CE-SCA-395-1924-08-27

ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES – Atribuciones / AGREGAR O

SEGREGAR TERMINOS MUNICIPALES Y ACLARACION DE LINEAS LIMITROFES – Competencia. Requisitos / ASAMBLE DEPARTAMENTAL DE SANTANDER – Al expedir la ordenanza se extralimitó de facultades

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: JOSE A VALVERDE R Bogotá, veínti siete (27) de agosto de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: Demandado: Referencia: Sentencia relativa a la Ordenanza número 30 de 2 de mayo de 1923 del Departamento de Santander.

La Asamblea del Departamento de Santander expidió la Ordenanza número 39 de 2 de mayo de 1923, sobre ejecución de la 32 de 1926, por la cual se dispone: Artículo 1° A fin de llevar a cabo lo dispuesto por la Ordenanza 32 de 1916, los Municipios de Matanza y Ríonegro y la Gobernación procederán a hacer lo siguiente: a) Nombrar dentro de los dos primeros meses subsiguientes a la promulgación de la presente Ordenanza los peritos de que trata el numeral 1o del artículo 1° de la citada Ordenanza 32, debiendo las dos Municipalidades interesadas, al hacer sus nombramientos, asignar las partidas necesarias para pagar, por mitad, los gastos de la inspección de que trata aquella disposición. b) Si pasaren esos dos primeros meses sin que las dos Municipalidades mencionadas hubieren comunicado sus nombramientos, los hará por ellas, o por la que faltare, el Gobernador, con el tercero que le corresponde, y

comunicándolos a tales entidades, les señalará término hasta de dos meses para rendir su dictamen. Dentro de ese término las entidades interesadas allegarán las documentaciones en que respectivamente se apoyen. c) Dentro de los dos meses siguientes al del dictamen pericial, la Gobernación resolverá la delimitación provisional, la que comunicará y hará notificar alas Municipalidades y Personeros respectivos, para pasarla con sus antecedentes a la Asamblea Departamental en sus sesiones próximas venideras. Artículo 2° Los peritos nombrados por las Municipalidades se posesionarán ante los Alcaldes respectivos, quienes darán cuenta a la Gobernación de ese acto, y ante el Gobernador los que por él se nombren. Artículo 3° El Gobernador conminará con multas sucesivas tanto a los dignatarios de los Concejos como a los peritos que no cumplan sus deberes dentro de los términos fijados; y además se abstendrá de aprobar los acuerdos sobre presupuestos de la Municipalidad que omitiere incluir la partida suficiente para cubrir el gasto que le corresponde. Artículo 4° Esta Ordenanza rige desde su promulgación. Esta Ordenanza fue acusada de nulidad, ante el Tribunal Administrativo de Bucaramanga, primero por el doctor Manuel Enrique Puyana, en libelo de fecha 3 de agosto de 1923 y en ejercicio de la acción pública, y luego, en escrito de fecha 8 del mes y año citados, por la Municipalidad de Matanza, por medio de apoderado. Ambos demandantes solicitaron la suspensión provisional del acto acusado, y ésta fue decretada por el Tribunal.

Las acusaciones fueron tramitadas bajo una misma cuerda. El doctor Manuel Enrique Puyana justificó su acusación, así: Como fundamentos de derecho, expongo los siguientes: a) La Ordenanza cuya nulidad os demando, viola de una manera expresa el artículo 57 de la Constitución Nacional, porque la expedición de aquel acto es una extralimitación de las funciones constitucionales de la Asamblea, y ésta corporación, como entidad de Derecho Público, no puede hacer otra cosa que ejercer sus atribuciones dentro de los límites que le trazan la Constitución y las leyes. b) La referida Ordenanza 39 es contraria, además, al artículo 4o del Acto legislativo número 3 de 1910 y al artículo 7o de la Ley 71 de 1916, a la sazón vigentes, como lo están hoy, porque, aunque si bien es cierto que las Asambleas tienen facultad para segregar o agregar términos municipales y aclarar líneas dudosas limítrofes de los Municipios consultando los intereses locales, necesitan, empero, que se hayan cumplido en pro de esos intereses los requisitos que prescribe el artículo 7o de la Ley 71 que acabo de citar, y en el caso concreto, ni se trata de agregar o segregar términos municipales, ni el límite entre los Municipios de Matanza y Ríonegro es dudoso, ni la Ordenanza acusada está precedida de las condiciones que la nombrada Ley 71 establece, lo que se advierte claramente al considerar que la Ordenanza 39 sólo se refiere a la número 32 de 1916 y que lo dispuesto por esta última Ordenanza quedó

abrogado por el artículo 7o de la precitada Ley 71. c) Siendo claro que ninguno de los Municipios de Matanza y Ríonegro, después de regir la Ley 71 de 1916, ha elevado, por medio del Concejo, petición a la Asamblea de Santander para que se agreguen o segreguen sus términos municipales, es así mismo evidente que la Asamblea no puede, en forma alguna, compeler a esos Municipios para hacer lo que se manda por medio de la Ordenanza acusada, sino violando abiertamente los preceptos constitucionales y las disposiciones legales ya citadas. d) De manera que no siendo potestativo de las Asambleas sino direcho de los Municipios pedir que aquellas resuelvan en casos dados lo relacionado con la agregación, segregación o aclaración de sus términos municipales, no debe remitirse a duda que las Asambleas sólo pueden, mediante el expediente que exige el citado artículo 7o, dictar la ordenanza que en definitiva fije los límites de uno o más Municipios, pero en ningún caso tomar la iniciativa en tales materias. e) Menos aún puede la Asamblea de Santander, como lo hace por medio de la Ordenanza acusada, imponer un gasto que no tiene el carácter de general, a los Municipios de Matanza y Ríonegro, porque en cuanto a gastos de administración local esa facultad corresponde a los Concejos, conforme a los artículos 62 del Acto legislativo número 3 de 1910, 145 y 169 de la Ley 4° de 1913; las rentas municipales son bienes que garantiza el artículo 129 de esta Ley, y las disposiciones de la Asamblea como entidad legisladora en el Departamento, tienen que tener carácter de generalidad para que obliguen por

igual a todos los Municipios, salvo casos especialmente previstos como el del ordinal 40 del artículo 97 de la misma Ley 4°. f) Y puesto que la Ordenanza número 39 de 1923, de que vengo hablando, es contraria a los artículos 57 de la Constitución, 4o y 62 del Acto legislativo número 3 de 1910, 145, 169 de la Ley 4° de 1913 y 7o de la Ley 71 de 1916, tiene el vicio de nulidad general deque habla el artículo 110 del Código Político y Municipal, y el particular terminante del último inciso del artículo 7o de la tantas veces citada Ley 71 de 1916. El apoderado del Municipio de Matanza, doctor Leonardo Mantilla, se produjo en estos términos: Yo Leonardo Mantilla, mayor y vecino de esta ciudad, en mi carácter de apoderado del Municipio de Matanza, ante vosotros expongo: que demando la declaratoria de nulidad de la Ordenanza número 39 de 1923, expedida por la Asamblea de este Departamento. Os pido, pues, que previos los trámites del juicio correspondiente, declaréis nula dicha Ordenanza, y que, por pronta providencia, la suspendáis por ser notoriamente graves los perjuicios que acarrea la vigencia de la citada Ordenanza 39 de 1923. De derecho fundo esta demanda en los artículos 52, 54, 55, 56 y 59 de la Ley 130 de 1913, 6º del Código Civil, 7o y 6° Ley 71 de 1916, 112 y 98, ordinal 2º, de la Ley 4° de 1913, y 58 del Acto legislativo número £ de 1910.

De hecho la fundo: 1° En que la Asamblea de este Departamento expidió la Ordenanza 39 de 1923. 2° En que fue sancionada por el Gobernador. 3º En que fue promulgada. 4° En que el Municipio de Matanza no ha pedido a la Asamblea que señale límites con el de Ríonegro. 5° En que no son dudosos los límites de Ríonegro y Matanza. 6° En que la Ordenanza 39 de 1923 quiso proveer al cumplimiento de la 32 de 1916, y ésta quedó abrogada por la Ley 71 de 1916, por haberse expedido sin los requisitos que ésta determina. 7° En que el artículo 7º de la Ley 71 de 1916 impone expresamente la sanción de nulidad para las ordenanzas que se expidan en contravención de ella.

Durante el término de la fijación en lista, uno de los actores, el doctor Manuel Enrique Pyana, trajo al debate algunas pruebas, de las cuales, si fuere menester, se hará mención mas adelante. A la audiencia pública, la cual tuvo lugar el día veinte de mayo del año en curso, no concurrieron las partes. Tampoco concurrió el señor Fiscal. Agotado el procedimiento, el Tribunal a quo en sentencia de fecha 27 de mayo retropróximo, falló: Es nula en todas sus partes la Ordenanza número 39 de 1923, expedida por la Asamblea Departamental de Santander, sobre ejecución de la 32 de 1921. El negocio ha subido a esta Superioridad en consulta, y cumplidas, al respecto, las formalidades del procedimiento, para fallar se considera:

¿La Ordenanza acusada adolece, efectivamente, del vicio de nulidad general por ser contraria a los preceptos constitucionales y legales invocados por las demandantes? Por imperio de la Ley 4° de 1913 (Código Político y Municipal) las Asambleas Departamentales tenían estas atribuciones: . . . . agregar y segregar términos municipales consultando los intereses locales. Aclarar las líneas divisorias dudosas limítrofes de los Municipios dentro de los respectivos departamentos. (Artículo 97, incisos 22 y 23). Pero hoy, si bien no han dejado de existir tales atribuciones para las Asambleas, estas corporaciones apenas pueden ejercitarlas en forma pasiva, esto es, mediante la satisfacción previa de las exigencias del artículo 7° de la Ley 71 de 1916, por la cual se reforma y adiciona la 4° de 1923, artículo cuyo texto es del siguiente tenor: Artículo 7.° Para agregar o segregar términos municipales y para aclarar líneas dudosas limítrofes de los Municipios, correspondientes a un mismo Departamento, deben cumplirse previamente estas condiciones: a) Petición hecha a la Asamblea respectiva por los Concejos Municipales de los Municipios afectados. b) Estudio del punto en cuanto a límites por una comisión plural de ingenieros nombrados así: dos ingenieros por los Concejos y un tercero por el Gobernador. c) Informe de este funcionario. Si alguno de los Concejos se negare ala petición, el Municipio o Municipios interesados pueden suplir aquella formalidad enviando, cada uno de ellos,

peticiones razonadas y suscritas por quinientos ciudadanos vecinos, por lo menos. Son nulas las ordenanzas que se dicten en contravención de este artículo. De forma que sin llenar, previa y cumplidamente, los requisitos exigidos por la disposición legal transcrita, no pueden las Asambleas Departamentales ejercitar la facultad que antes les otorgaran, con una amplitud mayor, los incisos 22 y 23 del artículo 97 de la Ley 4° de 1913, o lo que es lo mismo, no pueden, de su propio motivo, agregar o segregar términos municipales, ni aclarar las líneas dudosas limítrofes de los Municipios, so pena de ser nula la ordenanza que expidan con quebranto u olvido de los expresados requisitos. Sobre este particular, el Consejo, en sentencia de fecha 7 de junio de 1923, proferida en el juicio de nulidad de los artículos 1° y 4° de la Ordenanza número 24 de 1921, expedida por la Asamblea del Departamento de Bolívar, sentó la doctrina siguiente, doctrina que se trae a cuenta en la vista fiscal y que viene de perlas al caso que se contempla: La lectura de este artículo (el 7° de la Ley 71 de 1916) pone fuera de duda que todo paso enderezado ala agregación o segregación de términos municipales o a aclarar líneas dudosas limítrofes de los Municipios, debe partir de los Municipios interesados. No se observó este precepto de la ley en el caso que se estudia; la Asamblea de Bolívar, motu proprio, como se desprende de los considerandos de la

Ordenanza demandada, tomó la iniciativa—que ha debido partir de los Municipios de San Benito Abad y Caimito—con el propósito de terminar las diferencias existentes entre ellos, y creó un procedimiento bastante distanciado del que estatuye el transcrito artículo 7° de la Ley 71 de 1916. Y al proceder así esta corporación intervino en un asunto que no era de su incumbencia, pasando así por encima de la expresa y terminante prohibición que define el ordinal 2º del artículo 98 de la Ley 4° de 1913, sobre régimen político y municipal, Verdad que la Ordenanza demandada no agrega ni segrega términos municipales, ni aclara líneas dudosas limítrofes de los Municipios de San Benito Abad y Caimito; pero sí es indudable que ella dispone la realización de actos preparatorios para llegar a aquel fin, cambiando el procedimiento establecido por el tantas veces citado artículo 7.° de la Ley 71 de 1916. Ahora bien. La Ordenanza acusada le impone a los Municipios de Matanza y Ríonegro obligaciones tendientes a llevar a término, entre ellos, una demarcación provisional de sus límites jurisdiccionales sin haber precedido, por parte del Municipio de Matanza, iniciativa alguna en tal sentido, ni haberse hecho ningún estudio por la Comisión plural de ingenieros de que habla la ley, ni existir el informe del señor Gobernador, de que también habla la ley, todo lo cual consta de autos en forma grata al Derecho escrito. (Certificado del señor Secretario de la Asamblea, folio 14 vuelto del cuaderno de pruebas).

Así, da en los ojos que la Asamblea del Departamento de Santander, al expedir la Ordenanza que ha dado pie al presente juicio, rebasó la órbita de sus facultades, puesto que creó, para establecer los linderos de jurisdicción de los Distritos de Matanza y Ríonegro, un sistema o procedimiento nuevo y extraño al mandato expreso, terminante, del artículo 7° de la Ley 71 de 1916, y por ende, la mentada Ordenanza carece, en absoluto, de vida jurídica, con tanto mayor razón cuanto que el caso de ahora, si no más claro, es en esencia exactamente igual al que sirvió de base o fundamento a la doctrina del Consejo de que antes se ha hecho mérito. El asunto, en el fondo, es el mismo, pues se trata de una Ordenanza de la Asamblea del Departamento de Santander, por la cual—y que como en la expedida por la Asamblea Departamental de Bolívar, relativa a los Distritos de San Benito Abad y Caimito—no se agregan ni segregan términos municipales ni se aclaran líneas dudosas limítrofes délos Municipios, pero que sí dispone, por modo categórico, la realización de actos preparatorios para llegar a aquel fin por un camino distinto al indicado por el legislador, o sea con violación o quebranto del procedimiento establecido por el nombrado artículo 7° de la Ley 71 de 1916. Lo dicho basta y sobra para poner de manifiesto, y de cuerpo entero, la inexistencia legal de la Ordenanza en estudio. Sólo falta ahora agregar que el señor Fiscal del Tribunal Superior del Distrito

Judicial de Bucaramanga, doctor Ramírez Martínez, a pesar de haber sido notificado del auto de fecha catorce de mayo próximo pasado, que señaló el día veinte del mismo raes para oír a las partes en audiencia pública (folio 20 vuelto), dejó de asistir a ésta sin justificación alguna, razón por la cual el Consejo se ve en la necesidad de sancionar tal olvido de sus obligaciones por parte del señor Fiscal (artículos 22, inciso f) y 42 de la Ley 130 de 1913). Al favor de los motivos expuestos, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, confirma la sentencia consultada e impone al señor Fiscal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, doctor Ramírez Martínez, la pena de apercibimiento por no haber concurrido a la audiencia pública celebrada el veinte de mayo retropróximo. Notifíquese, cópiese, devuélvase el expediente y publíquese oportunamente en los Anales del Consejo.

SERGIO A, BURBANO , JOSE A. VALVERDE R. , SIXTO A. ZERDA , J. M.

GARCIA HERNANDEZ , ALBERTO MANZANARES F., SECRETARIO