CE-SCA-432-1924-11-20

CONTRATO SOBRE ARRENDAMIENTO PARA ALOJAMIENTO DEL REGIMIENTO - Resolución improbada

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: JOSE A. VALVERDE R Bogotá, veinte (20) de noviembre de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: MINISTERIO DE GUERRA CON VICTOR M ALARCON Referencia: Resolución que imprueba unos contratos.

Con fecha once de agosto último el señor Jefe del Departamento Administrativo del Ministerio de Guerra celebró con el señor Víctor M. Alarcón un contrato sobre arrendamiento de una casa en Bucaramanga para alojamiento del Regimiento que hace la guarnición de esa plaza. Por este contrato se obliga el señor Alarcón para con el Gobierno a lo siguiente: a) A dar en arrendamiento una casa situada en el barrio de Las Quintas, de Bucaramanga, cuya alinderación está claramente determinada. b) A dar en arrendamiento un lote contiguo a la casa antes mencionada, de extensión de hectárea y media, para destinarlo al cultivo de pastos para las caballerías y para los servicios de pesebreras y excusados de la tropa. c) A permitir en los terrenos de propiedad del Contratista, adyacentes a las fincas que da en arrendamiento, las maniobras y ejercicios habituales déla tropa, mientras dichos terrenos no los necesite el Contratista para la urbanización a que están destinados. d) A construir, conforme al plano que reposa en el Ministerio de Guerra,

suministrando todos los materiales, dentro de la misma hectárea del edificio, dos pabellones cómodos y suficientes para el servicio de dormitorio de los Oficiales de la guarnición, y otros dos, también cómodos, para alojamiento de la tropa. Los pabellones para dormitorio de Oficiales estarán terminados en el mes de diciembre, a fin de que pueda trasladarse allí inmediatamente la guarnición que está hoy en Bucaramanga, el casino de oficiales y las oficinas de Comando, pudiendo continuar luego la edificación de los dos pabellones destinados para la tropa, para que en un término no mayor de seis meses pueda trasladarse allí la fuerza actualmente destacada en Piedecuesta. e) A pagar durante el tiempo que invierta en la construcción de los pabellones para alojamiento de la tropa el valor del arrendamiento de la casa o casas que en Piedecuesta sirven de cuartel a la tropa allí destacada. f) A destinar durante el período de este contrato el valor délos arrendamientos que el Gobierno le paga a la pronta construcción de los pabellones mencionados, inversión que se hará de acuerdo con el Comandante de la guarnición. El término de este contrato es el de dos años, que empegarán a contarse el 1º de enero de 1925, fecha en que el Contratista se obliga a entregar la finca con los pabellones para dormitorio de Oficiales y el terreno para cultivo de pastos. El Contratista se obliga a pagar al Tesoro Nacional como multa para el caso de incumplimiento de cualesquiera dé sus obligaciones, la suma de rail pesos ($ 1,00.0), y para garantizar esta estipulación así como las demás del contrato,

da" por fiador suyo mancomunado y solidario al señor Ezequiel Alarcón, quien firma el contrato. Por su parte, el Gobierno se compromete a pagar la suma de trescientos cincuenta pesos ($ 350) como canon mensual de arrendamiento; a suministrar al Contratista para ayudan a la pronta terminación délas obras, diez trabajadores diarios por lo menos; a conservar en buen estado la casa y sus anexidades y devolverla en el mismo buen estado en que la recibe. El Gobierno puede declarar resuelto administrativamente el contrato en cualquier tiempo, dando aviso anticipado de un mes. Están estipuladas las causales de caducidad, y ordenada la publicación del contrato en el Diario Oficial. Se hace constar que en el caso de que el 1º de enero de 1925 no estén terminados los pabellones para dormitorio de: Oficiales, el Contratista está en la obligación de suministrar por su cuenta alojamiento cómodo y capaz para el Comando, casino y dormitorio de Oficiales. Con fecha doce del mismo mes de agosto, es decir, al día, siguiente de celebrado el anterior contrato, se efectuó entre las mismas partes otro, cuyas principales estipulaciones son las siguientes: El Contratista señor Alarcón se compromete a suministrar en la casa materia del contrato de arrendamiento anterior, lo siguiente: a) Toda el agua necesaria para los diferentes servicios del cuartel. b) Los baños necesarios para el servicio de la tropa, c) Ochenta focos de luz de diez y seis bujías cada uno. Estos servicios los prestará por el término de dos años, que se empiezan a contar del 1º de enero de 1925.

Está estipulada claramente la forma en que deben prestarse estos servicios y el modo y las obligaciones como debe suplirlos el Contratista en caso de interrupciones fortuitas. Se fija en quinientos pesos ($ 500) la multa para el caso de incumplimiento, y se constituye como fiador del Contratista el señor Ezequiel Alarcón, quien firma el contrato. El Gobierno se obliga a pagar por estos servicios, mensualmente, la suma de doscientos pesos ($ 200), así: ciento sesenta pesos ($ 160) por el servicio de agua, y cuarenta pesos ($ 40) por el de la luz. Se estipula la facultad del Gobierno de declarar administrativamente caducado el contrato; se establecen claramente las causales de caducidad, y se ordena la publicación del contrato en el Diario Oficial. Ambos contratos fueron aprobados por el señor Ministro de Guerra, y sometidos a la consideración del honorable consejo de Ministros, recibieron concepto favorable, después dé lo cual el Poder Ejecutivo les impartió asimismo su aprobación. Ninguno de los dos contratos está estampillado. Remitidos luego a esta corporación para su revisión, dé acuerdo con lo preceptuado por el artículo 37 del Código Fiscal, esta Sala, con fecha 23 de octubre último, refiriéndose únicamente al contrato sobre prestación de los servicios de agua y luz, decidió que no estaba arreglado a derecho. Las principales observaciones que se hicieron fueron: La de que se había celebrado sin figurar en el Presupuesto de la vigencia en curso la partida respectiva, contraviniéndose así a lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 42 de 1923; y la de haberse celebrado, por consiguiente, sin la obtención del certificado del Contralor General, en que consté que haya fondos apropiados con tal fin. También se observó que el contrato tenía otros reparos que no se expresaban porque los enumerados bastaban y sobraban para improbarlo. Devuelto el contrato al Ministerio de su procedencia, regresó de allí con una nota del señor Ministro de Guerra, que entre otras cosas dice lo siguiente: «Los contratos en referencia fueron celebrados teniendo en cuenta y como base la partida que año por año es destinada en el Presupuesto de Guerra para el pago de arrendamiento de cuarteles, para una vez en vigencia el de 1925. y legalizados en debida forma los contratos, solicitar de la Contraloría General de la República los certificados respectivos. «Las circunstancias especiales de pésima higiene, mal alojamiento, carencia absoluta de aguas, etc., por las que está atravesando la guarnición de Bucaramanga, obligaron: a este Despacho a buscar la manera de poner término a esta" situación en extremo perjudicial para la sanidad y disciplina de Oficiales y tropa, y al afecto estudió las diversas propuestas llegadas al Ministerio para la prestación de los servicios mencionados, encogiendo la mejor de ellas, o sea la del señor Víctor M. Alarcón. «Como se ve por el contexto de los contratos extendidos, el Contratista está en la obligación de llevar a cabo obras de consideración, algunas de las cuales1 deben quedar concluidas antes de ser ocupados los locales por las tropas, y esas obras so las puede emprender hasta tanto no se encuentren debidamente legalizados los contratos celebrados. Esta circunstancia, además de la

expuesta anteriormente, obligaron al Ministerio a dejar a un lado transitoriamente lo dispuesto en los artículos 53, 54 y 55 de la Ley 42 de 1923, para llevar prontamente los documentos citados a la legalización correspondiente, teniendo muy en cuenta tales disposiciones para llenarías en oportunidad. «Como lo expongo arriba, el estado actual de la guarnición de Bucaramanga, en lo que se refiere a alojamiento, es bastante delicado, pues el Comandante de la Unidad, en telegrama de 10 de los corrientes, informa: "Cuartel ocupa aquí Batallón es antihigiénico, peligro epidemia; según infórmenme está infectado; antes han presentándose casos tuberculosis, lepra, disentiría infecciosa, fiebre amarilla, otras enfermedades; urge cambiarlo, pues no tiene desagües servicio excusados tropa. "Félix Quiñones Rozo, Comandante Regimiento.” «Y tal estado de cosas no permite esperar hasta que la Contraloría de la República se encuentre en capacidad de expedir los certificados del caso, y hasta que el Contratista termine las obras que emprenderá una vez legalizados los contratos. «Por todo lo expuesto ruego a esa honorable Sala dicte la siguiente proposición, que con todo respeto me permito proponer: «El Consejo de Estado declara que los contratos remití» dos a esta corporación por el Ministro de Guerra, sobre arrendamiento de un local para la guarnición de Bucaramanga y por la prestación de los servicios de agua, luz y baños, etc., quedarán ajustados a las autorizaciones legales, una vez que se dé cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 52, 53 y 54 de la Ley 42 de 1923.»

A la anterior exposición del señor Ministro de Guerra hay varias observaciones que hacer: El inciso segundo del artículo 1º del Acto reformatorio de la Constitución, expedido en 1914, dice que los Ministros tienen voz y no voto en el Consejo; y el artículo 7º de la Ley 60 de 1914 dice que los Ministros pueden concurrir a la discusión de los asuntos de su resorte, respecto de los cuales haya de conceptuar el Consejo, pero que la votación sólo sé hará después de que los Ministros se hayan retirado del Consejo. De estas disposiciones, que son las únicas que dan facultad a los Ministros para intervenir en las discusiones del Consejo, se deduce que sólo en caso de concurrencia de los Ministros a las reuniones del Consejo pueden éstos hacer uso del derecho de hablar en las discusiones; mas ninguna de estas disposiciones los faculta para hacer proposiciones y pedir su votación a esta corporación sin concurrirá los debates. Por otra parte, tratándose de contratos, en los cuales es parte el Ministro, el Consejo obra con entera independencia, y sólo puede atender a los preceptos legales que autoricen la celebración del contrato. El Consejo no puede detenerse para improbar o aprobar un contrato en la urgencia o conveniencia que de él resulte, si de otro lado aparece que se han omitido requisitos esenciales que la ley exige para la celebración del contrato. Si los términos de la ley son rigurosos, no por eso pueden desatenderse sus mandatos, porque su imperio es ineludible y con mayor razón para los funcionarios públicos: dura lex sed lex. Precisamente para corregir los inconvenientes que la celebración anticipada de contratos, antes de apropiarse la correspondiente partida en los Presupuestos,

así como también para corregir las dificultades que pueden presentarse con la celebración de contratos después de agotadas las partidas apropiadas, el legislador en la Ley 42 de 1923 dispuso que «ningún empleado o agente del Gobierno podrá celebrar contrato o contraer obligación alguna que requiera la erogación de fondos públicos, a menos que haya en el Presupuesto una apropiación para ello, cuyo saldo no gastado, libre de otras obligaciones, sea suficiente para cubrir el gasto proyectado y esta disposición que de manera clarísima, imperiosa y repetida exige la existencia de fondos especiales y determinados, apropiados para el gasto que implique el contrato o compromiso, está repetida en el artículo 54 de la Ley 42, con la exigencia de un certificado del Contralor General en que se acredite de modo auténtico la existencia de la cantidad necesaria y disponible para hacer frente al contrato, Si se aceptara la propuesta del señor Ministro, en todos los contratos podría prescindirse de los requisitos exigidos por los artículos 53 a 55 de la Ley 42 de 1923, con la sola estipulación de que su cumplimiento empezara en el año siguiente al de su celebración, puesto que así se diría que no habiéndose liquidado el Presupuesto de esa próxima vigencia no podía obtenerse el certificado del Contralor. A nadie se ocultan los inconvenientes y las responsabilidades que pudieran acarrearle al Gobierno estos compromisos prematuros y anticipados; y bien pudiera suceder que aunque se votara en el nuevo Presupuesto una partida para hacer frente a determinados gastos, los contratos anticipados excedieran en valor a ella, dificultad que no podría remediar el Gobierno y que

comprometería su seriedad como persona de derecho capaz de obligar y obligarse. Y para evitar estas dificultades se dictaron las disposiciones que invoca el Consejo para improbar los contratos celebrados por el Ministerio de Guerra con el señor Alarcón/ disposiciones que en ningún caso pueden dejarse a un lado transitoria ni definitivamente, porque el cumplimiento de las leyes, especialmente por parte del Ejecutivo, no puede en ningún caso dar siquiera lugar a discusión. Aunque el Consejo en el concepto de fecha 23 de octubre sólo hizo referencia a contrato sobre prestación de los servicios de agua y luz, la Sala hace extensiva su improbación al contrato sobre arrendamiento de la casa, que se encuentra en idénticas circunstancias que el contrato sobre prestación de los servicios de agua y luz para la misma casa. Dados pues los términos imperativos de la Ley 42 de 1923, el Consejo no puede desatenderlos a pretexto alguno, y a pesar de la conveniencia y urgencia del contrato, muy bien expuesta y apreciada por el señor Ministro, se ve en la obligación legal de sostener su resolución de improbar los contratos celebrados el 11 y el 12 de agosto del presente año por el Ministerio de Guerra con el señor Víctor M. Alarcón. Como el señor Ministro pide también en la nota con que devolvió el contrato que esta Sala «se servirá indicarle las otras deficiencias que tienen los contratos, con el fin de subsanarlos a la mayor brevedad,» se hacen las siguientes observaciones: Los servicios de agua, baños y luz de que trata el contrato 4º fecha 12 de agosto no pueden contratarse directamente

sino mediante licitación pública, en la forma y términos prescritos por los artículos 21 del Código Fiscal y 9º déla Ley 61 de 1921, por tratarse de la adquisición de cosas o servicios de género, que pueden también prestarlos personas distintas del señor Alarcón. según lo reconoce el mismo Ministerio al decir que escogió la propuesta de este Contratista entre otras presentadas ai Ministerio. Esta doctrina la sustentó el Consejo en resoluciones de. fechas 19 de junio y 4 de octubre de 1923, dictadas sobre un contrato para el suministro de agua potable para la Cárcel de Bucaramanga. De la formalidad de la licitación no puede pues prescindirse, para contratar los servicios de agua y luz, porque para ello sería preciso que el único acueducto o la única planta de luz que existan o puedan existir en Bucaramanga fueran de U exclusiva propiedad del señor Alarcón. Esta observación no tendría igual cabida si tales servicios en lugar de adquirirse por contrato especial y separado se incluyeran en el contrato para arrendamiento de la casa, como accesorios necesarios de ella; pues como las casas que se requieren para cuarteles han de tener determinadas condiciones de capacidad, construcción y localización, que no sota las de la generalidad de las habitaciones ordinarias, sí pueden tomarse en arriendo por contratos directos, porque son los cales determinados y únicos que tienen dueño exclusivo. En el presente caso, según los informas que figuran en el expediente del contrato, la casa del señor Víctor M. Alarcón parece ser la más apropiada para el establecimiento del cuartel de Bucaramanga, y por eso puede contratarse

directamente con el señor Alarcón. dueño único de tal finca, circunstancia que coloca el contrato en el caso del ordinal b) del artículo 27 del Código Fiscal, que señala los casos en que puede, por excepción, prescindirse de la licitación. Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado insiste en su resolución de improbación de los contratos materia de este estudio. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

SERGIO A. BURBANO , JOSE A. VALVERDE R , SIXTO A. ZERDA ,

MANUEL JIMENEZ LOPEZ ,ALBERTO MANZANARES V. SECRETARIO