CE-SCA-354-1924-01-17

ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES – Atribuciones / COMISIONADOS FINANCIEROS – Atribuciones; funciones / AGENTES ADMINISTRATIVOS – Requisitos / CITACION PARA SENTENCIAProcedencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A BURBANO Bogotá, enero diez y siete (17) de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: JORGE CORAL SAMPER Demandado: Referencia: El Consejo reforma la sentencia que dictó el Tribunal Seccional de Pasto acerca de la demanda de nulidad de la Ordenanza número 22, expedida por la Asamblea de Nariño en el año de 1923.

Vistos: El señor Jorge Coral Samper, en su carácter de ciudadano, demando ante el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Pasto la nulidad de la Ordenanza número 22 de 11 de abril de 1923 expedida por la Asamblea de Nariño, y especialmente el artículo 1º de esa Ordenanza, por considerarlo ilegal, y al efecto expuso: «Dicha Ordenanza, y particularmente su artículo 1º, son nulos, porque dice que uno de los miembros de la Comisión Financiera será nombrado por la Asamblea, y otro por la Gobernación. Sostengo que la Asamblea no tiene facultad legal para nombrar ese comisionado, y en consecuencia el nombramiento que ha hecho en la persona del señor don Leónidas Coral es absolutamente nulo.» El actor fundó su demanda, en derecho, en el artículo 97 del Código Político y Municipal que, según el demandante, «señala las atribuciones de las Asambleas

Departamentales de modo expreso, claro, limitado y taxativo, como es natural hacerlo cuando se trata de adscribir facultades y atribuciones.» Considera que los numerales 16. 17. 18, 19 y 21 del citado artículo 97 facultan a las Asambleas para crear empleador departamentales y para hacer el nombramiento o la designación de algunos determinados, y continúa: «Como se ve, el legislador ha ido señalando expresamente los casos en que las Asambleas pueden nombrar empleados, elegir y dar ternas; pero en parte alguna consta que la Asamblea esté facultada para nombrar empleados distintos de los allí especificados. «Puede sí crear empleos y fijar su duración y atribuciones, numeral 16, artículo 97, pero no puede hacer ella sino los nombramientos que limitadamente están especificados por la ley. No hay pues disposición constitucional o legal que faculte a la Asamblea de Nariño para nombrar, el comisionado de que trata la Ordenanza 22; y si esa disposición facultativa no existe, si el legislador ha callado, es por que no quiere que tales nombramientos los haga la Asamblea: Ubi lex tacuit, noluit. Por ello ha causado sorpresa en el público la expedición de la Ordenanza acusada, sin que los señores Diputados se hubiesen dado cuenta de su extralimitación al precepto legal.» Los hechos en que se apoya la demanda se exponen así: «Que la acusada Ordenanza está promulgada en el número 936 de la Gaceta Departamental de Nariño; y que el nombramiento de Comisionado Financiero lo hizo la Asamblea en la sesión de los 18 (sic) del presente en la persona del señor

don Leónidas Coral.» El demandante pidió insistentemente la suspensión provisión al de la Ordenanza acusada, en atención al desembolso que había de hacerse, dada la crisis del Tesoro Departamental, pero le fue negada; y el Tribunal, en sentencia de 4 de junio último, declaró que: «No es nula la Ordenanza número 22 de 11 de abril del año que decursa, expedida por la Asamblea de este Departa mentó, por la cual se nombra una Comisión y se autoriza un gasto; y no es nulo, tampoco, el artículo 1º, especialmente acusado de nulidad en el libelo de demanda.» El actor apeló de la sentencia, por lo cual vino el asunto al Consejo de Estado; y surtida la audiencia, a la cual concurrió el señor Fiscal de la corporación, quien presentó su alegato escrito, se procede a dictar el fallo dsfinitivo. El demandante pide la nulidad de la Ordenanza número 22 de 1923 de la Asamblea de Nariño, y especialmente la del artículo 1º de esa Ordenanza, que dice es absolutamente ilegal, y para poder decidir sobre el mérito de la acusación se transcribe íntegramente la Ordenanza: «Artículo 1º Por cuenta del Departamento de Nariño envíese una Comisión a la capital de la República, compuesta dedos miembros, nombrados uno por la Asamblea y otro por la Gobernación, para corresponder a la excitación que el experto americano Kemmerer ha hecho al señor Gobernador del Departamento, por conducto del Excelentísimo señor Presidente de la República, para tratar

asuntos fiscales, económicos e industriales del Departamento. «Artículo 2º Los comisionados, a su regreso de la capital de la República, darán al Gobernador del Departamento y a la Asamblea informes completos sobre el resultado de sus labores, «Artículo 3° Asignase a cada uno de los comisionados, para viáticos y permanencia en Bogotá, por una sola vez, la suma de mil quinientos pesos ($1,500). «Artículo 4.° El Gobernador levantará en el Presupuesto de la presente vigencia el crédito necesario para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de esta Ordenanza, quedando autorizado para adquirir un empréstito, en el caso de que la situación del Tesoro no permita la inmediata inversión de fondos para este objeto. «Artículo 5° Esta Ordenanza regirá desde su promulgación; y la Comisión Financiera marchará a la capital dentro de los diez días siguientes al nombramiento de sus miembros.» Se pide la nulidad de esta Ordenanza, y especialmente del artículo 1°, que se considera absolutamente ilegal; y se funda la acusación en que la Ordenanza y particularmente su artículo 1° disponen que uno de los miembros de la Comisión Financiera será nombrado por la Asamblea, por estimar que dicha corporación no tiene facultad legal para hacer el nombramiento. Como consecuencia se deduce que el nombramiento hecho en la persona del señor Leónidas Coral es absolutamente nulo. La Ordenanza, como se ve, dispone enviar por cuenta del Departamento de Nariño, a la capital de la República, una Comisión de dos miembros para tratar asuntos fiscales, económicos e industriales del Departamento con el experto

americano Kemmerer, en atención a la excitación hecha por él al señor Gobernador por conducto del Presidente de la República; les asigna sueldos; determina la manera de pagarlos; señala la fecha en que comienza a regir y la en que debe marchar la Comisión, y dispone que ésta, a su regreso, dé tanto al Gobernador como a la Asamblea, informes completos sobre el resultado de sus labores. Como no se ha tachado de nula o de ilegal la disposición de la Ordenanza de enviar la Comisión Financiera; como no se ha objetado la autorización para que uno de los miembros de ella lo nombre el Gobernador del Departamento; como no se han impugnado las atribuciones que se les confiere a los Comisionados, sigúese que, si bien se ha tachado de nula toda la Ordenanza, la acusación sólo se ha limitado ai artículo P en cuanto dispone que uno de los miembros de la Comisión debe ser nombrado por la Asamblea, y por tanto a este solo punto debe limitarse la revisión de la Ordenanza, como lo hizo la sentencia de primer grado. Se ha dicho que todo el fundamento de la acusación estriba en que, según el demandante, la Asamblea no tiene facultad para nombrar el Comisionado a que la a Ordenanza se refiere, en atención a que sólo puede hacer, limitativamente, los nombramientos para los cuales está autorizada por el artículo 97 del Código Político y Municipal, Ley 4º de 1913, sin que entre ellos pueda incluirse el que recayó en la persona del señor Leónidas Coral. Anota el Consejo que es verdad que el artículo 97 de ta Ley 4º de 1913 señala y

determina las facultades que incumben a las Asambleas, y que en virtud de esas autorizaciones sólo pueden ejercer las atribuciones que allí se le confieren; pero observa también que el artículo 5° de la Ley 84 de 1915 dispone expresamente que las Asambleas pueden reservarse el nombramiento de los empleados departamentales que no tengan el carácter de Agentes del Gobernador, con excepción de los Tesoreros Generales del Departamento, los Recaudadores, Gerentes o Administradores Generales de las Rentas, que siempre serán nombrados por el Gobernador respectivo. Toca pues decidir si los Comisionados Financieros que la Asamblea de Nariño dispuso enviar a la capital de la República son Agentes del Gobernador, o están incluidos en la excepción consagrada por el artículo 5° citado, para concluir si la Asamblea pudo, válidamente, hacer el nombramiento de uno de tiles empleados, o si extralimitó sus funciones al reservarse un nombramiento que no podía hacer regún las leyes. Desde luego se ve que ios Comisionados Financieros no están incluidos en la excepción del artículo 5°, porque no son, en ninguna forma, ni Tesoreros, ni Recaudadores, ni Gerentes de Rentas; y sólo resta determinar si son Agentes del Gobernador, o no tienen ese carácter. La Ordenanza que dispone el envío de la Comisión, le se 8 al a claramente atribuciones a los Comisionados, cuando dice que ios envía a la capital de la República, correspondiera do a la excitación hecha por el experto americano Kemmerer, para tratar asuntos fiscales, económicos e industriales del

Departamento, Y agrega la Ordenanza que los Comisionados a su regreso darán informes completos sobre el resultado de sus labores al Gobernador del Departamento y a la Asamblea, Las funciones pues de los Comisionados eran venir a la capital de la República, entenderse con el experto americano Kemmerer para tratar con él asuntos fiscales, económicos e industriales del Departamento, es decir, para cambiar ideas con los expertos sobre la situación, fiscal, económica e industrial del Departamento, dándoles todos los informes que ellos creyera» convenientes o que se les pidiera sobre esos puntos y anotando al mismo tiempo todas las observaciones que la Comisión de Expertos americanos les hiciera, para luego dar un Informe completo a la Asamblea y al Gobernador sobre el resultado de sus trabajos; y el objeto final de la Comisión era llevar a conocimiento de la Gobernación y de la Asamblea todas las reformas o modificaciones o proyectos que la Comisión de Expertos americanos considerase que debían implantarse en el Departamento, ya que a esto obedecía la excitación del. Jefe de la Comisión de Expertos americanos, señor Kemmerer. Los Comisionados venían, por consiguiente, no a servir de intermediarios administrativos' entre el Gobernador del Departamento y otros empleados o funcionarios administrativos, m a desempeñar funciones administrativas, ni a cumplir órdenes que emanaran del Jefe de la Administración Pública del Departamento, sino tan sólo a dar informes y a tratar asuntos fiscales, económicos e industriales del Departamento con los expertos americanos, y por tanto no eran ni podían considerarse como Agentes del Gobernador.

Los Agentes del Gobernador, que él puede nombrar y separar libremente, son los funcionarios que obran bajo su dependencia y que deben cumplir sus órdenes, como son los Prefectos o los Alcaldes; y desde luego es el primer requisito que deben reunir los Agentes del Gobernador, es el desempeño de sus funciones en el territorio del Departamento de donde es Jefe el Gobernador, y en donde tiene jurisdicción y autoridad para ejercer sus funciones y para hacer cumplir sus mandatos. Agente, según el lenguaje común, es el que hace o ejecuta algo por cuenta o por orden de otra persona; y Escriche, en su Diccionario de Jurisprudencia, se expresa sobre los agentes administrativos del modo siguientes: «Científicamente considerados, llámanse agentes administrativos todos los empleados que por una acción común contribuyen a la ejecución de las leyes administrativas, cualquiera que sea su jerarquía; pero en el lenguaje legal, entiéndese por tales los empleados subalternos que ejecutan las órdenes de los funcionarios principales de la administración, sin que por sí puedan dictar medida alguna. «Los agentes administrativos, en la acepción general, son, como dice Mr. Vivien, las ruedas que reciben y transmiten el movimiento a la máquina del Estado las fuerzas animadas que dan vida a las resoluciones abstractas de los grandes poderes.» Claramente se ve que los Comisionados Financieros que la Ordenanza 22 dispuso enviar a la capital de la República no tenían ni podían tener el carácter de Agentes del Gobernador, y sobre el particular se acogen los siguientes jurídicos conceptos del señor Fiscal del Consejo:

«Por tanto, la misión de los Comisionados se circunscribía a suministrar a los expertos extranjeros los datos relacionados con la organización, riqueza y desarrollo del Departamento y a transmitir después los conceptos de aquéllos a las entidades legislativa y ejecutiva departamentales, con el fin de que pudieran ponerse en práctica las medidas aconsejadas por los técnicos si se consideraban aceptables y benéficas para el progreso seccional. La labor de la Comisión era pues simplemente ilustrativa y asesora, y no teniendo, como no tenían, los Comisionados, atendidas sus funciones, que estar sometidos, en rigor legal a la autoridad y dirección del Gobernador, mal puede sostenerse que fueran Agentes suyos y que la Asamblea de Nariño no estuviera facultada por el artículo 5° de la Ley 84 de 1915 para reservarse el nombramiento de uno de los miembros que debían formar la Comisión Financiera creada por el artículo 1º de la Ordenanza en examen.» Observa finalmente el señor Fiscal que el señor Agustín Guerrero Enríquez autenticó el número del periódico oficial presentado por el actor, en donde se publicó el acto acusado, sin adherir la estampilla correspondiente, por lo cual debe dársele ai Gobernador de Nariño el respectivo aviso, según lo dispuesto en los artículos 58 y 59 del Decreto 894 de 1915; y solicitase le imponga al Magistrado sustanciador, doctor Chaves M., la multa de un peso por la infracción anotada; y pide igualmente que se castigue correccional raen te a los señores Magistrados del Tribunal de primera instancia, doctores Valverde Peña, Andrade y Guerrero,

por haber incurrido en la irregularidad de citar para sentencia, procedimiento que no está autorizado en esta clase de juicios. Como las observaciones del señor Fiscal son legales, deben atenderse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, y de acuerdo con el concepto del Agente del Miniare rio Público, RESUELVE: Confirmar la sentencia dictada por el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Pasto, de fecha 4 de junio último, en cuanto declara que no es nula la Ordenanza 22 de 1923, expedida por la Asamblea Departamental de Nariño, ni el artículo 1° de dicha Ordenanza; Llamar la atención a los señores Magistrados doctores Valverde Peña, Andrade y Guerrero, sobre la irregularidad cometida por ellos al dictar auto de citación para sentencia, que no está autorizado en esta clase de procedimientos; Imponer una multa de un peso al Magistrado sustanciador doctor Chaves M., por haber admitido un documento sin la correspondiente estampilla exigida por la ley, y dar cuenta al Gobernador por la infracción cometida por el Jefe de Sección, señor Agustín Guerrero Enríquez, quien omitió en la autenticación del periódico oficial del Departamento la estampilla exigida por la ley, para los efectos consiguientes, de acuerdo con los artículos 58 y 59 del Decreto 894 de 1915, en relación con el numeral 1º del artículo 21. Queda así reformada la sentencia que se revisa. Copíese, notifíquese, devuélvase y publíquese.

SERGIO A. BURBANO, SIXTO A. ZERDA , RAFAEL ABELLO SALCEDO, J. M.

GARCIA HERNANDEZ, ALBERTO MANZANARES V., SECRETARIO