CE-SCA-331-1982-10-22

URBANIZACIONES – Regulación de actividades. Inspección de la Superintendencia Bancaria / URBANIZADORES – Regulación de actividades. Inspección de la Superintendencia Bancaria

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero Ponente: GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ Bogotá D E., veintidós (22) de Octubre de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: MAX DUQUE PALMA

Demandado: Referencia: Expediente No. 4922.

Nulidad con suspensión provisional del oficio DTD No. 0202004375 de 9 de septiembre de 1977 expedido por el Superintendente Bancario Tercer DelegadoFallo. Bogotá, D.E., veintidós de octubre de mil novecientos ochenta y dos. Es esta la oportunidad procesal para dictar sentencia que decida sobre la demanda formulada por el ciudadano Max Duque Palma para que se decrete la nulidad del Oficio No. DTD-0202-004376 del 9 de septiembre de 1977, emanado del Superintendente Bancario, Tercer Delegado dirigido al actor, y que es del tenor siguiente: "Luego de un detenido estudio jurídico, este despacho ha llegado a la conclusión de que deberá usted adelantar las obras de urbanismo y servicios públicos que exige el municipio de Neiva conforme a las normas vigentes, es decir, conforme a la Resolución 018 de 1977 de la Junta de Planeación, norma que no ha sido suspendida ni anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

"Como es de su conocimiento, el artículo 10o. de la Ley 66 de 1968 establece que: La obligación de ejecutar las obras de urbanismo y de dotar a los inmuebles que se enajenen o prometan enajenar de los servicios públicos exigidos por las autoridades distritales o municipales o en los planes o programas a que se refiere la presente Ley, no podrán descargarse en los adquirientes o transmitirse a terceros, salvo cuando se trate de contratos celebrados con otra persona dedicada a la misma actividad y ambos se hallen inscritos ante el Superintendente Bancario, en los términos del artículo 3o. de esta Ley o cuando se trate de enajenar el terreno en bruto como un todo y no como parte de uno de urbanización. "Además, el artículo 28 de la Ley 66 de 1968 faculta al Superintendente Bancario para expedir órdenes o requerimientos en desarrollo de la inspección y vigilancia que le asigna dicha Ley; órdenes cuyo incumplimiento generará multas sucesivas entre Dos Mil y Cincuenta Mil Pesos ($ 2.000.00 y $ 50.000.00), convertibles en arresto a razón de un (1) día por cada Cien Pesos ($ 100.00)". Teniendo en cuenta lo anterior, y principalmente el derecho que tienen los prometientes compradores de su plan de urbanización "Alto Ventilador" o barrio "Las Américas" a gozar sin dilaciones de todos los servicios públicos y obras de urbanismo exigidos por el municipio de Neiva, se le ordena, para que dentro de un plazo de veinte (20) días a partir de la fecha del presente Oficio, inicie las obras y la provisión de servicios establecidos por la Resolución No. 018 de 1977 de la

Junta de Planeación, con el lleno de los requisitos establecidos por el Municipio de Neiva.

I. — Los hechos Relata la demanda que el urbanizador Max Duque Palma celebró una promesa de contrato con la Alcaldía Municipal de Neiva, la Oficina de Valorización y la Personería Municipal de la misma ciudad el 4 de agosto de 1978 (fol. 4), en la cual se lee que los intervinientes llegaron a algunas "bases de arreglo", tales como las de que el propietario de los terrenos a urbanizar "se somete al avalúo de los servicios públicos" que realizaron algunos ingenieros oficiales, "en los términos de la Resolución No. 08 de 1976"; "y la de que esa "negociación" se hace para dar cumplimiento a los requisitos de la Ley 66 1968, "y en especial para impartir, por parte del Municipio, la aprobación de que trata el numeral 5o. de la mencionada ley".

Agrega la demanda que no obstante lo anterior, la Oficina de Planeación Municipal de Neiva derogó la Resolución No. 8 de abril de 1976 mediante la Resolución No 3 de enero 4 de 1977, cuando ya el urbanizador había iniciado actividades. Esta última resolución fue demandada ante el Tribunal Administrativo del Huila, por violación del artículo 8° de la Ley 153 de 1887. Añade que además la Junta de Planeación Municipal de Neiva dictó la Resolución No. 18 de marzo 29 de 1977, que también fue demandada ante el mismo Tribunal. La Sala anota que la Resolución No. 8 de 1977 adopta las normas que para diseño y alcantarillado exigen las Empresas Públicas Municipales, y la Resolución

18 de 1977 reglamenta las exigencias mínimas que deben cumplir las urbanizaciones en zonas de vivienda unifamiliar, bifamiliar y multifamiliar. Para el actor, el Oficio demandado pretende darle retroactividad a las resoluciones dictadas con posterioridad a lo que él denomina "promesa de contrato", con violación de los artículos 26 y 28 de la Constitución Nacional; 12, 43 y 89 de la Ley 163 de 1887; 10 de la Ley 66 de 1963; y 21 y 24 del Decreto 2733 de 1969. La negociación o convenio —que el actor llama de promesa de contrato—, a que alude la demanda, y que según el demandante ha sido desconocido con el acto acusado, es del tenor siguiente: "En la fecha se reunieron el señor Alcalde especial de Neiva, Arquitecto Eduardo Hakim M., el señor Personero Humberto Villarruel y los Asesores Técnicos de Valorización de la Personería de Neiva, ingenieros Humberto Liévano Rodríguez y Carlos Torregrosa y el doctor Max Duque Palma, con el objeto de visitar el barrio Las Américas e iniciar objetivamente el estudio del costo de los servicios públicos para el tipo de urbanizaciones de que habla la Resolución No. 08 de 1976, habiendo llegado a las siguientes bases de arreglo: Primero: Por no estar de acuerdo el Municipio con el presupuesto presentado por el propietario de los terrenos donde esta ubicado el barrio Las Américas, este acepta y se somete al avalúo de los servicios públicos, que realizarán los Ingenieros Humberto Liévano Rodríguez y Carlos Torregroza, Jefes respectivos de las Secciones Técnicas de

Valorización y la Personería, en los términos de la Resolución No. 08 de 1976. Segundo. El valor que resulte de este estudio de costos será compensado por el propietario con tierras localizadas en la margen derecha de la salida a San Antonio, frente al barrio Las Brisas, en propiedades del doctor Max Duque Palma, cuyo costo y extensión serán determinadas por peritazgo bilateral que realizaran profesionales de la ingeniería, nombrados para tal efecto por las partes. Tercero. Esta negociación se hace con el objeto de dar cumplimiento a los requisitos establecidos por la ley 66 de 1968, y en especial, para impartir, por parte del Municipio, la aprobación de que trata el numeral 5o. del artículo 5o. de la mencionada ley. Para constancia firmamos la presente acta, todos los que en ella intervenimos, a los cuatro días del mes de agosto de mil novecientos setenta y seis (1976).

II. Argumentos de la Superintendencia El apoderado de la Superintendencia Bancaria afirma en alegato de conclusión que el acto acusado se limitó a pedir en el oficio acusado que el actor se sometiera a las disposiciones de la Resolución 18 de 1977, la cual constituye un acto administrativo amparado por presunción de legalidad no desvirtuada, lo que hizo en cumplimiento de las funciones que le otorga la Ley 66 de 1968 y el Decreto 125 de 1976, de velar porque las obras de urbanismo se ejecuten conforme a las disposiciones que sobre la materia dictan las autoridades departamentales o municipales.

III. Concepto fiscal

En su vista de fondo, el Fiscal 8o. de esta Corporación conceptúa, en síntesis, que la Resolución 18 de 1977 no es aplicable a las obras realizadas con anterioridad a su vigencia, sino solamente a las posteriores; que es función propia de la Superintendencia la de vigilar las actividades de enajenación de inmuebles dentro de los programas de urbanización, y que por lo tanto el oficio demandado no está en contradicción con la ley; pero como las obras fueron iniciadas bajo normas municipales que hacían menores exigencias en relación con obras de infraestructura, las etapas cumplidas bajo su vigencia son inmodificables.

IV. Consideraciones de la Sala Para decidir, la Sala considera, en primer término, que la acción interpuesta no es la de plena jurisdicción sino la popular de simple nulidad, como lo expresa la demanda, por lo cual su análisis se contrae tan solo al aspecto relativo a la legalidad del acto acusado. "1o. La regulación de las actividades de los urbanizadores están contenidas principalmente en la ley 66 de 1968, en cuyo artículo 5o. se exige que para anunciar o desarrollar programas se requiere obtener licencia de la autoridad respectiva de conformidad con las disposiciones distritales o municipales de la localidad donde están ubicados los inmuebles.

Por su parte el artículo 10. ib., prescribe que la obligación de ejecutar las obras de urbanismo "y de dotar a los inmuebles que se enajenen o prometan enajenar de los servicios públicos exigidos por las autoridades distritales o municipales" no podrán descargarse en los adquirentes o transmitirse a terceros. Señaladas esas disposiciones, es preciso anotar que la ley otorga a la

Superintendencia Bancaria funciones claras y amplias en relación con el control de la actividad urbanizadora. Es así como la ley 66 de 1968 en su artículo lo. dispone que "El Gobierno Nacional, a través del Superintendente Bancario, ejercerá la inspección y vigilancia de las actividades de enajenación de inmuebles, dentro de planes o programas de urbanización, o construcción de viviendas, cualquiera que sea el sistema adoptado." Además, el artículo 28 de la misma ley 66 faculta al Superintendente Bancario para imponer multas "a las personas o entidades que incumplan las órdenes o requerimientos que haya expedido en uso de las facultades de inspección y vigilancia que ejerce sobre ellas en virtud de esta ley". Y por su parte, el Decreto Ley 125 de 1976, enero 26, dispone en su artículo lo que a la Superintendencia Bancaria le corresponde ejercer las funciones señaladas en la Ley 45 de 1923, y disposiciones complementarias, y por lo tanto es función suya: "b) La inspección y vigilancia sobre las actividades de enajenación de inmuebles; control de planes o programas de urbanización y construcción de viviendas o de otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o viviendas, o para la construcción de las mismas, en los términos de la Ley 66 de 1968". Dadas las anteriores normas, se concluye que para la fecha en que fue expedido el Oficio acusado de ilegalidad, la Superintendencia Bancaria tenía competencia para ejercer el control de los programas de urbanización y construcción de viviendas, y sobre las actividades de enajenación de inmuebles, en todo el país,

así como para hacer, requerimientos e imponer sanciones a quienes los incumplan. "2o. Como está visto, el documento ya transcrito, que el demandante llama 'promesa de contrato" fue un acta de visita al barrio de Las Américas, para iniciar objetivamente el estudio del costo de los servicios públicos para el tipo de urbanizaciones de que habla la Resolución No. 08 de 1976", y mediante ese acuerdo el actor, propietario de los terrenos de la urbanización, "acepta y se somete al avalúo de los servicios públicos" que realizarán algunos ingenieros, "en los términos de la Resolución 08 de 1976". Finaliza el documento anotando que "esta negociación se hace con el objeto de dar cumplimiento a los requisitos establecidos por la Ley 66 de 1968, y en especial, para impartir, por parte del Municipio, la aprobación de que trata el numeral 5o. del artículo 5o. de la mencionada ley". Este artículo 5o. expresa que para anunciar o desarrollar programas de vivienda, el interesado deberá obtener, para cada uno de ellos, el permiso correspondiente del Superintendente Bancario, previo el lleno de los siguientes requisitos: "3o. Que se haya obtenido de la autoridad respectiva licencia, o celebrado contrato, para la ejecución de las obras de urbanismo o para la construcción de viviendas, de conformidad con las disposiciones distritales o municipales de la localidad donde están ubicados los inmuebles, y se hayan otorgado las garantías que establezcan tales disposiciones". De lo anterior se desprende que el permiso corresponde darlo a la Superintendencia Bancaria; y que para que ésta entidad lo otorgue se exige, entre

otros requisitos, la licencia de la autoridad respectiva "o celebrado contrato", y se hayan otorgado las garantías señaladas en las normas locales. Del examen del documento en cuestión se infiere que no es un contrato administrativo, en sentido estricto, o por lo menos un convenio que adolece de formalidades esenciales; no indica la competencia de los funcionarios para celebrarlo, no contiene garantías, no contiene constancia de pago de impuestos, y otras más. Tal vez por ello, el actor lo llama "promesa de contrato". Pero tampoco tiene esta calidad por cuanto que carece de algunos de los elementos que exige el artículo 89 de la Ley 153 de 1887: no señala plazo para celebrar el contrato, y no hay determinación del contrato. "3o. En el expediente obra una constancia del Tribunal Administrativo del Huila, de fecha 19 de septiembre de 1977, según la cual fue demandada en acción de plena jurisdicción la Resolución 008 de 1977, de la Oficina de Planeación Municipal de Neiva (folio 14) y obra también otra del mismo Tribunal, de la misma fecha, según la cual allí cursa otro proceso en ejercicio de la misma acción contra la Resolución 018 de 1977, de la misma Oficina (folio 17). Se desconoce el estado actual de esos procesos. Es claro que cuando se produjo el acto acusado, el 9 de septiembre de 1977, se encontraban vigentes esas resoluciones demandadas. En el expediente no hay prueba en contrario. Y en la firma del "convenio" no intervino la Superintendencia. "4o. De lo anteriormente expuesto se deduce que el acto acusado no adolece de

ilegalidad en efecto el Superintendente Bancario tenía facultades legales para hacer el requerimiento allí contenido; la Resolución 018 de 1977, cuya aplicación exige ese Oficio demandado, estaba vigente: La Ley 153 de 1887, en los artículos invocados, se refiere es a la llamada "promesa de contrato", no al acto acusado, y por lo tanto, dado que se trata de una acción de simple nulidad, no tiene por qué ser considerada en el análisis de la legalidad del Oficio en mención; por las mismas razones no entran en consideración los artículos 21 y 24 del Decreto 2733 de 1958, también invocados como violados; y dado que la Superintendencia actuó como competencia, y su actuación perseguía el cumplimiento de una resolución local que se encontraba vigente, no se violó el artículo 26 de la Constitución Nacional sobre el debido proceso. Por lo demás, en una acción de nulidad con los hechos de que se da cuenta, no tiene oportunidad de consideración el artículo 28 de la Carta, sobre 'sanciones' ex post jacto. Uno es el concepto de las sanciones y otro diferente el de las obligaciones. Será en los procesos en los cuales se demandó en acción de plena jurisdicción las resoluciones 03 de 1977 y 018 del mismo año, en los cuales habrá oportunidad de considerar y analizar si tales reglamentaciones impusieron obligaciones más gravosas al actor y si ese aumento de obligaciones le era aplicable o no. Por impedimento de uno de los Consejeros fue sorteado y tomó posesión el Conjuez que lo sustituirá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Niéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuniqúese y archívese el expediente. Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ, BERNANDO ORTIZ AMAYA, ENRIQUE

LOW MURTRA, FERNANDO HINESTROZA F., CONJUEZ. JORGE A.

TORRADO, SECRETARIO.