CE-SCA-347-1982-11-23

AUTONOMIA UNIVERSITARIA - De las instituciones no oficiales de educación superior / PROGRAMAS ACADEMICOS - Para ser desarrollados a nivel post-secundario debe estar adscrito a una institución de Educación Superior

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO Bogotá, .D. E, veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número: Actor: GABRIEL ROJAS ARBELAEZ Demandado: Sesión del día 5 de noviembre de 1982.

Referencia: 3707

El doctor Gabriel Rojas Arbeláez, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 66 del Código de lo Contencioso Administrativo, impetra, ante esta Corporación se atiendan las siguientes súplicas: "lo. Declarar nulo el numeral 4o. del Capítulo III, del artículo primero del Acuerdo No. 151 del 19 de agosto de 1980, expedido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, en cuanto allí se dispone: "El programa de Odontología debe estar adscrito a una Institución de Educación Superior que desarrolle simultáneamente un programa de medicina. Es indispensable el vínculo con una institución hospitalaria de asistencia general propia". "2o. Declarar nulo el Decreto No. 568 de marzo 9 de 1981, del Gobierno Nacional, "por medio del cual se aprueba el Acuerdo No. 151 del 19 de agosto de 1980,

emanado de la Junta Directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior "ICFES", en cuanto aprueba lo transcrito en la solicitud anterior. Como hechos sustenta torios de la demanda relata los siguientes: "Primero. El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, — ICFES—, es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Educación Nacional, y que surgió a la vida institucional mediante los siguientes ordenamientos: a) Decreto No. 3686 de diciembre 2 de 1954, por el cual se crea el Fondo Universitario Nacional; b) Decreto No. 1971 de julio 15 de 1951, por el cual se reglamenta el Decreto No. 3696 de 1954; c) Decreto No. 3156 de 1968, diciembre 26, por el cual se reorganiza el Fondo Universitario Nacional como Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior; d) Decreto No. 1350 de agosto 21 de 1969, por el cual se aprueban los estatutos del Instituto; e) Decreto No. 81, de enero 22 de 1980, por el cual se reorganiza el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior. "Segundo. Conforme a lo dicho en el artículo lo. del Decreto 125 de 24 de enero de 1973, por educación superior se entiende aquella que partiendo de la educación secundaria o diversificada, adelanta programas docentes e investiga ti vos conducentes a la obtención de diplomas, grados, certificados o títulos o a la acumulación de derechos para obtenerlos. "Tercero. Según lo dispuesto en los artículos 4o. y 3o. de los Decretos Leyes 3156

de 1968 y 81 de 1980, respectivamente, el Director del ICFES es el representante legal de la Institución. Y según lo prescrito en el ordinal d) del artículo 6o. del segundo de los decretos antes mencionados, entre las funciones asignadas a la Junta Directiva del Instituto en referencia, está la de "determinar, con la aprobación del "Gobierno Nacional, los requisitos mínimos para la creación y funcionamiento de los programas de educación superior, así como los contenidos mínimos en los mismos". "Cuarto. Con citación del transcrito literal u ordinal d) del artículo 6o. del Decreto 81 de 1980, la Junta Directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior expidió el Acuerdo No. 151 de 19 de agosto de 1980, "por el cual se adoptan los requisitos mínimos para conceder Licencia de Funcionamiento y Aprobación de los Programas de Formación Universitaria en Odontología". "Quinto. El citado Acuerdo No. 151 de 19 de agosto de 1980 fue aprobado mediante el Decreto No. 568 de marzo 9 de 1981, publicado en el Diario Oficial No. 35.727 del 24 de los mismos. "Sexto. En el numeral 4o. del Capítulo III, del Artículo Primero del Acuerdo No. 151 de 1980, expedido por la Junta Directiva del ICFES se dispuso lo siguiente: "El programa de Odontología debe estar adscrito a una Institución de Educación Superior que desarrolle simultáneamente un programa de medicina. Es indispensable el vínculo con una institución hospitalaria de asistencia general propia". "Séptimo. Lo dispuesto en el ordenamiento antes transcrito viola las siguientes

normas de orden superior". El artículo 41 de la Constitución Nacional El artículo 41 de la Constitución Nacional El artículo 44 de la misma. d) El artículo 20, numeral 2o. de la Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, Declaración suscrita por el representante de Colombia. Cita en el libelo, como normas violadas el artículo 141 del Decreto Extraordinario 80 de 1980, los artículos 41 y 44 de la Constitución Nacional y el artículo 20 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos aprobada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948 la cual fue suscrita por el delegado de Colombia. El concepto de la violación lo sustenta el demandante, en lo fundamental, en que el artículo 141 del Decreto 80 del 80 contempla la autonomía de las instituciones de educación superior, concepto este que resulta "antónimo" al de "adscripción" previsto en la norma acusada. Se trata de un conflicto entre dos normas de distinta categoría, por una parte un decreto ley y por otra un simple acto administrativo como es el Acuerdo No. 151 de 1980, expedido por la Junta Directiva del ICFES, conflicto que según el demandante no se resuelve sino anulando la norma de categoría inferior. Considera el actor igualmente vulnerados, por la disposición acusada, los artículos 41 y 44 de la Constitución Nacional que garantizan la libertad de enseñanza, el primero, y la libertad de asociación el segundo lo que resulta realmente vulnerado

por la citada norma por cuanto al exigir la adscripción se mutila la libertad de enseñanza que la carta fundamental garantiza y la libertad de asociación que en ella misma se consagra. En cuanto a la norma de la declaración de los derechos humanos afirma que el artículo invocado "encaja a cabalidad con la ordenación positiva de nuestro país, y esta se encuentra entre nosotros con los órganos y mecanismos adecuados para mantener su vigencia y respetabilidad. Los órganos son los jueces, y los mecanismos son los procesos legales, llamados a corregir lo irracional y ostensiblemente contradictorio que a veces afecta, y por lo mismo debilita las instituciones". Concepto del señor Fiscal El señor Agente del Ministerio Público, en concepto de fondo, concluye en los siguientes términos: "Entonces, deduce este Despacho de lo transcrito, que cuando el aparte demandado establece: "El programa de odontología debe estar adscrito a una institución de educación superior ", es obvio que así debe ser, porque una cosa es la institución de educación superior, cuya creación debe ser anterior al programa , y otra muy diferente, es el programa mismo que adelante la institución y a la cual debe estar adscrito: son un mismo todo, pero el programa es una parte de él, la institución de educación superior. "Por este aspecto, no ve esta Fiscalía la infracción al artículo 141 del Decreto Ley 80 de 1980, pues la autonomía de que trata dicho artículo, nada tiene que ver con el programa, que es al que el ICFES determina requisitos para conceder "Licencia de Funcionamiento y Aprobación". "En lo que sí está de acuerdo este despacho con el actor, es en cuanto a que

dicha institución de educación superior "desarrolle simultáneamente un programa de medicina", porque en sentir nuestro, la medicina y la odontología, aunque son carreras que pertenecen al área de la salud, son profesionales liberales independientes, así tengan en común algunas materias dentro de su pensum de estudio. Por ello, es procedente la nulidad de la expresión "que desarrolle simultáneamente un programa de medicina". "Por último, se considera por este despacho que la vinculación con "una institución hospitalaria de asistencia general propia" es benéfica para la institución de educación superior, puesto que al tiempo que le permite gozar de las instalaciones propias del hospital para desarrollar las prácticas a que deben someterse los educandos, asi mismo le evita a la institución de educación superior la inversión financiera para estos menesteres". Consideraciones de la Sala 1o. El artículo 141 del Decreto Ley 80 de 1980 es del siguiente tenor: "Las instituciones no oficiales deberán ser organizadas como personas jurídicas autónomas y sus normas estatutarias fijarán precisos límites a la participación de los fundadores, de tal manera que claramente quede establecida una diferencia entre ellos y la estructura y mecanismos de autoridad, decisión y control de la institución fundada". La norma contempla, en primer término, el ordenamiento consistente en que las instituciones privadas de Educación Superior tienen que organizarse de la manera como la ley lo establece para las personas jurídicas. Ello quiere decir que, tales instituciones deben ser entes dotadas de personalidad, con capacidad jurídica autónoma y suficiente que los habilite para el ejercicio de la actividad académica,

investigativa y de servicio en el campo de la docencia a fin de que puedan ejercer con eficacia sus derechos y llevar a término el cumplimiento cabal de las obligaciones que adquieren con la sociedad, el Estado y los particulares. Todo esto tiene su causa jurídica primegencia en nuestro derecho en el artículo 44 de la Constitución. Por otra parte, el artículo 141 es lo suficientemente claro en su sentido, al establecer que tales entidades deben ser autónomas. Con ello quiso el legislador significar que la entidad debe estar lo regularmente organizada y estructurada para que pueda darse su propio gobierno y mecanismos de autoridad, decisión y control, que le permitan desarrollar sus objetivos específicos todo dentro del marco que la Constitución y las leyes determinen en cuanto a su inspección y vigilancia, y en consonancia con el concordato y demás tratados públicos. La autonomía académica, es entonces una de las manifestaciones más trascendentes del principio propuesto en el artículo 41 de la Constitución Nacional, sobre libertad de enseñanza, el cual se traduce fundamentalmente en la libre escogencia de programas académicos, métodos de enseñanza, personal idóneo, de investigadores y profesores, horarios de cátedra, etc., todo de acuerdo a ciertas exigencias previstas en la ley. Esta autonomía académica, no obstante, estará sometida a la "Suprema inspección y vigilancia" que la Constitución le confiere a la autoridad competente del Estado "en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y de la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos" y quien no es otra que el Presidente de la República, conforme a lo ordenado en el artículo 120

numeral 12 de la Constitución por cuanto es el responsable de reglamentar, dirigir e inspeccionar la institución pública nacional. 2o. El encabezamiento del Decreto 568 de 1981, que sancionó el Acuerdo No. 151 de 1980, del cual forma parte la norma acusada, es del siguiente tenor: . "Por el cual se aprueba el Acuerdo No. 151 de agosto de 1980 emanado de la Junta Directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior —ICFES— referente a la adopción de requisitos para conceder licencias de funcionamiento y aprobación de los programas de formación universitaria en odontología". El Acuerdo 151, a que se ha hecho mención, según su propio encabezamiento, tiene su fuente jurídica en el artículo 6o., literal d) del Decreto 81 de 1980. El Decreto 81 de 22 de enero de 1980, sobre la reorganización del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior" fue expedido por el Presidente de la República en "ejercicio de las facultades constitucionales y de las que le confiere la Ley 8a. de 1979, oída la Comisión de que trata el artículo 3o. de la misma ley". En el artículo 6o. literal d) dispone "La Junta Directiva del ICFES tiene las siguientes funciones: "d) Determinar, con la aprobación del Gobierno Nacional, los requisitos mínimos para la creación y funcionamiento de los programas de Educación Superior, así como los contenidos mínimos de los mismos". Según la norma invocada, a la Junta Directiva del ICFES, le corresponde aprobar

la creación de programas, los que por tratarse de ordenaciones académicas deberán estar adscritos a una institución de educación superior, por mandato del Decreto 80 de 1980 (artículos 43, 44 y 45) pero no podrá, invocando tal atribución de orden legal crear una situación de adscripción que pueda llegar a influir en la autonomía universitaria. 3o. El texto de la norma acusada es del siguiente tenor: "El programa de odontología debe estar adscrito a una institución de educación superior que desarrolle simultáneamente un programa de medicina. Es indispensable el vínculo con una institución hospitalaria de asistencia general propia". La disposición transcrita comprende entonces entre otras cosas lo siguiente: que la odontología, para efectos de la enseñanza superior, implica un programa académico; que tal programa debe estar adscrito a una institución de educación superior; que concretamente esa adscripción debe hacerse a una institución de tal naturaleza pero que específicamente desarrolle un programa de medicina; y, que debe hallarse vinculada a una institución hospitalaria de asistencia general propia. Realmente, lo primero que contempla la norma citada es que la odontología, para efectos de la enseñanza post-secundaria, implica un programa académico, vale decir, la ordenación de los estudios de tal disciplina para que conduzcan a un título universitario o tecnológico, reflejo del cumplimiento de ciertas y determinadas actividades académicos investigativas o de servicio, organizados con tal finalidad. El artículo 21 del Decreto 80 de 1980 establece que "El sicas investigativas o de servicio, organizados con tal finalidad. El artículo 21 del Decreto 80 de 1980 establece que "El sistema de educación

superior está constituido por el conjunto de instituciones y programas (subraya la Sala) de este nivel que mediante una dirección y una acción eficientemente coordinadas procura el logro de los fines de la Educación Superior", la cual comprende cuatro modalidades educativas que son la formación intermedia profesional, la formación tecnológica, la formación universitaria y la formación avanzada de post-grado". Las instituciones de educación superior, a tenor de lo dispuesto por el mismo Decreto 80 de 1980 (artículo 4°) pueden ser publicadas privadas, pero unas y otras, según el artículo 46 del decreto citado, "son las autorizadas legalmente para adelantar programas en la modalidad de formación universitaria. Por lo demás, es evidente que la Odontología implica una disciplina de carácter universitario cuyo estudio debe realizarse a través de un programa; así lo establece el propio Decreto 568 en su encabezamiento e implícitamente el artículo 31 del Decreto 80 de 1980; y también es evidente que las entidades autorizadas, hoy en día por la ley, para desarrollar programas de Educación post-secundaria, de carácter universitario, deben ser Instituciones de Educación Superior, de nivel Universitario, lo que en consecuencia le es aplicable a la odontología. De lo hasta ahora expuesto se tiene que la odontología como programa universitario, carece como tal de entidad propia, vale decir, de personalidad jurídica autónoma que lo habilite para ser sujeto de derechos y obligaciones sino que, dada su naturaleza, para poder desarrollarlo a nivel post-secundario deberá estar adscrito a una institución de educación superior, la que debe gozar de autonomía conforme a la Constitución y leyes de la República.

De consiguiente, la autonomía de las instituciones no oficiales de educación superior hace referencia a entes jurídicos dotados de personería jurídica y no a sus programas porque, como bien lo anota el demandante refiriéndose al artículo 141 del Decreto Ley 80 de 1980 "sobre lo que constituye la autonomía de las personas, sean estas jurídicas o naturales, no hay oscuridad alguna, pues tiene esa palabra un sentido natural y obvio, en el que hay que entenderla, conforme a lo ordenado por el artículo 28 del C.C." Lo propio ocurre con el sentido de la palabra "adscripción" empleada en el decreto. Considera el demandante que "dicho término empleado en el decreto es un "antónimo" de "autonomía", y concluye que tales voces de sentido contradictorio "como son dos ordenamientos opuestos, aquel que dispone que una persona sea autónoma, y el otro en el que se le dispensa la vida, pero bajo la condición de que ese vivir no sea autónomo". De ello concluye el demandante que existe oposición entre el artículo 141 del Decreto Ley 80 de 1980 y la norma acusada. Pero como ya lo sostuvo la Sala, acogiendo en este aspecto los planteamientos del ilustre demandante, la autonomía hace alusión directa a las personas naturales o jurídicas, en nuestro caso a las instituciones de educación superior, específicamente a las privadas, mas no a los programas como entes autónomos. Un programa académico, como ya se afirmó, para ser desarrollado a nivel postsecundario debe estar adscrito a una Institución de Educación Superior. Bajo este aspecto la norma atacada es intocable.

Otra cosa es que el Instituto Colombiano de la Educación Superior, —ICFES—, en ejercicio de atribuciones que invoca en el Decreto 568 de 1981, al expedir el citado estatuto, haya creado un requisito adicional no contemplado en la norma marco. Porque establecer, de manera perentoria, que todo programa de Odontología debe estar adscrito a una institución de educación superior que desarrolle simultáneamente un programa de medicina (subraya la Sala), está excediendo las facultades legales reglamentarias; tal exigencia vendría a crear una dependencia de los programas de odontología a nivel universitario, a que en las instituciones donde funcione o prentenda establecerse, exista previamente una unidad académica que desarrolle programas de medicina: expresado de otra manera, no podría ninguna institución de educación superior, cualquiera fuera su modalidad académica, iniciar programas relacionados con odontología si previamente no se hubiera institucionalizado un programa de medicina lo que evidentemente implica una violación de la autonomía de las instituciones de educación superior tal como se halla prevista en la Constitución y leyes de la República pero específicamente en el artículo 141 del Decreto 80 de 1980. Bajo este aspecto la demanda debe prosperar. 4o. Resta por analizar la última parte de la norma atacada en cuanto establece "es indispensable el vínculo con una institución hospitalaria de asistencia general propia". En ejercicio de la facultad que se invoca en el encabezamiento de la citada resolución tampoco puede el ICFES exigir este requisito de vinculación con una institución de salud de esta índole. Ello implica una especie de interdependencia,

que si bien es cierto puede ser benéfica en un momento dado para complementar una labor académica, no puede ser establecida por un simple acuerdo de la Junta Directiva como complemento para la creación y funcionamiento de un programa de Educación Superior. Por lo demás la norma está exigiendo la vinculación con una entidad de que no se encuentra bajo la dependencia del ICFES. Por las razones expuestas, bajo este aspecto, la demanda prospera en cuanto se exige la adscripción a una institución de educación superior que tenga programas de medicina así como también en lo que respecto a la vinculación con instituciones hospitalarias. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA Primero. Decrétase la nulidad de las frases "que desarrolle simultáneamente un programa de medicina" "Es indispensable en vínculo con una institución hospitalaria de asistenia general propia" que forma parte del numeral 4o. del Capítulo III, del artículo primero del Acuerdo No. 151 de 15 de agosto de 1980, expedido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, —ICFES—. Segundo. Es nulo el Decreto 568 de 9 de marzo de 1981, dictado por el señor Presidente de la República, aprobatorio del Acuerdo anteriormente mencionado, exclusivamente en el aspecto en que aprueba las frases anteriormente anuladas. Tercero. En consecuencia el numera 4 del capítulo III, del artículo primero del Acuerdo No. 151 de 15 de agosto de 1980 quedará así: "El programa de odontología debe estar adscrito a una Institución de Educación

Superior". Cuarto. Niéganse las demás súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y archívese. Los Consejeros,

ROBERTO SUAREZ FRANCO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JACOBO

PEREZ ESCOBAR, MARIO ENRIQUE PEREZ V. LORENZO ROJAS SURMAY,

SECRETARIO.