CE-SCA-334-1924-08-21

GOBIERNO NACIONAL – Facultad. Función / JUNTA ADMINISTRADORA

DEL FERROCARRIL DEL CARARE – Creación. Integración. Periodo / JUNTA DEL FERROCARRIL DEL CARARE – Nulidad de los nombramientos

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A BURBANO Bogotá, agosto veintiuno (21) de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: JOSE ANTONIO CANCELADO Demandado: Sentencia sobre nulidad del Decreto número 1097, expedido por el Gobierno, acerca de los nombramientos de miembros de la Junta del Ferrocarril del Carare, El señor José Antonio Cancelado, en demanda que presentó el 9 de julio último, pide se declare nulo, por ilegal, el Decreto número 1097, expedido por el Gobierno el 27 de junio pasado, en cuanto nombró miembros de la Junta Administradora del Ferrocarril del Carare, por parte de Boyacá, a los doctores Domingo A. Combariza y Elíseo Montaña y sus suplentes; el artículo 2° lo acusa en cuanto fija el día o la fecha en que principia el período para los miembros que corresponden al Departamento de Santander, por estar ya señalado el 17 de marzo de 1921; y el resto del artículo, por cuanto subsiste el nombramiento hecho en el doctor Marceliano Pulido, como principal, y el doctor Euseo Montaña como interino, quienes estaban ejerciendo de acuerdo con el artículo 281 del Código Político y Municipal.

El demandante dice: La Ley 46 de 1920 en su artículo 6O dispuso que para la construcción del ferrocarril del Carare por administración directa, el Gobierno organizará una Junta Administradora en forma análoga a la que hoy funciona en el Ferrocarril del Pacífico. Dicha Junta se compondrá de cuatro miembros prináu pales, con sus respectivos suplentes, los cuales serán elegidos por el Poder Ejecutivo de ternas que presentarán los Departamentos de Boyacá y Santander, para la escogencia de los miembros por cada una de dichas entidades.

MIENTRAS SE REUNEN LAS ASAMBLEAS, LA JUNTA SERA NOMBRADA

POR EL GOBIERNO NACIONAL.

El período de la Junta será de dos años, a partir de la fecha del nombramiento de sus miembros Artículo 15. Esta Ley regirá desde su promulgación. Fue sancionada el 30 de octubre y promulgada el 2 de noviembre de 1920 en los números 17390 y 17391 del Diaria Oficial, que llevan las fechas indicadas. En cumplimiento del último aparte del artículo 6O trascrito y mientras se reunían las Asambleas, el Gobierno organizó provisionalmente la Junta por medio del Decreto número 46 de 12 de enero de 1921. Cuyo artículo 1$ dice (Diario Oficial números 17504 y 17505 de 14 de enero de 1921): Artículo 1º Organizase la Junta Administradora del Ferrocarril del Carare, de que trata la Ley 46 de 1920, con el siguiente personal: Miembros principales: doctor Marceliano Pulido, doctor Francisco Montaña, doctor Ismael Enrique Arciniegas y General José María Phillips.

Miembros suplentes: doctor Jesús Perilla V., doctor Diego Mendoza, doctor

Julio Luzardo Fortoul y doctor José Santos del Río. Así formada esta Junta funcionó hasta cuando en virtud de la terna enviada por las Asambleas que se reunían en marzo del mismo año, se creó la definitiva, de acuerdo con el citado artículo 5o, por Decreto número 389 de 17 de marzo de 1921. Constituida así definitivamente la Junta, ella ha estado funcionando, reintegrada de cuando en cuando por interinos, por falta de algunos principales y suplentes, hasta que el 21 de junio del año en curso, como aparece del certificado de la Junta que acompaño, fue reemplazada ¿legalmente por el Decreto acusado, por el cual se nombra nuevo personal. Acuso este Decreto como violatorio de los artículos 6º de la Ley 46 de 1920, que organiza la Junta del Carare, y el 281 del Código Político y Municipal, por no haberlo aplicado, y el 250 del mismo Código, por mala aplicación de él. Como queda demostrado por la trascripción hecha del artículo 6º de la Ley 46 y de los Decretos sobre nombramientos, el primero, o sea el 46 transitorio o provisional, mientras llegaban las ternas; y el segundo, o sea el 389 definitivo, por ser tomados los nombres de las dichas ternas, se cumplió con lo dispuesto en tal artículo, una vez que la facultad dada al Ejecutivo para nombrar transitoriamente, se hizo por el 46. Y esta facultad no podía ejercerse sino por una sola vez. Con el Decreto 389 se cumplió definitivamente lo ordenado por el mismo

artículo 6º, desde luego que se eligió de las ternas llegadas en marzo de 1921; en él se dijo que el período de que habla dicho artículo 6o principiaría el día del nombramiento, es decir, desde el 17 de marzo de aquel año. La fecha del período quedó fijada desde entonces, y esa es la que debe seguir rigiendo para todos los nombramientos, designación, que una vez hecha, no puede ser variada. Esto mismo se ha hecho por la ley, verbigracia; el período para los Consejeros de Estado principió desde el 19 de diciembre de 1914, y esa fecha es la que debe tenerse en cuenta para contar los sucesivos períodos. (Artículos 12, Ley 60 de 1914, y 114 B, 115 C, Ley 130 de 1913). Lo mismo dispone el capítulo III, sobre períodos de empleados, Código Político y Municipal, artículos 270, 271, 272, 273, 274, 275, 279. De suerte que si el nombramiento se hace, será para el resto del período, según lo determina el artículo 280 del Código citado. El período del primer nombramiento se cumplía el 17 de marzo de 1923, de suerte que los nombramientos hechos para el período siguiente lo son sólo para el resto de él, y no se señala nueva fecha para principiarlo, por estar ya señalada ella. Según esto, se violó también con el Decreto denunciado este artículo280. Para el nuevo período únicamente la Asamblea de Santander envió la correspondiente terna, pues la de Boyacá, confiando, como lo ha hecho, en el interés que sus representantes en la Junta han tenido por la obra, se abstuvo

de mandar nueva terna, para que de acuerdo con el artículo 281 de la misma obra, siguiera en el ejercicio de sus funciones. Estos miembros son los doctores Marceliano Pulido y Francisco Montaña, quien por haber muerto éste, lo reemplazó el doctor Elíseo Montaña, como interino nombrado por el Ejecutivo, Resulta, pues, que ha debido nombrarse únicamente a los miembros por Santander, tomados de la terna enviada por la Asamblea, y sólo para el resto del período que principió el 17 de marzo de 1923; y respecto a los de Boyacá, tienen derecho a seguir en el ejercicio de sus funciones, según el artículo 281 citado, hasta tanto que enviada la correspondiente terna se hagan nuevos nombramientos. Trae el Decreto en cuestión, como fundamento, además de lo ya objetado, el de que de acuerdo con el artículo 250 de la Ley 4º o Código Político y Municipal, corresponde al Presidente, por creerlo dudoso, y ser nacional hacerlos nombramientos. Pero como en el caso contemplado no hay duda, porque la Ley 46 claramente dispone que el nombramiento debe hacerlo el Poder Ejecutivo de ternas enviadas por la Asamblea, ¿de dónde, pues, resulta la duda? Se ha violado por tanto este artículo por súmala aplicación. Lo que hay en el fondo propiamente es que el señor Ministro, enemigo como ha sido de la obra del ferrocarril del Carare, y teniendo como ha tenido en más de una vez al frente al doctor Pulido, quien después de lucha tenaz consiguió que la Junta decretara la construcción del ferrocarril, resolvió buscar caminos torcidos,

pasando por sobre la ley, para sacarlo de la Junta y reemplazarlo por el doctor Domingo A. Combariza, en quien no ve resistencia a sus pretensiones.» El señor Cancelado acompañó en copia debidamente autenticada el Decreto acusado, y también un certificado del Ministerio sobre el funcionamiento de la Junta, y los Diarios Oficiales en donde se publicaron los otros Decretos que cita en su libelo. Verificada la audiencia pública en este asunto, a la cual sólo concurrió el señor Fiscal del Consejo, quien oportunamente presentó el resumen de sus argumentaciones orales, y agotada la tramitación que es de rigor, pasa a decidirse en el fondo lo que sea legal. El Decreto que se acusa como violatorio de los artículos 6º de la Ley 46 de 1920 y 281 y 250 del Código Político y Municipal, es de este tenor: En cumplimiento de lo ordenado en el auto anterior, expide a continuación la siguiente copia: DECRETO NUMERO 1097 DE 1924 (27 DE JUNIO) Por el cual se nombran las personas que deben integrar la Junta Administradora del Ferrocarril del Carare, para un nuevo penodo. El Presidente de la República, en uso de sus atribuciones legales, y CONSIDERANDO Que, de acuerdo con el Decreto número 389, de fecha 17 de marzo de 1921, el período de los miembros de la Junta Administradora del Ferrocarril del Carare terminó en la misma fecha del año de 1923. De conformidad con lo dispuesto en el último inciso del artículo 6P de la Ley 46 de 1920, que dice: VI período de la Junta será de dos años a partir de la fecha del nombramiento';

Que la Asamblea del Departamento de Santander, en sus sesiones de 1923, eligió las ternas correspondientes al segundo período de la Junta, entre las cuales figuran, como principales, los señores doctor Luis A. Mejía y doctor Lucas Caballero; y corno suplentes, los señores Heliodoro Castellanos y Celio Cabanzo; Que la Asamblea del Departamento de Boyacá no ha comunicado al Ministerio de Obras Públicas nuevas ternas para la escogencia de los miembros en el segundo período de la Junta, ni ha hecho manifestación alguna al respecto; Que el mismo artículo 6° de la Ley 46 de 1920, en su parte pertinente, dice: mientras se reúnen las Asambleas, las Junta será nombrada por el Gobierno Nacional, autorización que ha quedado circunscrita a la elección de los miembros de la Junta que corresponden a Boyacá, por no haber ternas de dónde tomarlo; y Que el artículo 150 de la Ley 4° de 1913, sobre régimen político y municipal, dice: 'los destinos públicos se proveen por la autoridad que en cada caso designen las leyes, ordenanzas, acuerdos o reglamentos. En caso de silencio o duda, regirán las reglas siguientes: si el destino fuere de orden nacional, lo proveerá el Presidente de la República, etc., DECRETA: Artículo 1° Nombrase miembros de la Junta Administradora del Ferrocarril del Carare a los siguientes señores: Principales: doctor Domingo A. Combariza, doctor Elíseo Montaña, doctor Luis

A. Mejía, doctor Lucas Caballero.

Suplentes: doctor Rafael Castillo Nariño, doctor José Santos del Río, doctor

Heliodoro Castellanos, doctor Celio Cabanzo.

Artículo 2o El período de los miembros de la Junta que corresponden al Departamento de Santander empezará a contarse desde la fecha del presente Decreto; los miembros nombrados correspondientes a Boyacá, ocuparan sus puestos hasta la designación que se haga en vista délas ternas que presente la Asamblea Departamental respectiva. Los miembros nombrados tomarán posesión ante el Ministerio de Obras Públicas. Comuníquese y publíquese, Dado en Bogotá a 27 de junio de 1924. PEDRO NEL OSPINA El Ministro de Obras Públicas, AQUILINO VILLEGAS. Es fiel copia tomada del original. El Secretario del Despacho, Víctor Cock: El artículo 6º de la Ley 46 de 1920 que se cita como infringido con el acto demandado, dice así: Para la construcción del ferrocarril del Carare por Administración directa, el Gobierno organizará una Junta Administradora en forma análoga a la que hoy funciona en el Ferrocarril del Pacífico. Dicha Junta se compondrá de cuatro miembros principales, con sus respectivos suplentes, los cuales serán elegidos por el Poder Ejecutivo de ternas que presentarán las Asambleas de los Departamentos de Boyacá y Santander para la escogencia de dos miembros por cada una de dichas entidades. Mientras se reúnen las Asambleas, la Junta será nombrada por el Gobierno Nacional El período de la Junta será de des anos a partir de la fecha del nombramiento de sus miembros.» El Gobierno, en cumplimiento de esta Ley, organizóla Junta Administradora del Ferrocarril del Carare por medio del Decreto número 46, de 12 de enero de

1921, publicado en el Diario Oficial números 17504 y 17505, que se han acompañado a la demanda, designando como miembros principales de ella a los doctores Marceliano Pulido, Francisco Montaña, Ismael Enrique Arciniegas y el General José María Phillips. Como posteriormente remitieran las Asambleas de Boyacá y de Santander las respectivas ternas paca miembros principales o suplentes de la Junta, el Peder Ejecutivo, por Decreto número 389 de 17 de marzo del mismo año de 1921, publicado en los números 17614 y 17615 del Diario Oficial, que también se trajeron a los autos, constituyó definitivamente a la expresada Junta, nombrando al efecto miembros principales a los doctores Marceliano Pulido, Francisco Montaña, Ismael Enrique Arciniegas y José Santos del Río. En el artículo 2° de tal Decreto se dijo: El período de la Junta empezará a contarse desde la fecha del presente Decreto, y los señores nombrados tomarán posesión ante el Ministerio de Obras Públicas.» Dicho período, de acuerdo con el propio texto legal, es de dos años, el cual empezó a correr desde el 17 de marzo de 1923, fecha en la cual se hizo la designación de todos sus miembros, obedeciendo al mandato del citado inciso de la Ley 46. Comenzado ya el segundo período de la Junta, la Asamblea de Santander, según lo dice el Decreto que se estudia eligió las ternas correspondientes al segundo período de ella entre los cuales figuran, como principales los señores doctor Luis A. Mejía y doctor Lucas Caballero. La Asamblea del Departamento de Boyacá se abstuvo de comunicar al

Ministerio de Obras Públicas ternas para la escogencia de los nuevos miembros que debían integrar la Junta para el segundo período de su funcionamiento, ni hizo manifestación alguna al respecto, según lo dice también el Decreto acusado, todo lo cual motivó el nombramiento que hizo el Ejecutivo de las personas que correspondían al Departamento de Boyacá, mientras se hacía la designación por parte déla Asamblea, y se fijó también el período para los miembros que correspondían al Departamento de Santander, a partir de la fecha del mencionado Decreto, por todo lo cual se pide la nulidad de él. El artículo 6º de la Ley 46 de 1920, que creó la Junta Ad. ministradora del Ferrocarril del Carare, están claro y tan preciso que no da lugar a ningún género de interpretaciones. El legislador quiso que la mentada Junta estuviera integrada por miembros elegidos por las Asambleas de los Departamentos a los cuales interesaba de modo más directo la construcción del ferrocarril Boyacá Santander, a efecto de vincular a la obra los miamos Departamentos por medio de sus representantes genuinos; mas como quiso también que los trabajos se iniciaran cuanto antes, ordenó que mientras se reunían las Asambleas y formaban las ternas de donde el Ejecutivo debía escoger los miembro principales y suplentes que habrían de constituir definitivamente la Junta, designara sus miembros el Gobierno. Según esto, la facultad que la ley dio al Gobierno para constituir la Junta, fue accidental, mientras se reunían las Asambleas, como reza la Ley. No le dio pues atribuciones permanentes para formarla libremente. La voluntad del

legislador, manifestada claramente, era la de que la Junta se compusiera de miembros elegidos por el Poder Ejecutivo de ternas que presentaran las Asambleas de Boyacá y Santander, de suerte que una vez reunidas éstas y pasadas las ternas, cesaba de hecho la autonomía del Ejecutivo para designar la Junta. El Gobierno, en obedecimiento de lo ordenado en la parte final del inciso 1º del artículo 6o de la citada Ley 46, con fecha 12 de enero de 1921 designó los miembros que debía integrar la Junta del Ferrocarril del Carare. Reunidas las Asambleas en febrero de ese mismo ano, y enviadas que fueron al Gobierno las ternas correspondientes, cesó, como se deja dicho, la atribución del Ejecutivo para intervenir en la constitución de la Junta libremente; y como el Ejecutivo ejerció dicha facultad extramilitando los mandatos de la ley, el Decreto respectivo aparece viciado de nulidad, ya que los funcionarios públicos no pueden ejercer otras funciones que las que expresamente les hubieren conferido la Constitución y las leves. Vencido el primer período, si la Asamblea de Boyacá no envió ni en 1923 ni en 1924 las ternas correspondientes al segundo período de la Junta que comenzaba al finalizar el primero, esto es, el 17 de marzo de 1923, como el Poder Ejecutivo no podía hacer nuevos nombramientos, debía continuar la Junta con los mismos caballeros nombrados anteriormente, ya que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 281 del Código Político y Municipal, ningún empleado administrativo dejará de funcionar aun cuando su período hubiere

terminado, sino luego que se presente a reemplazarlo el que hubiere sido 4 nombrado para el efecto, o por el suplente respectivo. El mismo artículo 6.° de la mentada Ley 46 dispuso en su inciso 1° que el período de la Junta debía ser de dos anos a partir de la fecha del nombramiento de sus miembros; y como el hecho en los caballeros escogidos de las ternas presentadas por las Asambleas de Boyacá y Santander se llevó a cabo el 17 de marzo de 1923, desde esa precisa fecha comenzó el período déla mencionado Junta, legalmente. Y como el Decreto acusado, expedido el 27 de junio de 1924, manda que el período de los miembros de la Junta que corresponde al Departamento de Santander empiece a contarse desde esa fecha, tal disposición es nula, ya porque el período de la Junta, que era de dos anos, debía contarse desde la fecha del nombramiento de sus miembros (17 de marzo de 1921), ora porque la misma Ley señaló el período de la Junta, no el de uno o varios de sus miembros en particular, pues como es fácil observarlo, el Decreto fija un período para los miembros que corresponden al Departamento de Santander, para lo cual no tenía atribuciones el Gobierno. Si las ternas correspondientes al Departamento de Santander se remitieron en 1924, corrido ya el segundo período de la Junta, claro está que aquella elección no modificaba ni podría modificar la fecha del período legal, elección que debía entenderse hecha, para el resto del mismo período, como lo preceptúa el artículo 280 del Código Político y Municipal. Observase también que si el Gobierno estimaba que por no enviarse las ternas

para la elección de los miembros de la Junta, debía legalmente hacer los nombramientos, le cumplía también haberlos designado al iniciarse el segundo período de ella, esto es, el 17 de marzo de 1923, y no cuando había corrido más de la mitad del segundo período. De ser exacta la creencia del Gobierno habría que deducir lógicamente que desde que la Junta concluyó el primer período de su existencia, hasta cuando se hizo la nueva designación de ella, funcionó irregular, ilegalmente. De otro lado para el caso en que faltaren totalmente los miembros de la Junta o algunos de ellos, la función del Gobierno debió circunscribirse únicamente al nombramiento de interinos, según lo prescribe de modo categórico el artículo 249 del propio Código Político y Municipal. En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Es nulo el artículo 1° del Decreto ejecutivo número 1079 de 27 de junio de 1924, en cuanto por él se nombran libremente los miembros déla Junta Administradora del Ferrocarril del Carare por parte del Departamento de Boyacá. Es nulo el artículo 2° del mismo Decreto, en cuanto dispone que el período de los miembros de la Junta que corresponden al Departamento de Santander era pieza a contarse desde la fecha del mismo Decreto; y también en cuanto resuelve que los miembros nombrados correspondientes al Departamento de Boyacá ocuparán sus puestos hasta la designación que se haga en vista de las ternas que presente la respectiva Asamblea.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al señor Ministro de Obras Públicas, publíquese en los Anales del Consejo y archívese el expediente.

SIXTO A. ZERDA , SERGIO A. BURBANO , JOSE A. VALVERDE R , J. M.

GARCIA HERNÁNDEZ , A IBERIO MANZANARES V , SECRETARIO EN

PROPIEDAD