CE-SCA-361-1924-01-17

GOBERNADORES DEPARTAMENTALES – Procedencia de sus actos; competencia / REVISION DE LOS ACTOS DE LOS GOBERNADORESCompetencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A. BURBANO Bogotá, enero diez y siete (17) de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: JOSE MARIA DE LA CRUZ Demandado: Referencia: El Consejo, declara la nulidad de todo lo actuado en el juicio sobre nulidad de varios actos de la Alcaldía de Pasto y de la Gobernación de Nariño.

Vistos: José María de la Cruz, indígena de la parcialidad de La Laguna en el Departamento de Nariño, demandó ante el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Pasto la nulidad de las Resoluciones números 94 de 24 de agosto de 1922 y 1059 de 2 de diciembre del mismo año, dictadas por la Alcaldía Municipal del Distrito de Pasto y por la Gobernación del Departamento de Nariño, considerándolas violatorias de la Ley 89 de 1890 y de los Decretos 74 de 1898 y 127 de 1911, dictados en desarrollo de dicha Ley; y pidió que se resolviera en la sentencia definitiva que «por consiguiente debe quedar en firme la Resolución número 201 de 19 de octubre de 1922. dictada por la Prefectura Provincial de Pasto en la querella de policía propuesta por Luis Josa en contra del demandante por la posesión y usufructo del terreno denominado La Chamba, perteneciente a

los resguardos de La Laguna.» El demandante se funda en que el Cabildo de La Laguna, por Acuerdo de 12 de junio de 1922, le adjudicó una parte del terreno denominado La Chamba, segregándolo del que tenía y usufructuaba Luis Josa. Acuerdo que fue aprobado por la Prefectura Provincial en Resolución número 109 del 7 de junio de 1922, confiriéndosele la posesión real y material del mencionado terreno el 26 del mismo mes; y que como Josa se creyera agraviado por la segregación hecha, propuso querella de policía, en la cual se dictaron las dos Resoluciones acusadas. Su derecho lo deriva el actor de las siguientes disposiciones: artículo 20 de la Ley 89 de 1890; artículos 76 y 77 del Decreto 74 de 1898, reglamentario de la Ley 89 de 1890; Ley 130 de 1913; Decreto 127 de 1911, y Capítulo 1º, Título 9º Libro 2º del Código Judicial. El demandante pidió que se citara al señor Luis Josa y que se suspendieran provisionalmente las Resoluciones acusadas, y acompañó los documentos que creyó pertinentes; entre ellos las copias de las Resoluciones de la Alcaldía y de la Gobernación. El Tribunal admitió la demanda, y dispuso que se fijara en lista y se le notificara al Agente del Ministerio Público; y negó la suspensión provisional y la citación del señor Josa, Durante la fijación en lista pidió el actor y obtuvo del Tribunal, que el asunto se abriera a prueba por el término de quince días, según auto del 23 de enero; y

surtida la audiencia, a la cual no concurrió ninguna de las partes, y recibidas las pruebas pedidas por el demandante, se citó para sentencia en auto de 22 de febrero, y se dictó ésta el 16 de marzo, declarando el Tribunal que «carece de jurisdicción para revisar las Resoluciones acusadas de nulidad.» Alegaron por escrito el apoderado del demandante y el doctor Jorge E. Delgado y Gutiérrez, quien transcribió la copia de la sentencia dictada por el Consejo de Estado en el juicio promovido por el indígena José Eusebio Jojoa. El asunto vino al Consejo en virtud de apelación de la sentencia interpuesta por el demandante, recurso concedido en consideración a que, dice el Tribunal, «entre los actos acusados está una Resolución de la Gobernación, y según el artículo 111 de la Ley 130 de 1913, los actos de los Gobernadores se equiparan a ordenanzas y se tramitan en dos instancias, por lo cual, y principalmente por tratarse de un asunto, que, como antes se dijo, no fue resuelto en el fondo.» Surtida la tramitación de regla en el Consejo, habiendo asistido a la audiencia pública el señor Agente del Ministerio Público, quien presentó por escrito el resumen de sus alegatos orales, pasa a decirse el asunto en el fondo. Se trata, como lo expresó el actor en la demanda, y como aparece de las copias de los actos acusados, de resoluciones dictadas en juicio de policía de naturaleza civil, que fueron fallados por el Alcalde Municipal de Pasto, luego por el Prefecto Provincial, y finalmente por el Gobernador del Departamento de Nariño; y ante

todo debe determinarse en primer término si la naturaleza de tales actos permite el ejercicio de la acción propuesta y si el Tribunal Administrativo de Pasto tenía jurisdicción para conocer de ella. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 99 de 1919, no son revisables por los Tribunales Administrativos Seccionales las resoluciones que dicten las autoridades administrativas del orden municipal y los era picados departamentales y municipales o de una Intendencia o Comisaría en juicios de policía de naturaleza penal o civil, porque estos asuntos pertenecen a la jurisdicción del Poder Judicial, en atención a la naturaleza de los fallos, en los cuales se deciden cuestiones entre particulares, y en armonía con la ley que estableció la jurisdicción contencioso administrativa para decidir sobre la nulidad de los actos ejecutados por las autoridades o corporaciones administrativas en el ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas. Armonizando las disposiciones de la Ley 130 de 1913, de acuerdo con el espíritu general que la informa, el artículo 116, que autoriza la revisión de los actos de los Gobernadores por los Tribunales de lo Contencioso, debe tomarse, no como una disposición absoluta que permita la revisión de toda clase de actos que emanen del Gobernador, sino en cuanto a los actos esencial y exclusivamente administrativos que ejecute en ejercicio de sus funciones administrativas o con pretexto de ejercerlas, y sin perder de vista que los Gobernadores, como Jefes supremos de Policía en las Secciones, tienen funciones netamente judiciales, en cuya virtud deciden en última instancia de los juicios de policía de que conocen las

autoridades inferiores. De consiguiente, si el Tribunal en virtud del precepto contenido en la Ley 99 de 1919, no podía conocer de las resoluciones dictadas por las autoridades municipales en juicio de policía de naturaleza civil, y si tampoco podía conocer, de las resoluciones gubernamentales que no fueran exclusivamente administrativas expedidas en ejercicio de las funciones administrativas délos Gobernadores o con pretexto de ejercerlas, de las cuales se excluyen natural mente los fallos judiciales dictados por los. Gobernadores como Jefes supremos de Policía en su Departamento, sigúese que el Tribunal Seccional de Pasto usurpó jurisdicción al conocer en este asunto de actos que no son de su competencia, y que de consiguiente es nulo todo lo actuado. La doctrina expuesta, que se funda en la aplicación de los preceptos legales pertinentes, ha sido sentada por el Consejo en asunto exactamente igual al presente, y por ser oportunos se citan los apartes principales donde se trata ampliamente la cuestión: «Los Tribunales Seccionales conocen privativamente y en una sola instancia de los recursos contra las resoluciones de los empleados departamentales o municipales que pongan fin a una actuación administrativa según disposición expresa del artículo 38 de la Ley 130 de 1913 en su inciso g). «Esta disposición debe necesariamente armonizarse con el espíritu que informa toda la Ley 130, que al crear la jurisdicción contencioso administrativa, le señaló por objeto único la revisión de los actos de las corporaciones o entidades administrativas en el ejercicio de sus funciones administrativas o con pretexto de

ejercer esas funciones. «Los actos administrativos son tales, no porque emanen de una entidad o funcionario administrativo, sino por su naturaleza misma, así como los actos judiciales lo son por so naturaleza, aun cuando no provengan del Poder Judicial. «Los Gobernadores, los Prefectos y los Alcaldes, funcionarios del orden administrativo, tienen el doble carácter de Agentes Administrativos y de Jefes de Policía, caso éste en el cual desempeñan funciones judiciales, en cuyo ejercicio dictan fallos que son verdaderas sentencias que deben cumplirse, y que sólo son revisables en juicio ordinario en los casos expresamente previstos por la ley. (Artículo 83 L del Código Judicial). «De acuerdo con lo expuesto, sigúese que en cada asunto debe determinarse previamente cuál es la naturaleza del acto acusado para poder establecer si puede revisarse ante los Tribunales Administrativos, por ser un acto verdaderamente administrativo, dictado por un funcionario del ramo y en ejercicio de sus funciones propiamente administrativas, o si se trata de un fallo judicial por haberse dictado en juicio de policía, ya que entonces es una sentencia ejecutoriada que no puede revisarse sino por la justicia ordinaria, en los casos determinados por las leyes. «Estas ideas, que son las de la verdadera jurisprudencia y las que inspiran la genuina interpretación de la Ley 130 de 1913, quedaron expresamente determinadas con la disposición de la Ley 99 de 1919, en cuanto aclaró de modo categórico que las resoluciones dictadas en los asuntos de policía y las sentencias proferidas en los juicios por fraudes a las rentas departamentales o municipales,

no estaban incluidas en los ordinales b) y g) del artículo 38 de la Ley 130 de 1913, esto es, que tales resoluciones y sentencias no son revisables por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. «En armonía con estas ideas debe entenderse también la disposición del artículo 111 de la Ley 130 de 1913, en cuanto a la revisión de los actos de los Gobernadores, no siendo, por lo mismo, revisables ante lo Contencioso Administrativo los fallos que dicten los Jefes Supremos de Policía en los Departamentos ai decidir en definitiva 'los juicios seguidos ante los Alcaldes y Prefectos, autoridades jerárquicas inferiores. «No puede decirse que el artículo 111 de la Ley 130 de 1913 autoriza la revisión de todos los actos de los Gobernadores ante lo Contencioso Administrativo, cualesquiera que sean esos actos, ya porque dicho artículo no puede tomarse aisladamente sino en armonía con el espíritu general de la Ley 130, ora porque los actos de los Gobernadores como empleados departamentales que son, quedan incluidos en la disposición del inciso g) del artículo 38, y sus actos o fallos judiciales en asuntos de policía también se hallan comprendidos en la excepción que consagra tal artículo ai cual se refiere la Ley 99 de 1919. «Las Resoluciones acusadas por el señor Jojoa pusieron fin a la querella de policía seguida entre María Jojoa y Eusebio Jojoa, de acuerdo con la disposición del artículo 11 de la Ley 89 de 1890, y por tanto, esos fallos no son revisables ante lo Contencioso Administrativo, de donde se sigue que el Tribunal Seccional de

Pasto no tenía jurisdicción' para conocer de la acción propuesta, por lo cual debe declararse su incompetencia y consecuencialmente anularse todo lo actuado” (Sentencia de 9 de agosto de 1921). Estas consideraciones llevan al Consejo a apartarse del concepto del señor Fiscal, en cuanto pide que se confirme la sentencia de primera instancia, que declara que el Tribunal Seccional carece de jurisdicción para revisar las Resoluciones acusadas; porque precisamente si carece de jurisdicción, es nulo todo lo actuado, de conformidad con la disposición del artículo 123 de la Ley 105 de 1890. Observa también el señor Fiscal; «Como en la tramitación del presente juicio se cometieron graves irregularidades, tanto por el sustanciador al abrirlo a prueba, después de expirado el término de la fijación en lista y al decretarlas pruebas solicitadas por el demandante con posterioridad al vencimiento de tal fijación, como por el Tribunal pleno, al dictar auto de citación para sentencia, procedimientos que no están autorizados por los artículos 59 a 64 de la Ley 1.30 de 191.3, considero que el Consejo, haciendo uso de la atribución que le confiere el artículo 22, ordinal f), de la citada Ley 130, debe castigar correccionalmente a los Magistrados del Tribunal de Pasto, señores Elias Chaves M, (sustanciador), Gustavo S. Guerrero y Alberto E. Santacruz por las irregularidades de que se ha hecho mérito.» Es verdad que se han cometido las irregularidades anotadas por el señor Fiscal, y también por parte del Magistrado sustanciador, al decretar la comparecencia del Cabildo pequeño de la parcialidad de La Laguna, en vez de sus miembros, y la de

recibirle declaración a todo el personal, conjuntamente, cuando la ley procedimental prescribe de manera categórica que los testigos darán sus declaraciones separadamente (artículo 632 del Código Judicial), irregularidades que deben sancionarse por el Consejo, En mérito, de. las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara nulo todo lo actuado en este asunto, por carecer de jurisdicción el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Pasto para conocer de la revisión de las Resoluciones acusadas; y llama la atención a los señores Magistrados del Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Pasto, doctores Elias Chaves M,, Gustavo S. Guerrero y Alberto E. Santacruz, por las irregularidades cometidas en el procedimiento. Notifíquese, copíese, publíquese y devuélvase.

SERGIO A. BURBANO, SIXTO A. ZERDA -RAFAEL ABELLO SALCEDO, J. M.

GARCIA HERNANDEZ, ALBERIO MANZANARES V., SECRETARIA