CE-SCA-441-1924-05-22

TITULACION DE TIERRAS VALDIAS – Irregularidades / COPIA DEL ACTO

DEMANDADO – Aporte

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A. BURBANO Bogotá, mayo veintidós (22) de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: MARCO A. OCHOA Demandado: VALENTIN HERRERA REFERENCIA: Nulidad de la Resolución del Gobernador del Tolima de cuatro de mayo de mil novecientos veintidós.

El señor Marco A. Ochoa, vecino de la ciudad de Ibagué, en demanda presentada el 26 de julio de 1922 ante el Tribunal Administrativo de esa ciudad, pidió se decretara la nulidad de la Resolución dictada por el Gobernador del Departamento del Tolima, con fecha 4 de mayo de 1922, recaída a las diligencias de titulación de veinte hectáreas baldías con el nombre de El Triunfo, a favor de Valentín Herrera, en la fracción de Las Pavas, de esa jurisdicción municipal. El actor manifiesta que con el acto acusado ha sido despojado violentamente de su finca, lo cual implica lesión de derechos civiles, y funda su acción en estos hechos: 1° En la Resolución de nueve de diciembre del año próximo pasado, la Gobernación comisionó al Alcalde de Ibagué para hacer la entrega de El Triunfo a Valentín Herrera, según el artículo 6° de la Ley 71 de 1917, que no dio margen a subcomisionar. Véanse la copia de la entrega y el artículo 132 del Código de

Organización Judicial. 2° El Inspector 1° Municipal fue quien verificó la entrega por comisión de la Alcaldía, y sin cumplir las disposiciones legales que son de aplicación en esos casos. Ese empleado no tenía jurisdicción. 3° Ni el Alcalde ni el Inspector avisaron por edicto a los colindantes y a quienes pudiera perjudicar la entrega, según el artículo 862 del Código Judicial y el 101 de la Ley 71 de 1917, sino que a una hora dada el primero le ordenó al segundo, a modo militar, que fuera a hacer la entrega, y éste voló a obedecer también militarmente. 4° Sabedor yo de tales medidas, que eso habría de ocurrir el 27 de abril, uno o dos días antes solicité tanto verbal como por escrito y con razones, que se aplazara ese señalamiento, tanto porque tenía un remate en ese día, como porque yo debía reclamar las pruebas con que debía hacer efectivos mis derechos. A ese memorial agregué copia de la adjudicación de Partidas a mi favor y la inscripción de ésta en el registro civil. 5.° Mi solicitud fue negada; solicitó una reconsideración, que también se me negó; apelé, y aún no sé si se me ha concedido el recurso, no obstante que por el artículo 188 de la Ordenanza 64 de 1921, no contaba sino con veinticuatro horas para concederlo o negarlo. 6° Los peritos de la entrega no dieron razones de las medidas de veinte hectáreas, si acaso las hicieron. Vicente Salazar, como hombre ignorante, no podía; y en cuanto a Samuel Silva, aplicado a agrimensor, tampoco pudo, siendo el autor del

atentado que estaba consumando con la aquiescencia de la Secretaría de Hacienda. Yo pruebo que en lo entregado hay más de veinte hectáreas. 7.° Los señores Samuel Silva y Rafael Triana son mis enemigos capitales, y tuvieron la indelicadeza y la agresiva parcialidad de prestarse a declarar falsedades en apoyo de la solicitud de Herrera ante la Gobernación, y ahora entra Silva de perito en la entrega, contra la ley y la moral. 8° El terreno de Partidas lo descubrí, bauticé, ocupé con trabajos de desmontes y cultivos de pastos artificiales, y lo comuniqué con el público con un magnífico camino. Ahora Silva, Herrera y los demás socios oficiales lo han disfrazado con el nombre de El Triunfo, para podérmelo arrebatar. 9° En la entrega que el Inspector 1o de Policía le hizo a Herrera, se comprende una parte considerable de Mesones, propiedad de Domingo Guzmán y Gregorio Sandoval, que no lo han cedido.

10. A ser legal la entrega de El Triunfo, como son mías las mejoras allí existentes, aquella entrega no podía hacerse sin indemnizarme su valor, porque así lo ordena el artículo 2° de la Ley 45 de 1917, quedando entretanto con el título de poseedor, el cual no se pierde sino en juicio civil ordinario.

11. Las expresadas mejoras se hallan embargadas en juicio ejecutivo a favor de la señora Petrona Galindo por el señor Juez 2° Municipal de Ibagué.

12. El señor Secretario de Hacienda y el señor Gobernador del Departamento

tienen conocimiento de todos estos hechos por memorial presentado, para que los hicieran corregir, que quedó sin resolución, y por conferencia tenida con el último señor que he citado, y sin embargo se apresuraron a despacharle a Valentín; y

13. El 3 de mayo de este año entró el negocio a la Secretaría de Hacienda, y el 4 dictó la Resolución de aprobación tácita de todo lo actuado, ordenando sacar las copias que ordena el artículo 7° de la Ley 71 de 1917, y el envío al Ministerio de Agricultura y Comercio de ellas, y el expediente al señor Notario 2° del Circuito.

Esta Resulución es la que tacho de nula por sus antecedentes. El actor fundó su demanda en los artículos 104 y 105 de la Ley 130 de 1913; segunda parte del artículo 6o y artículos 1740, 1741 y 1746 del Código Civil; 15 de la Ley 95 de 1890 y sus concordantes con los Códigos Judicial y Fiscal. Solicitó la suspensión provisional del acto acusado, solicitud que le fue negada. El Tribunal, en sentencia de 4 de abril de 1923, decidió que no era nula la Resolución acusada, y el asunto ha venido al Consejo de Estado en virtud de apelación interpuesta por el actor y por el señor Domingo Guzmán, quien oportunamente coadyuvó la demanda del señor Ochoa. Surtida la audiencia, a la cual concurrió el seños Fiscal del Consejo, quien luego presentó el resumen de sus alegaciones orales, se procede a fallar el asunto en el

fondo. El señor Fiscal estima que debe reformarse la sentencia en el sentido de resolver que no es el caso de decretar la nulidad demandada, por las razones siguientes: 1ª Porque el actor no acompañó a su demanda un ejemplar auténtico del número del periódico oficial del Departamento del Tolima, en que se publicara el acto acusado, ni tampoco copia auténtica de éste, como lo ordena terminantemente el artículo 55 de la Ley 130 de 1913, puesto que en la copia notarial que acompañó a su libelo, se omitió insertar el acto denunciado, hecho que reconoció el demandante en la audiencia pública de la primera instancia, con motivo de haber pedido el Magistrado doctor Mariano N. Melendro la lectura de la Resolución gubernamental que se tacha de nula. 2ª Porque no habiéndose demostrado en legal forma la existencia del acto denunciado, tampoco puede resolverse sobre su nulidad, comoquiera que falta el elemento esencial que debe servir de base al fallo del juzgador. Es cierto que el demandante presentó, junto con el resumen escrito de las alegaciones orales que formalizó en la audiencia pública, copia auténtica de la providencia cuya nulidad se demanda; pero este testimonio no puede estimarse, puesto que se exhibió extemporáneamente y ni siquiera se mandó agregar a los autos por el Magistrado sustanciador de la primera instancia, y aunque el actor afirma en su alegato escrito que los señores Magistrados conceptuaron, en el acto de la audiencia, que por tratarse de un descuido involuntario, podía presentar con su alegato escrito la

copia que se había echado de menos, sobre el particular no se dejó ninguna constancia en el acta de la audiencia, ni semejante procedimiento está autorizada por disposición legal alguna. El Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, y en fallo de fecha 16 de agosto de 1920, proferido en el juicio incoado por el señor Demetrio Morillo, sobre nulidad del artículo 19 de la Ordenanza número 83 de 1919, expedida por la Asamblea de Bolívar, sustentó la siguiente tesis: “El artículo 55 de la Ley 130 de 1913, que exige el requisito pretermitido por el demandante, y cuyo cumplimiento descuidó el Magistrado sustanciador del Tribunal de Cartagena, dice así: ‘Artículo 55. A la demanda se debe acompañar un ejemplar autenticado del número del periódico oficial del respectivo Departamento, en que se publicó el acto acusado, o una copia auténtica de éste, y a ella se pueden agregar los documentos u otras pruebas que quiera el demandante. Si el acto no ha sido publicado y la autoridad o empleado que debió dar la copia se negó a expedirla, lo debe expresar así en la demanda.’ "La ley es absolutamente clara sobre el particular. No hay medio de eludir su mandato. A la demanda debe, dice, acompañarse el periódico oficial respectivo, etc. Es una prueba no de los hechos que contiene el acto acusado, contrarios al derecho del demandante, sino de que tal acto existe. Luego es no sólo disposición expresa de la ley que el acto acusado se adjunte al libelo, sino un requisito

esencial para que haya juicio. Sin el periódico oficial o la copia respectiva no puede haber litis. No hay materia para que la haya. Resalta más este imperativo de la ley si se compara con la última oración del aparte primero del artículo 55 citado, que concede al demandante la facultad de agregar a la demanda otros documentos o pruebas, los que él quiera. No así el periódico oficial o su copia. Este es obligatorio. Es un deber legal................. "El juicio se abre a prueba para practicar las pedidas por los que a ello tienen derecho. ¿Pero qué pruebas son ésas? Las tendientes a demostrar los hechos que contiene el acto o providencia acusada. Pruebas son los diversos medios por los cuales llega la inteligencia al descubrimiento de la verdad. Definición dada por el doctor Concha en sus Elementos de Pruebas Judiciales. ¿Pero qué verdad es la que se debe probar en los juicios administrativos? Que el acto acusado violó un derecho civil, o la Constitución o las leyes. "Tan indudable es, que la existencia del acto acusado no es una prueba que deba pedirse durante el término de fijación en lista y producirse en el término de prueba, que si así fuera, jamás podría suspenderse el acto acusado, pues tal suspensión se decreta en el auto en que se admite la demanda, y es teniendo dicho acto a la vista como puede juzgarse del notorio perjuicio que cause. Si el acto acusado viene después, el Tribunal no tiene facultad para suspenderlo en providencia distinta de la de admisión del libelo, excepto el caso que contempla la parte final del artículo 55 de la Ley 130 nombrada.

“En los casos en que el acto acusado no dé lugar sino a una controversia de puro derecho, esto es, en que no haya hechos que probar, si el acto respectivo no se presenta con la demanda, ¿cuándo se podría presentar? Luego es esencial que dicha presentación coexista con el libelo. Lo manda la ley o lo impone la naturaleza de los juicios administrativos" La Sala de lo Contencioso Administrativo, en fallo datado el 3 de mayo último, que le puso fin al juicio incoado por el doctor Pablo A. Llinás, sobre nulidad del articulo 397 del Código de Policía de Cundinamarca, después de acoger los razonamientos de la Fiscalía, análogos a los formulados en la presente litis, y de reproducir los conceptos de la sentencia que dejo transcritos, sostuvo una vez más la tesis que sustento. El señor Ochoa demandó la nulidad de la Resolución dictada por el señor Gobernador del Departamento, doctor Edmundo Vargas y su Secretario de Hacienda, General Félix Navarro, con fecha cuatro de mayo de 1922, recaída a las diligencias de titulación de veinte hectáreas de tierras baldías con el nombre de EL TRIUNFO, a favor de Valentín Herrera, en la fracción de Las Pavas, en la jurisdicción municipal de Ibagué; y si bien en su demanda expuso que presentaba en siete fojas las copias que le expidió el señor Notario, entre las cuales se halla la de la Resolución acusada, es lo cierto que tal Resolución no figura en las referidas copias. Según aparece de la constancia sentada con motivo de la audiencia pública

surtida ante el Tribunal de primera instancia, y firmada por los señores Magistrados, por el demandante señor Ochoa y por el Secretario del Tribunal, el Magistrado doctor Melendro pidió la lectura de la Resolución acusada, la que no pudo verificarse porque no se había presentado, habiendo entonces manifestado el señor Ochoa que la presentaría con el resumen de sus alegaciones orales. Posteriormente el señor Ochoa presentó una copia expedida por el Notario 2° del Circuito de Ibagué, que no está mandada agregar a los autos. La ley ha exigido de modo imperativo que a la demanda de revisión de un acto o providencia administrativa se acompañe un ejemplar autenticado del periódico oficial en donde se publicó el acto acusado, o una copia auténtica de éste; y que en caso que no se haya publicado y la autoridad respectiva se niegue a dar la copia, se manifieste así en la demanda para que el Magistrado, en el primer auto que dicte sobre admisión de la demanda, pueda pedir la respectiva copia. Esta exigencia de la ley es esencialísima, puesto que versando el juicio sobre la revisión de un acto administrativo, para decidir sobre su nulidad, el fundamento del juicio es precisamente el mismo acto acusado, ya que sin él no habría lugar a la acción. La ley ha exigido que el acto acusado, en copia debidamente autenticada, se acompañe a la demanda, y esta exigencia no puede ni alterarse ni modificarse, presentando el acto acusado en forma distinta de la de allí prevista, puesto que ello implicaría la modificación de los procedimientos y la reforma de la ley, lo cual

no puede hacer el juzgador. Y el único caso de excepción en que no se puede presentar el acto con la demanda, por renuencia de la autoridad respectiva en expedir la copia, está previsto y reglamentado en forma precisa. No es un mero formulismo exigir que se acompañe el acto acusado con la demanda misma, puesto que tratándose única y exclusivamente de la revisión de dicho acto, quiere la ley que el procedimiento tenga toda la seriedad y la estabilidad posibles, dada la especial naturaleza de estos procedimientos administrativos. Esta ha sido la jurisprudencia constante del Consejo de Estado, como lo anota el señor Fiscal en las sentencias que cita; y siendo ello así, y no habiéndose presentado por el demandante el acto acusado, en la forma exigida por la ley, junto con la demanda, no puede haber lugar a decretar la nulidad pedida, y así debe resolverse. También es jurídica la observación del señor Fiscal de que, como se trata de un asunto que versa sobre asuntos particulares y sólo el demandante era parte, no podía presentarse otra persona coadyuvando la acción, por prohibirlo terminantemente el articule 71 de la Ley 130 de 1913, y por tanto se llama la atención del Tribunal al respecto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, revoca la sentencia apelada, y declara que no hay lugar a decretar la nulidad de la Resolució acusada. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

SERGIO A. BURBANO, SIXTO A. ZERDA, JOSE MARIA GARCIA

HERNANDEZ, RAFAEL ABELLO SALCEDO, ALBERTO, MANZANARES V.,

SECRETARIO