CE-SCA-317-1982-10-26

DELEGACION – De funciones y de firma Constituyen una unidad jurídica representativa de la autoridad y poder de la administración en cada caso; sin embargo, esta unidad jurídica "función más firma" no constituye un conjunto entre 2 partes iguales sino entre elementos dispares, porque hay un elemento dominante: la función. Cuando la Constitución o la ley autorizan la delegación de una función están amparando al mismo tiempo la delegación la firma y por ello no se requiere que el texto legal lo prevea expresamente.

CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR Bogotá D E, veintiséis (26) de octubre (10) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: PABLO J. CACERES CORRALES

Demandado: Referencia: Expediente No. 3659.

En ejercicio de la acción de nulidad el doctor Pablo J. Cáceres Corrales solicita que el Consejo de Estado declare la nulidad del artículo lo. de la Resolución No. 3696 de 1979 expedida por el Director General de Aduanas.

I. El acto acusado.

El acto impugnado es la Resolución No. 3696 de 1979, expedida por el Director General de Aduanas en uso de las facultades que le confieren los literales b) y d) del artículo 36 del Decreto Ley 075 de 1976, cuyo articulado es el siguiente: "Artículo lo. Delegar en el Jefe de la División Legal de la Dirección General de Aduanas, las atribuciones de que tratan los literales b) y d) del artículo 36 del Decreto Ley 075 de 1976, para firmar las resoluciones, providencias y demás

actos por medio de los cuales se fallen los recursos legales que se interpongan ante ella y otras providencias". "Artículo 2o. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición"

II. La demanda Como hechos de la demanda se mencionan los relativos a la expedición del acto, por tratarse quizás solamente de una acción de nulidad.

Como normas violadas por el acto acusado, el demandante cita los artículos 20 de la Constitución Nacional y 36, literal b), del Decreto Ley 075 de 1976. El concepto de la violación de dichas normas está expresado por el actor así:

1. Sobre el artículo 36, literal b), del Decreto Ley 075 de 1976: El texto de esta norma es del siguiente tenor: "son funciones de la División Legal: "b) Resolver por delegación del Director, de acuerdo con los procedimientos vigentes, los recursos que ante éste se interpongan, salvo por las reclamaciones sobre aforo y valor de las mercancías, que son revisables ante la Junta General de

Aduanas". Explica la demanda que "cuando surge una controversia entre el particular y la Administración acerca del aforo o del valor de las mercancías, los particulares pueden impugnar los actos de los Administradores de Aduanas utilizando los recursos ordinarios de la vía gubernativa. La apelación se surte para ante el Director General de Aduanas. Además, existe un recurso extraordinario de revisión ante la Junta General de Aduanas". "Este tipo de reclamaciones dentro de la vía gubernativa ocurre, bien en la época de la misma nacionalización de la mercancía o, por disposiciones del Decreto 849

de 1979, dentro del término de dos (2) años contados a partir de la fecha de la nacionalización", según lo que prescriben los artículos 22 y 23 de este decreto. De tales artículos, dice el actor, se conyuge "que si bien el Director General de Aduanas está facultado por la ley para delegar la función de resolver los recursos interpuestos ante él, tal delegación tiene una limitación expresa, que dice: Salvo por las reclamaciones sobre aforo y valor de las mercancías, que son revisables ante la Junta General de Aduanas". "Vale decir que, de acuerdo con los Decretos 75 de 1976, 849 de 1979, si las providencias que terminan el aforo o valor de las mercancías son susceptibles de recurso ante el Director General y de revisión ante la Junta General, la resolución de tales recursos es indelegable por parte del director. "La prohibición se refiere a la facultad del Director de resolver recursos en materia de aforo y valor de mercancías e indica que tal atribución es indelegable. Resulta por lo menos un despropósito sostener que la limitación se refiere a prohibir la delegación de facultades de la Junta General de Aduanas para conocer del recurso de revisión, pues es evidente que el Director no puede delegar más que aquéllas funciones que tiene adscritas y solo las que la ley permite delegar expresa y taxativamente". "En síntesis, no son delegados ni la facultad del Director de resolver los recursos interpuestos contra providencia que verse sobre aforo y valor de mercancías ni, menos aún, la facultad de la Junta General de Aduanas de conocer del recurso de revisión" (folio 24).

2. Sobre el artículo 20 de la Constitución Nacional dice lo siguiente:

"La Administración en este caso desconoció una de las garantías más antiguas creadas por el Constitucionalismo clásico, desde fines del siglo XVIII y principios del XIX cuando se estableció que el ejercicio de los derechos de los particulares y, ante todo de la libertad, quedaba protegido si el gobernante tenía precisamente determinadas sus funciones, a contra pelo de la extensión ilimitada de las potestades de la corona absolutista. "Realmente el artículo 20 Constitucional corresponde a la más original y clara concepción del constitucionalismo clásico que, gracias a su desarrollo legal y al control jurisdiccional, persiste en nuestro ordenamiento", (folios 24 y 25).

III. Alegato de las partes La parte actora.

Insiste en su alegato de conclusión en que las resoluciones no discutidas en el proceso pero aportadas como prueba, demuestran que el Jefe de la División Legal de la Dirección General de Aduanas, ejerce efectivamente la función delegada de resolver los recursos de apelación contra las providencias que versan sobre aforo y valor de mercancías y para el efecto analiza una de ellas, la No. 660 de 1971. Al respecto dice: "Realmente la Administración delegó no solo la función de fimar las providencias sino la atribución de resolver los recursos, porque entendió, en el caso acusado, que el delegar la firma es idéntico a la delegación de la función de desatar los recursos" (folio 63). Como el demandante dice que en el Derecho comparado la delegación de firma es distinta en sus efectos a la delegación de función, al efecto hace un somero estudio del punto en las jurisprudencias francesa y argentina. Recuerda que la

doctrina francesa "ha precisado con acierto en qué consiste la delegación de competencias o de poderes y la delegación de la firma", que resume así: En ambas delegaciones la condición común es la de que están pevistas en un texto legal o reglamentario y que no haya prohibición expresa: las delegaciones además no pueden ser totales, sino parciales. En cuanto a las consecuencias se presentan las siguientes diferencias: En la delegación de poderes o de competencias se modifica el orden de competencia entre las autoridades interesadas en la transmisión de la competencia de una u otra. En cambio, en la delegación de firma el delegando traslada una parte de su tarea o labor material y el delegatario toma las decisiones en nombre del delegante y no en virtud de su propio cargo. En la delegación de poderes o funciones, la autoridad delegante se despoja de la competencia durante el tiempo que era tal delegación. En la delegación de firma la autoridad no pierde competencia y puede ejercerla aún durante el tiempo que dure la delegación. La delegación de funciones se otorga en abstracto titular del cargo y solo cesa si el cargo se modifica o termina. La delegación de firma es personal y cesa por tanto el cambio del funcionario delegante o delegatario. g) En la delegación de funciones el acto administrativo tiene las formalidades y controles propios de la autoridad delegatoria. h) Refiriéndose al caso concreto el actor puntualiza: "Si bien en Francia las consecuencias de una y otra distintas, porque en su régimen más elaborado que el nuestro, la misma ley así lo determina, en la ley colombiana que trata el aduanero no se ha previsto que el Director de Aduana

pueda delegar su firma en los funcionarios de su Despacho. Por esto el mismo director, y el Jefe delegatario, han entendido que la delegación se refiere al poder o atribución de resolver los recursos y no simplemente a la actividad material de colocar la firma de la persona que desempeña el cargo de Jefe de la División Legal en las resoluciones que desatan los recursos en materia de aforo y valor de mercancías", (folio 67). Concluye diciendo que a la luz de la teoría antes expuesta, la resolución que demanda debe ser anulada por las siguientes razones: "a) La delegación no es personal sino en abstracto el Jefe de la División Legal de la Dirección General de Aduanas. "b) No existe norma legal o reglamentaria alguna que autorice al Director General de Aduanas a delegar la función o la firma, según el caso, en el Jefe de la División Legal en forma expresa, y la única norma que existe es el Decreto 075 de 1976, Artículo 36, b), que prohibe expresamente la delegación para los recursos "por reclamaciones sobre aforo y valor de mercancías, que son revisables ante la Junta General de Aduanas. "c) La delegación que efectuó el Director por medio de la resolución atacada implica que los actos expedidos por el Jefe de la División Legal adquieren la naturaleza, formalidad y categoría de aquellos expedidos por este funcionario, porque las resoluciones aportadas al proceso así lo indican. "El subdirector General refrenda la firma del Jefe de la División Legal que determinó desatar unos recursos de apelación con apoyo en sus propias consideraciones y no fundamentándose en el criterio del Director General.

Evidentemente el funcionario follador es el Jefe de División y no el Director General "Más aún, como se aprecia en las mismas resoluciones, el funcionario que concede el recurso de revisión ante la Junta General de Aduanas es el mismo Jefe de División y no el Director". "Para el Director de Aduanas (Resolución 3696 de 1979) la delegación de la firma y la delegación de funciones constituyen un solo concepto y en tal virtud admite que su inferior desate, por su propio poder, los recursos de apelación que se interponen ante él en materia de aforo y valor de mercancías'' (folio 68). Por último, el alegato del actor señala que también en la Argentina se mantiene la distinción establecida por la doctrina francesa, y se agrega además en la delegación de la firma el elemento de la confianza que el delegante tiene en el delegatario, solicitando a Fiorinó expresa: "La delegación de firma es una delegación de gestión administrativa —no se identifica con orden de servicio— por la cual el delegado adquiere el cometido material de suscribir, documentar o certificar actos que le correspondían hacer al delegante", (folio 69).

IV. La vista fiscal El Fiscal Primero de la Corporación dice que "La delegación efectuada en el artículo lo. de la Resolución 3669 de 1979 expedida por el Director General de Aduanas encargado, en nada contraviene los literales b) y d) del artículo 36 del Decreto Ley 75 de 1976, antes por el contrario se acomoda a las atribuciones concedidas por el mismo artículo al Director, cuales son las de los literales b) y d) del mismo, y en ese sentido sólo se refieren a firmar las providencias que surjan

de la resolución de los recursos interpuestos. Quiere entender esta fiscalía que cuando en la parte final de la disposición impugnada se dice "y otras providencias", ellas se relacionan con las atribuciones del literal d) del articulo 36 citado, pues de ello no se infiere otra cosa. "No siendo la disposición acusada violatoria del artículo invocado por el actor, pues tampoco lo será del artículo 20 de la Carta a cuya infracción se llegaría indirectamente (fonos 26 y 77).

V. Consideraciones de la Sala Habiéndose ejecutoriado el auto de citación para sentencia y no hallándose causal de nulidad que invalide lo acusado en el presente juicio, se procede a decidirlo previas las siguientes consideraciones: El cargo se reduce a que contra expresa prohibición, el Director General de Aduanas delegó en el Jefe de la División Legal la facultad de resolver los recursos, incluidos los relativos a aforo y valor de las mercancías. Lo hizo porque, anque la delegación se refirió a la firma, el Jefe de la División la asumió como si tal delegación amparara también la función. lo. Desde el punto de vista del derecho positivo se tiene lo siguiente: Según el literal b) del artículo 36 del Decreto Ley 75 de 1976, existe prohibición expresa para que el Director General de Aduanas delegue en el Jefe de la División Legal la función de decidir los recursos cuando se trata de reclamaciones sobre aforo y valor de mercancías. De acuerdo con esta disposición no puede delegarse la función de resolver este recurso. Entonces es claro que el Jefe de la División Legal no está habitado legalmente para resolverlo, aun en la eventualidad de que

su decisión vaya a llevar la firma del superior, es decir, del Director General de Aduanas. Por lo tanto, en cuanto la delegación hecha por medio de la Resolución 0396 de lo de agosto de 1979 incluyera la función para resolver recursos en materia de aforo y valor de mercancías, debería ser anulada. 2o. La anterior es la decisión que correspondería en principio en el caso planteado, pero él introduce el problema teórico referente a la distinción entre la delegación de funciones y la simple delegación de firma, que sería para lo que estaría habilitando la resolución acusada al Jefe de la División Legal, según el actor. Si sobre la primera existe solución expresa en la legislación y abundante jurisprudencia, sobre la segunda no existe ni una ni otra, constituyendo por tanto, un punto no tratado por nuestro derecho. Sin embargo, de la delegación de funciones autorizada por la Constitución (artículo 135) y por la ley (Decreto Extraordinario 1050 de 1968, artículo 21, y Decreto 3130 de 1968, artículo 10, 2703 de 1959, artículo lo.) se pueden deducir varias consecuencias útiles para el abordaje del punto sobre la delegación de firma. El conjunto integrado por la función y la firma constituye una unidad jurídica representativa de la autoridad y poder de la administración en cada caso. En otras palabras, no hay ejercicio cabal de la función a través de la expedición de un acto administrativo sin la firma de quien la ejerce. Si la unidad jurídica "función más firma" es la que representa en cada caso la actividad de la Administración, no puede romperse cuando del ejercicio legal, válido y eficaz de la actividad administrativa se trate. Así, la Constitución Nacional

(artículo 121) exige que para ser obligatorios los decretos que declaran el estado de sitio deben llevar "la firma de todos los ministros" y que, en cada caso, constituye Gobierno el Presidente de la República y el Ministro del Ramo o Jefe del Departamento Administrativo correspondiente, lo que se manifiesta si el respectivo acto está "refrendado", es decir, firmado por estos funcionarios (artículo 57 Constitución Nacional). Sin embargo, esta unidad jurídica "función más firma" no constituye un conjunto entre dos partes iguales sino entre elementos dispares, porque hay un elemento dominante. La función en que mientras la firma es personal y se desplaza con su dueño, la función implica varías cosas: a) La permanencia de la Administración frente a los administrados, o lo que es igual, la continuidad de la Administración; b) Por lo mismo, la función se inserta como parte de la estructura del Estado y todo y de cada servicio particular; c) En esa forma, y esta es la implicación principal, la existencia y ejercicio de la función son manifestaciones de soberanía. Por eso la Constitución Nacional (artículo 63) dice que en Colombia no puede haber funciones no detalladas en la ley o reglamento. La imposibilidad de ruptura de la unidad jurídica "función más firma" para que pueda hacerse ejercicio legal y válida la actividad de la Administración, determina que, cuando la constitución o la ley autorizan la delegación de una función, está amparando al mismo tiempo la delegación de la firma y por ello no se requiere que el texto legal lo prevea expresamente. Es decir, el delegatario asume el derecho al ejercicio de la función delegada, y a suscribir con su firma los actos que se expidan en tal ejercicio de la delegación. Esta firma, sobra decirlo, es la personal

del delegatario y no "por" el delegante. De acuerdo con lo anterior, conviene agregar de paso que las actuaciones de hecho en que un funcionario firma "por" otro sin existir ningún tipo de autorización o delegación, significan una usurpación de funciones sancionable, porque equivale a asumir la función del titular, así exprese que se hace en nombre de este puesto que, como se ha dicho, la firma completa la función la manifiesta y es inseparable de ella. Que la firma "completa y manifiesta la función", es lo que permite que un documento pueda ser objetado de inválido cuando no lleva la firma de quien lo expide. Así, por ejemplo, además de los textos constitucionales ya citados (artículo 121, 122 y 57 que comprueban lo anterior), el artículo 49 de la Ley 52 de 1977 señala que la liquidación oficial debe contener, entre otros requisitos, la firma del funcionario liquidador o el correspondiente sello de control manual automatizado. "La jurisprudencia del Consejo de Estado en repetidas oportunidades ha tocado el punto aquí analizado y ha llegado a la conclusión que cuando el acto liquidatorio carece de tales requisitos es inexistente, no produce efectos jurídicos de ninguna clase y, por tanto, los impuestos allí deducidos no tienen eficacia ni fuerza vinculante" (Betancur, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Ed. Diké, 1981, p. 244). 3) La aplicación de lo sitematizado al caso sub-judice permite concluir lo siguiente: a) El literal b) del artículo 36 del Decreto Ley 75 de 1976 prevé la delegación de funciones del Director General de aduanas en el Jefe de la División Legal, excepto

para resolver los recursos sobre aforo y valor de mercancías, y el literal d) prevé la delegación para resolver lo relativo a constitución y cancelación de licencias para ejercer la función de Agente de Aduanas y para transportar mercancías sin nacionalizar y café. Cuando esta delegación se realice por resolución expresa como se dijo antes, ella significará también implícitamente la delegación para firmar. En opinión de esta Sala el artículo lo. de la Resolución 3696 de 1979 cuestionada prevé no solo la delegación para firmar las resoluciones, providencias y demás actos por medio de los cuales se fallen los recursos legales que se interpongan ante la Dirección General de Aduanas "y otras providencias", sino también la función misma, que en este caso es lo más importante, al expresar que se delega "en el Jefe de la División Legal de la Dirección General de Aduanas, las atribuciones de que tratan los literales b) y d) del artículo 36 del Decreto Ley 075 de 1976". Es incuestionable que delegar atribuciones específicas es delegar el ejercicio de la función en relación con esas atribuciones, que implica la delegación para firmar, porque, como antes se anotó, la unidad jurídica "función más firma" es la que representa en cada caso la actividad de la administración y no puede romperse cuando el ejercicio legal, válido y eficaz de la actividad administrativa se trate. De esto se desprende que si en el artículo lo. de la resolución acusada se expresó que "para firmar", debe entenderse que es para firmar las providencias que se dicten en ejercicio de la delegación de las atribuciones de que tratan los literales b) y d) del artículo 36 del Decreto Ley 75 de 1976. Este es el verdadero

alcance de la norma acusada, y si en la práctica se han ejercido atribuciones distintas, serían los casos concretos en que así hubiese sucedido los que estarían viciados de nulidad por incompetencia del funcionario que dictó las providencias respectivas. De lo expuesto se concluye que no debe anularse la resolución acusada, pero bajo el entendimiento de que cuando se habla de delegación de la firma se refiere que es para firmar las providencias que se dicten en ejercicio de la delegación de las atribuciones de que tratan los literales b) y d) del artículo 36 del Decreto Ley 75 de 1976 y que, por consiguiente, dicha delegación excluye el conocimiento de los recursos en materia de aforo y valor de las mercancías. Es decir, que en la citación del Üteral b) que hace la Resolución acusada se incorporan la ascepción en él contenida y sus consecuencias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su colaborador fiscal, FALLA No se accede a las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diez de septiembre de mil novecientos ochenta y dos, y de la colaboración prestada por el abogado asistente doctor Carlos Urán en la elaboración de la misma.

ROBERTO SUÁREZ FRANCO, JACOBO PÉREZ ESCOBAR, SAMUEL

BUITRAGO HURTADO, MARIO ENRIQUE PÉREZ V LORENZO ROJAS

SURMAY, SECRETARIO