas el derecho nvocado por éste no reúne los caracteres de derecho civil, por no estar amparado por las leyes civiles, sino apoyado en disposiciones administrativas. El Consejo de Estado, en sentencia de fecha 23 de julio de 1918, proferida en el juicio iniciado por el General Bernardo Caicedo para que se revisara la Resolución dictada por el señor Ministro de Guerra con fecha 1° de febrero de 1918, sustentó la siguiente doctrina: "El derecho a percibir un sueldo por razón del servicio de los empleados públicos, no es un derecho civil de los propiamente calificados así para el efecto de la nulidad que aquí se ventila. Ese derecho se apoya únicamente en leyes o decretos de carácter administrativo. Luego no procede la violación de los derechos civiles que alega el actor. "La Corte Suprema, con referencia a la justa aplicación que debe tener el artículo 31 de la Constitución, en sentencia de 10 de diciembre de 1915 expone: 'En el artículo 1° del Código Civil se expresa con toda claridad que dicho Código comprende las disposiciones legales sustantivas, que determinan especialmente los derechos de los particulares, por razón del estado délas personas, de sus bienes, obligaciones, contratos y acciones civiles. De modo que esta es la materia civil a que se refiere la Constitución en los artículos antes mencionados,- y todo lo demás que no esté comprendido en esta especificación, no tiene el carácter de civil en el sentido jurídico que la Constitución y la ley dan a ese vocablo en los preceptos que se contemplan.

'El significado de la palabra civil, en el caso que se estudia, no es el amplio que comprende todas las leyes que regulan las relaciones jurídicas de los habitantes de un ,país, ya entre sí, ya con el Estado, sino el restricto que organiza, dentro del derecho privado, las materias especificadas en el artículo 1º que se deja copiado. Ni tampoco se toma aquí la expresión leyes civiles, en contraposición a leyes eclesiásticas, o penales, sino en lo perteneciente a las relaciones o intereses privados, en orden al estado de las personas, régimen de la familia y condición de los bienes, según la primera acepción forense que a la palabra civil da el Diccionario vulgar de la lengua.' "En corroboración de lo expuesto, respecto a la legislación colombiana, viene el artículo 35 de la Ley 4º de 1914, sobre régimen político y municipal, precepto que encabeza el capítulo cuarto referente a la clasificación de las leyes y reglas generales relativas a ellas, disposición que se halla concebida así: 'El ramo civil comprende las leyes relativas al estado civil de las personas y derechos y obligaciones concernientes a él; adquisición, uso y goce de los bienes de propiedad pública o particular; sucesiones y donaciones; contratos y cuasicontratos; disposiciones especiales sobre comercio o minas.' " (Anales del Consejo de Estado números 61 a 64, páginas 142 y 143 del tomo VII). Aun cuando queda demostrado que no existe la violación de los derechos civiles que se invoca, con todo, por vía de mayor abundamiento, se pasa a analizar las disposiciones en que el demandante apoya su acción.

El artículo 9º de la Ley 109 de 1919 sólo autoriza al Gobierno para administrar directamente las minas de Muzo y Coscuez, y para crear los empleos necesarios, señalándoles la remuneración correspondiente, disposición a la cual no afecta la Resolución impugnada. Las disposiciones que podrían considerarse como infringidas serían las del Decreto ejecutivo número 798 de 26 de mayo de 1923, reglamentario de la administración y explotación de las minas de esmeraldas de Muzo y Coscuez, en el cual se fijan el número de empleados para la administración y explotación y sus asignaciones. Como en el Presupuesto Nacional de gastos de 1923 no existiera partida suficiente para cubrir los sueldos de los empleados que debían llevar a cabo la administración y explotación de las minas de esmeraldas de Muzo y Coscuez, que señaló el Decreto número 798 de 26 de mayo de 1923, el artículo 1° de la Ley 67 del mismo año abrió un crédito adicional para esos efectos; mas dicho artículo, al decretar esa apropiación, prescribió que con ella debían cubrirse las asignaciones fijadas en el mencionado Decreto para los empleados que debían acometer la explotación de las minas; y como lo reconoce el demandante en el memorial que dirigió al señor Ministro de Hacienda, con fecha 11 de diciembre de 1923, ni él fue designado para dicha explotación, ni durante los meses de septiembre y octubre de tal año se dio comienzo a ella. Por tanto la Ley 87 de 19 de diciembre de 1923, en manera alguna puede favorecer los derechos alegados por el

demandan te, ya que las funciones de éste, como Administrador de las prenombradas minas, eran de simple conservación y vigilancia, y dado que tal ley se expidió casi dos meses después de haber cesado sus funciones. Por lo que hace a la Ley 25 bis de 1922, cabe observar que ninguna relación directa tiene con el asunto que se debate. Finalmente, de acuerdo con las leyes de procedimiento, corresponde al actor demostrar los hechos fundamentales de su demanda; y el General Tomás García no ha comprobado en este asunto que desempeñara el cargo de Administrador de las minas de Muzo en los meses de septiembre y octubre de 1923, En el expediente figuran los siguientes documentos: ios oficios números 1056 de 10 de diciembre de 1918 y 49 de 13 de enero de 1919, del Ministerio de Hacienda, en que se comunica al General Tomás García el nombramiento en propiedad de Administrador de las minas de Muzo y Coscuez y la confirmación de dicho nombramiento, oficios a cuyo respaldo aparece una constancia del señor Alcalde Municipal de Muzo sobre que el General García tomó posesión de su cargo el 16 de febrero de 1919; el acta de visita practicada por el señor Gobernador de Boyacá el 24 de septiembre de 1923, en la cual se afirma que en esa fecha ejercía el cargo de Administrador de las minas el General García, y el certificado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de 27 de marzo último, sobre que el General Alejandro Caicedo se posesionó del mismo cargo el 17 de octubre de 1923, y que desde esa fecha el General García dejó de ejercer el mismo puesto.

De las pruebas relacionadas no se deduce fehacientemente que el General Tomás García ejerciera el cargo de Administrador de las referidas minas durante los meses de septiembre y octubre de 1923, puesto que falta el certificado de la autoridad respectiva en que tal cosa se afirme, toda vez que un empleado público puede separarse de su cargo a virtud de licencia. A su turno el apoderado demandante sienta, explana y sustenta la tesis de que su poderdante ha sido lesionado en sus derechos civiles, por cuanto provienen de la prestación de sus servicios, causados por el empleo que desempeñó. Para resolver se tiene en cuenta: El General García prestó sus servicios como Administrador de las minas citadas en los meses de septiembre y parte de octubre; esto es evidente conforme a los documentos indicados por el señor Fiscal, bien que no haya un certificado expreso del Gobierno sobre el particular; pero la misma Resolución acusada está demostrando que el General García sí ejerció el empleo en septiembre y parte de octubre, dado que se funda en ese ejercicio la Resolución, negativa, no en cuanto al desempeño del empleo, sino en que no podía remunerarse o pagarse de acuerdo con las disposiciones citadas por el ex-Administrador. Cuestión secundaria para los fines de este fallo es el número de días servidos por el General García en octubre, que él sostiene fueron veintiocho y la diligencia de posesión da a entender que fueron diez y siete. El actor demanda, en el fondo o en efectividad, el completo pago de un servicio ya prestado, cuya remuneración sí está conforme con las disposiciones legales y con el servicio prestado, sí hace parte de sus bienes y en ese sentido sí puede considerarse la lesión de los derechos civiles.

Precisa pues saber qué funciones eran las que desempeñaba el General García en los meses de septiembre y octubre y qué remuneración le correspondía por ellas. Afirma el demandante que él comenzó la explotación desde de agosto; que el sucesor continuó con menor intensidad en noviembre y diciembre; luego antes de agosto no había explotación sino simple conservación, y esto es lo que resulta de todas las piezas oficiales publicadas: informes del Ministro, etc. Que la explotación comenzó en agosto, no lo ha demostrado el actor; y ésta no podía emprenderla de propia voluntad, sin orden expresa del Gobierno, y éste declara en la Resolución acusada que al General García no fue encomendada esa importante labor. Pero es que el mismo apoderado demandante confiesa paladinamente que actualmente no ha empezado la explotación (subráyase); Resumen escrito de su alegato oral, mayo 7 de 1924, folio 37 vuelta. Luego si aún no ha empezado la explotación, ¿cómo pretender derecho a completo sueldo (mayor) que no se decretó sino para el caso de explotación? Y este argumento no se desvanece ni mejora el derecho invocado por el demandante con la afirmación que hace de que en agosto se le pagó a $ 400; que el resto de la nómina fue reconocido con el aumento, y que de noviembre en adelante se han estado pagando las dotaciones del nuevo Decreto, porque, a lo más, podría ello significar que se están pagando dotaciones exageradas, pero no se puede aceptar el que se ampare con ese exceso el derecho del actor. El Decreto 798 de 26 de mayo de 1923, fundado en la Ley 109 de 1919, dispuso la

administración y explotación de las minas y para ello creó los empleos y les asignó los sueldos. Debía pues haber administración y explotación, y para ello se nombró un Administrador con $ 400 mensuales. Al Consejo no compete examinar si la autorización dada por el artículo 9° de la Ley 109 al Gobierno para crear empleos y señalarles remuneración, es o no constitucional, tomismo que el Decreto 798 que los creó y fijó los sueldos, porque ni tiene para ello facultad, ni el tópico tiene trascendencia en la demanda. En el Presupuesto de 1923 al Administrador Explotador se asignaba un sueldo de $ 200 mensuales; pero se ha visto que no existía explotación. El sueldo de $ 400 mensuales procede, por tanto, del Decreto 798, en que se dispuso la explotación de las minas; pero como el Gobierno afirma que en la administración del General García no se organizó ese servicio, ni el actor ha probado lo contrario, es decir, que sí había sido organizado y existía en los citados meses de septiembre y octubre, y antes bien, afirma el apoderado que ni aun ahora existe, el General García no tenía título para pedir el sueldo de $ 400 mensuales, y por tanto falta toda base esencial ai derecho invocado; luego no pudo haber lesión de un derecho no adquirido. En mérito de lo expuesto, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, SE RESUELVE: No se anula la Resolución acusada. Copíese, notifíquese y archívese el expediente. Oportunamente publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

SIXTO A. ZERDA, SERGIO A. BURBANO , RAFAEL ABELLO SALCEDO, J.

M. GARCIA HERNANDEZ, IBERIO MANZANARES V., SECRETARIO EN

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