CE-SCA-370-1982-12-02

POTESTAD REGLAMENTARIA – Significado / CODIGO DE ADUANAS –

Reglamentación / DIRECCION GENERAL DE ADUANAS – Facultades / TARIFA ADUANERA – Variación

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E, dos (02) de diciembre de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: RAMIRO ARAUJO GRAU

Demandado: Referencia: Expediente No. 3809. Autoridades Nacionales El Dr. RAMIRO ARAUJO GRAU ha pedido que previos los trámites previstos en el Código de lo Contencioso Administrativo se haga la siguiente declaración: "Que es nulo el Reglamento General de Aduanas No. 335 de junio 27 de 1980, 'por el cual se reglamenta el Decreto No. 895 de abril 18 de 1980 y se dictan otras disposiciones'" (sic).

Se dice en los hechos de la demanda, que con base en la facultad que al Presidente de la República confiere el ordinal 22 del artículo 120 de la Constitución y acatando los criterios de la Ley 6a. de 1971 (Ley Cuadro de Aduanas), el Gobierno Nacional expidió el Decreto 095 constitutivo del Arancel de Aduanas que entró en vigencia el 28 de abril del mismo año, derogando el Decreto 1484 de 1973. Que el 25 de junio de 1980 se expidió el Reglamento General de Aduanas No. 335 reglamentario del Decreto 895 de ese año.

Considera el actor que el acto acusado ha violado los artículos 120 numeral 3o, 185, 20 y 76, ordinal lo. de la Constitución Nacional, y el ordinal lo del artículo lo del Decreto 895 de 1980. Con relación a tales normas se expresa el concepto de la violación. Mediante providencia del 11 de diciembre de 1981 se admitió la demanda de la referencia y se dispuso su trámite legal. En la misma providencia se negó la suspensión provisional del acto acusado que de modo expreso se había solicitado en el libelo de demanda. Las pruebas pedidas por el actor fueron practicadas y el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público se constituyó como parte por conducto de apoderado judicial. Al correr los traslados para alegar únicamente la apoderada del Ministerio de Hacienda hizo uso de tal derecho, y el señor Agente del Ministerio Público emitió su concepto de fondo en el sentido de que las peticiones de la demanda no deben prosperar, pues, dice, los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad que se imputan al reglamento acusado no han desvirtuado la presunción de legalidad de que él está investido. Ejecutoriado el auto de citación para sentencia, se procede a decidir, para lo cual se hacen las siguientes CONSIDERACIONES El Reglamento acusado No. 00336 de junio 25 de 1980 "por el cual se reglamenta el Decreto número 895 de Abril 18 de 1980 y se dictan otras disposiciones", fue expedido por el señor Director General de Aduanas y está concebido así, en lo pertinente: "Artículo lo. Como el Decreto 895 de abril 28 de 1980 puso en vigencia una nueva

nomenclatura arancelaria y derogó, a partir del 27 de junio de 1980, el Decreto 1484 de 1973, así como sus adiciones y modificaciones, deben entenderse derogadas las clasificaciones arancelarias expedidas con base en la nomenclatura establecida por el decreto derogado. "Artículo 2o. En concordancia con el artículo 234 del Código de Aduanas, el Decreto No. 895 rige para las mercancías que lleguen al país a partir del 27 de junio de 1980, tanto en su nomenclatura como en sus gravámenes. "Artículo 3o. Para las mercancías llegadas a partir del 27 de junio de 1980, amparadas con Registros de Importación expedidos por el INCOMEX con anterioridad a la vigencia del Decreto No. 895 de 1980, los importadores deberán anotar en el Manifiesto las posiciones establecidas por el decreto antes citado sin necesidad de obtener modificación al Registro, siempre y cuando la mercancía corresponda a lo declarado en este documento. "Artículo 4o. Para efecto de las Notas Adicionales, expedidas en el artículo 2o. del Decreto 895 de 1980 y en las cuales se exige clasificación arancelaria para gozar del gravamen preferencial establecido en ellas, debe tenerse en cuenta lo siguiente: a) La clasificación vigente debe estar a nombre del importador. b) En la clasificación arancelaria debe constar que fue expedida para efectos del tratamiento preferencial establecido por la Nota Adicional respectiva. "Artículo 5o. El importador que solicite el tratamiento preferencial de estas Notas Adicionales debe anexar, junto con el Manifiesto y demás documentos exigidos

por el Reglamento General de Aduanas número 328, fotocopia autenticada por la División de Arancel de la clasificación dada a su nombre y el original del concepto favorable expedido por la entidad designada en la Nota Adicional. En el cuerpo del Manifiesto debe solicitarse la aplicación de la Nota Adicional que interese, citando la clasificación arancelaria, su número y el del concepto favorable de la entidad que ha debido emitirla por así establecerlo la nota. "Artículo 6o. Las personas naturales o jurídicas podrán solicitar a partir de la fecha de expedición del presente reglamento, clasificación arancelaria para las mercancías de acuerdo a la nueva nomenclatura. "Artículo 7o. Cuando el interesado hubiere obtenido clasificaciones bajo el régimen anterior, deberá acompañar fotocopias de las mismas al presentar la solicitud de clasificación arancelaria oficial". Al reglamento anterior le formula el actor una serie de cargos por violación de los artículos 120-3, 20, 135 y 76, ordinal lo. de la Constitución Nacional, cargos todos que tienen que ver, según el contexto general de la demanda, con el factor competencia del señor Director General de Aduanas para dictar un reglamento como el acusado. Y es así como afirma, que el reglamento es claramente violatorío del numeral 3o. del artículo 120 de la Carta que sólo confiere al Presidente de la República, como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes, potestad que por mandato del artículo 135 solamente puede ser delegada por disposición del Presidente en caso de que exista una ley que permita hacerlo, en los Ministros y los Jefes de Departamentos

Administrativos, como jefes superiores de la Administración, y en los gobernadores como agentes del gobierno. Por ello estima el actor, que ni disponiéndolo el Presidente, incluso haciéndolo con base en una ley, no podría un funcionario como el Director General de Aduanas ejercer función alguna de las que corresponden al Presidente de la República. Se afirma igualmente, que aunque el artículo 3o. del Decreto Ley 075 de 1976 en su ordinal d), consagra como función del Director General de Aduanas, "dictar los reglamentos generales de Aduanas", esa facultad no tiene el alcance de permitir que aquél funcionario ejerza una potestad reglamentaria como la que le corresponde al Presidente, sino que se trata simplemente de una facultad para expedir actos generales encaminados a organizar internamente las oficinas de su cargo, procediendo por las buenas relaciones de los empleados entre sí y con el público en general. Agrega el actor igualmente, que si bien el artículo lo del citado Decreto 075 confiere la facultad a la Dirección General de Aduanas de interpretar la legislación aduanera, ello debe entenderse no como facultad de interpretar por vía general, sino cuando frente a casos concretos debe decidir algo. Sobre las bases anteriores se tiene: Toda ley, cuya ejecución y cumplimiento compete a la rama ejecutiva del Poder Público, como es sabido, requiere de una adecuada reglamentación, en virtud de la cual sus mandatos y previsiones generales tengan en la práctica su mayor eficacia. La potestad reglamentaria cuyo ejercicio corresponde privativamente al Gobierno, es el medio constitucional más idóneo para acoplar la ley a las variantes

y complicaciones que comporta la realidad. Tal potestad se ejerce, como de todos es sabido, por medio de decretos, resoluciones y órdenes según lo previene el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional. En cuanto hace relación con el Código de Aduanas (ley 79 de 1981), su reglamentación está contenida en decretos, resoluciones y circulares, dentro de los cuales se destacan por su tipicidad, los llamados Reglamentos Generales de Aduanas que jurídicamente no son otra cosa que resoluciones expedidas para la cumplida ejecución de la Ley de Aduanas. Ahora bien, entre las Direcciones Generales que existen en la organización administrativa nacional, figura la Dirección General de Aduana, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Tal dirección fue instituida como un organismo operativo que ejecuta un conjunto complejo de funciones relativas al ramo aduanero, que requieren un alto grado de unidad y técnica en la orientación de sus actividades y en la etapa decisoria, lo cual se trata de obtener a través de un Jefe Administrativo que la ley denomina Director General de Aduanas. Y como unidad operativa que es, se le atribuye la facultad de decidir los negocios de su competencia, vale decir, la de dictar o expedir los actos o providencias de contenido particular y concreto, mediante las cuales culmina la ejecución de la ley; pero también dictar los actos de contenido general denominados reglamentos Generales de Aduana, en desarrollo de la competencia que en materia reglamentaria le ha asignado la ley, circunscrita exclusivamente a la facultad de expedir actos de contenido general atinentes al ramo aduanero, para ejercer la

función reglamentaria de la ley desde el punto de vista técnico. El artículo 205 de la Constitución Nacional determinó que "las variaciones en la tarifa de aduanas se decretarán por el Gobierno de conformidad con las leyes que contemplan el ordinal 22 del artículo 76, y entrarán en vigencia de acuerdo también con lo que prescriben dichas normas". (Artículo 65 del Acto Legislativo número 1 de 1968). En desarrollo de la disposición anterior se expidió la Ley 6a de 1977 "por medio de la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas". Esta es la ley cuadro en materia de aduanas, que otorga al ejecutivo una herramiento ágil que le permite adaptar el arancel aduanero a las cambiantes circunstancias de nuestra economía, estimulando o reprimiendo importaciones. La ley en cita autorizó al Gobierno entre otras cosas para actualizar la nomenclatura arancelaria; actualizar las normas de valoración de mercancías y establecer los mecanismos y reglamentaciones conducentes a la adecuada y regular percepción de los gravámenes arancelarios; restringir o derogar exenciones de derechos arancelarios de importación; variar las tarifas con miras a la consecución de los objetivos que allí se determinan, etc. Y dentro de las pautas de la ley cuadro se dictó el Decreto 895 el 18 de abril de 1980, mediante el cual se puso en vigencia una nueva nomenclatura arancelaria y se facultó a la Dirección General de Aduanas para interpretar la legislación

aduanera y arancelaria y supervigilar su cumplimiento en todo el país según reza su artículo 16. Y por medio del acto administrativo aquí acusado, Reglamento General de Aduanas No. 00336 de junio 25 de 1980, el señor Director General de Aduanas reglamentó el Decreto 895 de abril 18 del mismo año con fundamento en la facultad que le otorgó el artículo 16. Resulta claro entonces que el Director General de Aduanas obró dentro de los lineamientos legales al expedir el acto impugnado contentivo de una reglamentación de carácter técnico que la ley expresamente lo facultaba para dictar. Y sobre este tema de los reglamentos, la Sala ya se ha pronunciado en diversas ocasiones haciendo precisiones que hoy no sobra recordar, para lo cual se permite transcribir, en lo pertinente, lo que al efecto dijo en sentencia del 6 de febrero del año en curso con ponencia del Consejero Dr. Jacobo Pérez Escobar: ".. . es frecuente que la ley otorgue facultades a organismos, dependencias o funcionarios administrativos para reglamentar determinadas materias o dictar reglamentos, como, por ejemplo, la Junta Monetaria, a las Superintendencias, a los Jefes de Departamentos Administrativos, al Director General de Aduanas. Entonces cabe preguntar, cuál es la materia reservada a la reglamentación del Gobierno y cuál la materia de que pueden ocuparse los reglamentos de los organismos o funcionarios administrativos cuya competencia para dictarlos no deriva de la propia constitución, como sucede con las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales. He aquí uno de los más delicados problemas jurídicos, cuya solución no ha sido uniforme por los doctrinantes y la

propia jurisprudencia. "En términos generales, a juicio de la Sala, la facultad reglamentaria, si bien es inherente a la función administrativa, no puede predicarse sin limitación alguna en cuanto a la materia que puede abarcar y al alcance que debe dársele a las disposiciones que en su ejercicio se dicten. Los reglamentos que pueden dictar organismos y funcionarios administrativos del orden nacional en virtud de atribuciones especiales de la ley, solo deben contener preceptos o reglas sobre aspectos técnicos y los administrativos relacionados con el funcionamiento interno de las dependencias administrativas tendientes a lograr la coordinación necesaria de las acciones de los distintos funcionarios y la regularidad, continuidad y eficacia en la prestación de los servicios que se les haya encomendado. Debe aclararse que tratándose de los reglamentos internos, su competencia para dictarlos deriva de la autoridad que le atribuye la ley a los jefes de los servicios en relación con los funcionarios que le están subordinados. "En cuanto a la reglamentación técnica, para dictarla se les da competencia a los funcionarios administrativos de nivel medio, debido a las exigencias complejas de la administración en aspectos tan diversos, algunos de los cuales requieren decisiones que se escapan a los conocimientos del Gobierno. Toda otra clase de regulación se saldría del ámbito de su competencia, como serían, por ejemplo, normas reglamentarias directas de las leyes, las que afectasen la condición jurídica de las personas, sus derechos y obligaciones frente a la administración, o las que versen sobre la estructura interna de las dependencias". De acuerdo con los criterios expuestos, no existe la menor duda de que el reglamento enjuiciado contempla una materia eminentemente técnica relacionada

con el funcionamiento mismo de las dependencias administrativas aduaneras en cuanto a las clasificaciones e interpretaciones del Arancel de Aduanas, su nomenclatura, los gravámenes, tratamiento preferencial, notas adicionales, etc., todo dentro de los desarrollos prácticos del Decreto 895 de 1980. Es bueno observar, que el enunciado del reglamento no corresponde a la esencia del mismo, porque él no está reglamentando el Decreto 895 en el sentido del numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional, sino desarrollándolo para hacerlo operante en la práctica dentro de la Institución Aduanera. Y así las cosas, las súplicas de la demanda no pueden prosperar, puesto que la presunción de legalidad del acto acusado sigue vigente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del señor Fiscal Primero de la Corporación y de acuerdo con él y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Niéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 26 de noviembre de 1982.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, ROBERTO SUAREZ FRANCO, JACOBO

PEREZ ESCOBAR, MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO. LORENZO ROJAS

SURMAY, SECRETARIO