CE-SCA-483-1982-02-04

ACCION DE PLENA JURISDICCION / Terminación de caducidad – Articulo 83 C.C.A.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. ADJUDICACION REVOCACION.

LICITACION DESIERTA. 1. El acto de adjudicación cierra así la etapa precontractual y abre la contractual. Pero en ninguna parte permite la ley que hecha la adjudicación pueda revocarse y menos declararse desierta la licitación (artículo 27 del Decreto 150/76). 2. No se puede declarar desierta una licitación luego de la adjudicación del contrato porque existiría sustracción de materia. No se declara desierta una licitación que ya llegó a su feliz término, que ya cumplió su cometido y abrió la etapa contractual. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. INHABILIDADES / Finalidades - ¿A quiénes cobija?

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Sección Tercera. Bogotá, D.E., cuatro (04) de febrero (02) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: DIONISIO OSORIO LENTINO

Demandado: Referencia: Expediente No. 2.656. Contratos.

En escrito de 19 de diciembre de 1978 el doctor Dionisio Osorio Lentino mediante apoderado idóneo demanda al Instituto de Crédito Territorial para que se declare la nulidad de la decisión de revocar la autorización dada el 2 de febrero de 1978 sobre adjudicación del contrato 200 de 1977 tomada por la junta directiva de esa

entidad el día 8 del mismo mes y de la Resolución 448 de 15 de marzo de ese mismo año por medio de la cual se declaró desierta la licitación pública relacionada con dicho convenio por considerar inconvenientes las propuestas, para que, como consecuencia de esas nulidades, se le condene a pagar todos los perjuicios tanto de orden material como moral que se produjeron con el desconocimiento del derecho a celebrar el contrato mencionado y a percibir las ganancias derivadas de su realización; condena que deberá actualizarse al momento de la sentencia o de su pago; además, que en el caso de incumplimiento de la decisión deberán reconocerse intereses moratorios a la tasa del interés corriente bancario doblado. En subsidio solicita que se declare la responsabilidad de la mencionada institución por no haber cumplido con la obligación de celebrar el contrato resultante de la mencionada licitación No. 200 y se condene al pago de todos los daños sufridos tanto por lucro cesante como por daño emergente.

Como hechos narra en síntesis:

1. Que por Resolución 1979 de 28 de octubre de 1977 la gerencia del Instituto de Crédito Territorial autorizó a la seccional de Bolívar para abrir la licitación pública No. 200 de ese año.

2. Que abierta la licitación, el doctor Dionisio Osorio L. presentó oferta por $6.996.668.04 y un plazo de 24 semanas.

3. Que el día 16 de diciembre de 1977 la junta administradora de la zona suroriental de Cartagena del Instituto realizó el estudio para la adjudicación de la mencionada licitación quedando seleccionada en primer lugar la propuesta del

doctor Osorio L.

4. Que pese a que el doctor José Enrique Rizo informó que al doctor Osorio L. se le había declarado la caducidad de un contrato celebrado con las Empresas Públicas Municipales de Cartagena, la junta resolvió hacerle la adjudicación al indicado profesional, con la advertencia de que la licitación quedaba condicionada a que no existiera impedimento de tipo legal por la circunstancia anotada.

5. Que cuando se hizo la adjudicación todavía no estaba ejecutoriada la declaratoria de caducidad del contrato hecha por las Empresas Públicas de

Cartagena.

6. Que el 3 de febrero de 1978 el gerente de la seccional de Bolívar, mediante Oficio 00344, le informó a los postores de la licitación 200 que ésta había sido adjudicada al doctor Osorio L.

7. Que en la sesión primera de la junta administradora se resolvió mantener en firme la decisión de adjudicación, por considerar que el Decreto 150 de 1976 no era aplicable a las empresas públicas.

8. Que el 8 de febrero de 1978 la junta directiva del Instituto de Crédito Territorial decidió revocar la autorización dada en el Acta 02 de febrero lo. de ese año para adjudicar la licitación 200.

9. Que aunque la junta administradora de Cartagena no estuvo de acuerdo con la decisión tomada por la junta directiva del I.C.T. resolvió recomendar a la gerencia general que declarara desierta la licitación; decisión que se tomó mediante Resolución 448 de 15 de marzo de 1979.

10. Que los actos cuya nulidad se pretende no fueron notificados en forma alguna ni se dispuso en ellos que debería hacerse su notificación con la indicación de los recursos viables.

11. Que los actos acusados le produjeron perjuicios tanto de carácter moral como material; los primeros, por el desprestigio ante las firmas de la ciudad de Cartagena y del departamento de Bolívar; y los segundos, que ascienden a más de $3.000.000.oo por haberse visto privado de las ganancias derivadas de un contrato a precio fijo por un valor inicial de $6.996.768.oo; por haber tenido que rechazar ofertas de trabajo para los equipos que comprometió durante 8 meses en espera de la firma del contrato; y por los gastos de personal y generales que tuvo que pagar durante la espera.

De folios 32 vuelto a 35 vueltos analiza la fundamentación jurídica de la demanda y explica satisfactoriamente, con apoyo en jurisprudencia de esta misma Corporación, las razones de la acción instaurada. Hace además, hincapié en la oportunidad de la acción, dado el lapso corrido entre la fecha de los actos impugnados y el 19 de diciembre de 1978, fecha de la presentación de la demanda. Durante el trámite del I.C.T. se hizo parte y alegó como excepción la de caducidad por cuanto el libelo se presentó mucho después de los 4 meses señalados en la ley para este tipo de acción contados a partir del 15 de marzo de 1978, fecha de expedición de la Resolución 448 que declaró desierta la licitación. Esta misma parte en su alegato de bien probado insiste en esa excepción, con el aserto de

que el acto administrativo no tenía porqué notificarse. Arguye, además, que la revocatoria se debió fundamentalmente al hecho de que el contrato con el señor Osorio Lentino no podía celebrarse, ya que éste estaba incurso en una de las inhabilidades contempladas en el artículo 7o., literales a) y b) del Decreto 150 de 1976. Por su parte la actora defiende la presentación oportuna de la demanda y para ello alega, con apoyo en afirmaciones de la misma demandada, que el acto que declaró desierta la licitación no fue notificado legalmente, lo que le daba posibilidad de demandar en cualquier tiempo. Insiste también en la no aplicación del estatuto contractual, ya que éste tiene su órbita circunscrita a las entidades nacionales, fuera de que la resolución de caducidad del contrato decretada por las Empresas Públicas Municipales de Cartagena fue anulada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia que se encuentra apelada ante esta misma Corporación. La señora Fiscal colaboradora en su vista de marzo 21 de 1980, estima que la demanda no debe prosperar, ya que las inhabilidades para contratar tienden a proteger la administración, la que en forma alguna podía celebrar convenio con quien por hechos que le eran imputables había sufrido una declaratoria de caducidad. PARA RESOLVER SE CONSIDERA Tal como está planteado el debate, esta motivación deberá enfocar distintos aspectos en un orden lógico, así: a) La caducidad de la acción propuesta; b) la índole de los actos impugnados; c) la

aplicación del estatuto contractual o Decreto 150 de 1976 al caso controvertido.

A. LA CADUCIDAD Para la parte demandada la acción estaba caducada cuando se presentó la demanda el día 19 de diciembre de 1978, por cuanto ya habían transcurrido los cuatro meses señalados en el artículo 83 del C.C.A. para el efecto, contados desde la expedición de la Resolución 448 de 15 de marzo de ese año.

En cambio, para la actora el fenómeno no se produjo porque la resolución que declaró desierta la licitación no fue notificada ni publicada, tal como lo acepta la misma demanda. Para la Sala asiste la razón al demandante. El acto administrativo en cuestión debió ser notificado a los interesados no sólo por implicar la culminación de una etapa en el campo de la contratación pública, sino fundamentalmente, porque para el doctor Osorio Lantino significaba nada menos que la revocatoria de la adjudicación que se le había hecho. Esta falta de notificación impidió que el acto produjera efectos legales desde su expedición y permitió al afectado instaurar la acción correspondiente sin que pudiera imputársele la falta de oportunidad. Estos efectos se desprenden del artículo 12 del Decreto 2733. Estima la Sala que cuando se demanda en acción de plena jurisdicción un acto administrativo, la caducidad está gobernada por el artículo 83 del C.C.A. o sea con un término de cuatro meses, con todos a partir de su publicación, notificación o ejecución, según el caso. Con la advertencia, para el asunto subjudice, que en los casos en que se exige la notificación habrá de entenderse que ésta se refiere no a

la primera notificación sino a la del acto que culmina la vía gubernativa. Aquí se armoniza el texto citado con el artículo 82 del C.C.A. Pero, como es obvio, si el acto que debía ser notificado no lo fue, no podrá pensarse en la iniciación del término de caducidad. En estos eventos podrá el afectado, dándose por notificado (conducta concluyente) ejercer los derechos que la ley le brinda para su control de legalidad. Y esto fue lo que hizo el doctor Dionisio Osorio Lentino.

B. LA INDOLE DE LOS ACTOS IMPUGNADOS La etapa de licitación contractual culmina ordinariamente o bien con el acto de adjudicación o bien con el que la declara desierta y a ella sigue en el primer evento la contractual propiamente dicha.

Pero, en ninguna de las dos posibilidades puede hablarse de un acto de trámite, ya que en la una o en la otra se define una actuación administrativa o se cierra una etapa precontractual. El acto de adjudicación cierra, así, la etapa indicada y abre la contractual. Pero en ninguna parte permite la ley que hecha la adjudicación pueda revocarse y menos declararse desierta la licitación. No se puede revocar por impedirlo así el artículo 27 del Decreto 150 de 1976, que a la letra dice: "Ejecutoriada la resolución de adjudicación, ésta es irrevocable y obliga, por lo mismo, a la entidad y al adjudicatario. Y no se puede declarar desierta una licitación luego de la adjudicación del contrato porque existiría sustracción de materia. No se declara desierta una licitación que

ya llegó a su feliz término, que ya cumplió su cometido y abrió la etapa contractual. De la lectura de los actos impugnados se infiere lógicamente que la Resolución 448 no hizo otra cosa que disfrazar una decisión revocatoria, como pasa a explicarse: La seccional del I.CT. estaba autorizada para abrir la licitación pública No. 200 de 1977, tal como lo indica la Resolución 1979 de 28 de octubre de ese año (a folios 24, C. No. 2). Con base en esa autorización, su junta administradora el 16 de diciembre siguiente realizó el estudio de las distintas propuestas; como consecuencia seleccionó en primer lugar la presentada por el Dr. Osorio Lentino (Acta No. 13177 a folios 14, C. No. 1) y resolvió adjudicar, en primera instancia, el contrato al mencionado profesional. En reunión 001 de 1978 (a folios 16 del mismo cuaderno) esa misma junta decidió hacer la adjudicación en forma definitiva por cuanto consideró que el Dr. Osorio no estaba afectado de inhabilidad alguna por no serle aplicable la contemplada en el artículo 7o. del Decreto 150 de 1976, ya que la entidad que le había caducado un contrato era del orden municipal (a folios 17). Mediante Oficio 00344 de 3 de febrero de ese año se informó a todos los participantes en la licitación que el contrato había sido adjudicado al doctor Dionisio Osorio L. (a folios 29). El día 8 del mismo mes la junta directiva del I.CT. (Acta No. 3 a folios 26, C. No. 2) revocó la autorización dada para adjudicar esa

licitación 200. El 22 de febrero siguiente, la seccional reestudió el asunto relacionado con esa licitación (Acta No. 2 a folios 18 del C. No. 1) y dispuso pedir concepto a un abogado sobre la aludida inhabilidad. El 3 de marzo siguiente y con fundamento en el concepto del Dr. Gonzalo Zúñiga Torres, la junta resolvió recomendar a la gerencia general que declarara desierta las tantas veces mencionada licitación. Dicha gerencia decidió de conformidad mediante la Resolución No. 448 de 15 de marzo de 1978 y autorizó a la seccional para que abriera nueva licitación. La síntesis que se deja expuesta muestra con toda claridad que el acto que declaró desierta esa licitación no hizo otra cosa que disfrazar una revocatoria directa de la adjudicación hecha al Dr. Osorio, contrariando así no sólo el artículo 27 del Decreto 150 de 1976, sino el 24 del Decreto 2733 de 1959. Nadie puede desconocer que el acto de adjudicación creó un derecho o situación jurídica individual favorable para el adjudicatario sólo revocable con su autorización expresa y escrita. La administración, entonces, en lugar de la vía que utilizó debió acudir a la jurisdicción en solicitud de nulidad contra el acto de adjudicación y con apoyo en el artículo 72 del C.C.A. La revocatoria de la adjudicación no le estaba permitida, y al hacerlo afectó de nulidad los actos cuestionados expedidos con posterioridad. Además, la administración no se encontraba en ninguno de los eventos contemplados en el artículo 21 del Decreto 2733 de 1959.

C. LA APLICACION DEL DECRETO 150 DE 1976

La Sala comparte la idea expuesta por la señora Fiscal en el sentido de que las inhabilidades contempladas en los literales a) y b) de su artículo 7o. tiendan a proteger a la administración, "imponiendo cautela y procurando hasta donde sea posible garantía de seriedad y cumplimiento. Son medidas —agrega— que tienden a la sanidad y a la seguridad en la administración", pero no con el alcance que el ministerio público le da, porque el mencionado ordenamiento tiene una órbita de aplicación definida y concreta en su artículo lo referida a la Nación y sus establecimientos públicos lo que muestra que en principio no cobija a todas las entidades públicas de cualquier nivel. Aceptar su aplicación irrestricta es no sólo contrariar su texto sino también desconocer el principio de hermenéutica de que las normas que contemplan sanciones, inhabilidades o incompatibilidades son de interpretación restrictiva y no permiten aplicación analógica o extensiva. Además la inhabilidad alegada (la del literal b) exige que la caducidad haya sido decretada por las mismas entidades cobijadas por el estatuto. Basta observar la locución "esas mismas entidades". Pero fuera de lo dicho, en el caso debatido se da una circunstancia que haría inaplicable la norma en caso de que lo fuera o dudosa su aplicación. La resolución de caducidad que se afirma produjo la inhabilidad, dictada no por la administración nacional sino por un organismo municipal, fue anulada por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia de primera instancia de 14 de septiembre de 1979. (Ver certificación a folios 72 del CP.).

Lo precedente muestra que la actividad administrativa fue ilegal y le produjo al demandante perjuicios al privarlo del lucro que aspiraba a lograr con la ejecución del contrato. Si bien la Sala acepta la existencia de los perjuicios materiales, no ve clara la de los morales (al desprestigio ante las demás firmas contratantes) porque si éstos se dieron fueron causados más por la declaratoria de caducidad que por la decisión aquí impugnada. Pero el monto de esos perjuicios no aparece demostrado en forma alguna, lo que impone condena en abstracto, para su concreción posterior mediante el incidente del artículo 308 del C de P. C. Para este efecto se señalan las siguientes bases: a) Deberá determinarse la utilidad ordinaria que podía esperar el Dr. Osorio si hubiera ejecutado el contrato con el equipo, y el personal ofrecido, teniendo en cuenta los pliegos de condiciones, la propuesta del contratista y el acto de adjudicación. b) La utilidad así determinada deberá actualizarse teniendo en cuenta la devaluación y el interés puro o efectivo. El lapso devaluativo correrá desde la fecha en que normalmente debía terminar la ejecución del contrato y la del auto que decida el incidente de regulación. c) La condena por perjuicios materiales no podrá exceder del estimativo hecho en la demanda, sin perjuicio a su actualización. Por lo expuesto y en desacuerdo con la señora Fiscal colaboradora el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declárase la nulidad de la Resolución No. 448 de 15 de marzo de 1978 expedida por la gerencia general del Instituto de Crédito Territorial, por medio de la cual se declaró desierta la licitación No. 200 de 1977 I.C.T., y de la decisión revocatoria de la autorización dada a la seccional de Bolívar del mismo Instituto para la adjudicación de la aludida adjudicación.

2. Como consecuencia, condénase en abstracto a la mencionada entidad, cuya responsabilidad resultó comprometida, a pagar al Dr. Dionisio Osorio Lentino los perjuicios materiales causados por los actos que se declaran nulos. Para la liquidación de tales perjuicios deberá tramitarse el incidente contemplado en el artículo 308 del C. de P. C. y dentro de las pautas señaladas en la motivación.

3. Por el no pago oportuno de la obligación, luego de su concreción, la entidad reconocerá intereses a la tasa del 24% anual.

Cópiese y notifíquese. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día dos de febrero de mil novecientos ochenta y dos.

JORGE DANGOND FLORES, CARLOS BETANCUR JARAMILLO, EDUARDO

SUESCUN MONROY, VICTOR DOMINGUEZ GOMEZ, CONJUEZ. FELIX

ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO

ACLARACION DE VOTO

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

1. Jurisdicción que conoce de ellos. (Auto de 12 de mayo de 1966. T. LH. Nos. 335-340. Pág. 55). 2. Tribunales administrativos. Competencia. (Auto de 12 de

mayo de 1944. T. LH. Nos. 335-340. Pág. 57). 3. Declaración de caducidad de un contrato. Origen (Sentencia de junio 13 de 1945. T. LIV. Nos. 347-351. Pág. 322).

4. Resoluciones que autorizan los contratos. (Auto de 12 de septiembre de 1945.

T. LV. Nos. 352-356. Pág. 77). 5. Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Exclusión de su conocimiento. (Auto de 23 de enero de 1949. T. LVIII. Nos. 367 a 370). (Auto de septiembre de 1951. T. LVIII. Nos. 367-371. Pág. 665). Sentencia de 13 de junio de 1955. T. LXI. Nos. 383-386. Pág. 399). 6. Caducidad y prescripción. Diferencias. (Sentencia de 11 de octubre de 1963. T. LXVIII. Nos. 403-404. Pág. 286). 7. Acción contractual administrativa. No tiene término de caducidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: JORGE DANGOND FLORES Y VICTOR DOMINGUEZ GOMEZ Bogotá, febrero doce (12) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: DIONISIO OSORIO LENTINO

Demandado: Referencia: Expediente No. 2.656

Consideramos que los actos que conforman las etapas fundamentales de la licitación pública, desde su apertura hasta la adjudicación, hacen parte del contrato y frente a ellos no opera la caducidad sino la prescripción. Así lo ha

expresado la Sala: Expedido el Código Contencioso Administrativo, Ley 167 de 1947, la jurisprudencia nacional, salvo algunas divagaciones sobre la naturaleza de la jurisdicción contencioso-administrativa, frente a su fuente constitucional, era de criterio de que toda controversia sobre los contratos celebrados por la Administración era de competencia de la jurisdicción ordinaria.

En efecto: "El artículo 164 de la Constitución de 1886 expresó: 'La ley podrá establecer la jurisdicción contencioso administrativa, instituyendo Tribunales para conocer de las cuestiones litigiosas ocasionadas por las providencias de las autoridades administrativas de los departamentos y atribuyendo al Consejo de Estado la resolución de las promovidas en los centros superiores de

administración'. Vino luego el Art. 42 del Acto legislativo No. 3 de 1910 y dijo: 'La ley establecerá la jurisdicción contencioso administrativa. Al suprimir esta enmienda los fines especiales de la jurisdicción contencioso señalados en el artículo 164, amplió su concepto pero dentro de su propia índole, puesto que cuando dijo: jurisdicción contencioso administrativa comprendió en ella lo que es de su naturaleza, es decir, la solución de los conflictos sobre el Estado, en su función administrativa, y los particulares o la administración misma, no los suscitados por cuestiones de orden privado, civiles o penales. (Auto de 1 de mayo de 1966. T. LII, núms. 335, 340, pág. 55). "Cuando la Constitución creó la jurisdicción contencioso administrativa, tomó

necesariamente, este concepto, tal como se entiende en el mundo de las ciencias jurídicas. Así, pues, el legislador sólo puede atribuir a los tribunales de lo contencioso administrativo funciones que por naturaleza y contenido, ratione materias, versan sobre controversias de carácter exclusivamente administrativo. Vendría el caso en la legislación, con el consiguiente desprestigio de las instituciones, si lo contencioso administrativo resolviera litigios de carácter civil o penal". (Auto, 12 de mayo de 1944. T. LII, núms. 335-340, pág. 57). "La declaración de caducidad en su contrato bilateral emana, tiene su origen, su causa y razón en el contrato y es por ello por lo que no cae bajo la jurisdicción contencioso administrativa, que no está establecida para conocer de los negocios meramente contractuales, atribuidos además por la ley a la justicia ordinaria" (Sentencia, 13 de junio de 1946. T. LIV, núms. 347, 351, pág. 322). "Si el Consejo de Estado avocara el conocimiento de un negocio en que la resolución acusada es la autorización para celebrar un contrato, forzosamente tendría que resolver cuestiones relativas a la validez e invalidez del contrato, porque como dicen los expositores, las formalidades fiscales y administrativas que se exigen a los funcionarios para contratar, equivalen al consentimiento que prestan las personas naturales al obligarse. Y el consentimiento es uno de los elementos intrínsecos sustanciales en las contrataciones. Pronunciarse el Consejo sobre esas materias sería invadir campos ajenos, con manifiesta usurpación de

jurisdicción, lo cual le está ostensiblemente vedado" (Auto, 12 de septiembre de 1946, T. LV, núms. 352-356, pág. 77). El C.C.A. excluye de la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones de los funcionarios o autoridades del órgano administrativo que tengan su origen en un contrato. Se funda la exclusión en la clásica doctrina del derecho administrativo que clasifica los actos administrativos por la forma como se manifiesta la declaración de voluntad de ellos, según que venga por objeto la idea de poder o de gestión o gerencia de los negocios públicos. No se arguye la moderna doctrina acogida por los modernos expositores de derecho administrativo, que funda en la noción de servicio público la distinción de los actos administrativos y la competencia de los jueces para conocer de ellos, pues la jurisprudencia nacional, basada en claras disposiciones legales mantiene la competencia de la justicia ordinaria para conocer de los litigios sobre actos administrativos que tengan su origen en un contrato. (Auto, 23 de enero de 1949, T. LVIII, núms. 367 a 370). "No obstante ser notoria la necesidad de fijar claramente la noción de contratos administrativos y de que en los conflictos que surgen sobre el particular se apliquen los principios de derecho público que informan esta clase de negociaciones, por organismos especializados como el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, es lo cierto que el Senado se opuso a aceptar las disposiciones que conferían tal competencia a la jurisdicción contencioso administrativa por considerarlas inconstitucionales y el poder legislativo al aprobar

el C.C.A. prohibió en el ordinal lo., Art. 73 que se ventilara ante esa jurisdicción las resoluciones de los funcionarios o autoridades administrativas, que tengan origen en un contrato. (Auto, 24 de septiembre de 1951. T. LVIII, núms. 367-371, pág. 665). "Cuando el legislador expidió la norma del Ord. lo. del artículo 73 no hizo otra cosa que sustraer del conocimiento de la jurisdicción contencioso todas las cuestiones que tengan origen en un contrato en que se parte la administración. Es decir, que a la norma general de que el Consejo de Estado conoce de toda contención administrativa para la cual no se hubiera señalado una regla particular de competencia, se le hizo la excepción de todas aquellas cuestiones que aunque referentes a litigios entre el Estado y los particulares, tuvieron origen en contratos de que aquél es parte. "Lo anterior porque cuando el Estado contrata lo hace generalmente en su carácter de persona privada, en cuyo caso sus actividades pierden la naturaleza administrativa que les asiste comúnmente a todos sus actos para asimilarlos a los de cualquier particular contratante, razón por la cual tales actividades se juzgan por la justicia ordinaria y conforme a las normas civiles, que regulan la conducta entre los particulares. "Por esta razón no puede interpretarse esta norma en el sentido restringido de que se refiere solamente a los actos que tienen origen en un contrato perfecto, es decir, en un contrato para cuya celebración se han observado todas las formas propias que la ley señala para los de su clase, sino en el más amplio de que escapan de la jurisdicción contenciosa todas aquellas actuaciones realizadas por la administración como consecuencia de desarrollo de un concurso bilateral de

voluntades y no como el ejercicio natural de la potestad administrativa. En otras palabras: que para determinar la competencia del Consejo de Estado en demandas contra la administración, debe examinarse ante todo la naturaleza de los actos o hechos que se le imputen a fin de determinar si ellos han sido ejecutados en desarrollo de estipulaciones voluntarias pactadas entre la administración y la persona que se considere lesionada, porque si tal cosa resulta cierta la jurisdicción contencioso administrativa será incompetente para juzgar tales actos dada su naturaleza civil (Sentencia de 13 de junio de 1955. T. LXI, núms. 383-386, pág. 399). "En resumen hasta la vigencia del Decreto-ley 528 de 1964, era claro que toda controversia contractual en que fuera parte el Estado, era de competencia de la justicia ordinaria, tratárase de acciones rescisorias o de nulidad absoluta, o lo que es lo mismo, de acciones constitutivas o declarativas y, por lo mismo bien que la discusión versara sobre nulidad relativa o absoluta la competencia estaba determinada por el Art. 40 del anterior C. de P. C, Ley 105 de 1931, en concordancia con el artículo 2o. de la Ley 67 de 1936. "Bajo este régimen la prescripción de las acciones estaba sujeta a las reglas del C.C., 20 años para la acción de nulidad (Art. 2o., Ley 50 de 1936) y cuatro u ocho años para la acción rescisoria según el artículo 1750 del mismo C.C. "Esto en relación con la prescripción de la pretensión, fenómeno de derecho sustancial, bien distinto al fenómeno procesal de la caducidad que no existía para

esta clase de acciones mientras fueran de conocimiento de la jurisdicción ordinaria y que, mal podía aplicárseles normas especiales del C.C.A. cuando expresamente las excluía, en forma total, del gobierno de dicho estatuto el Art. 73, Ord. lo. del mismo, al incluirlas entre las contravenciones de las que no podía conocer la jurisdicción contencioso administrativa. "Es oportuno deslindar las nociones de caducidad y prescripción, porque si bien el C.C.A. emplea indistintamente esos términos cuando se trata del primero de estos fenómenos jurídicos, ello contribuye a aclarar la diferencia que existe entre el derecho subjetivo reclamado y el derecho a ejercitar la acción establecida para deducirlo en juicio. La prescripción se predica propiamente de los derechos subjetivos y la caducidad, de las acciones que se instituyen para impetrar ante la jurisdicción competente su protección y efectividad, la caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones. Y es obvio que los términos para el ejercicio de las acciones civiles deducibles ante la jurisdicción ordinaria rijan lo concerniente a ellas, en tanto que las acciones de naturaleza administrativa que promueven contenciones ante la respectiva jurisdicción se subordinen a los plazos prefijados en las normas que regulan el modo de hacer efectiva la responsabilidad del Estado cuando con un acto hecho u omisión suyos, actuando en función de autoridad o de servicio oficial, lesiona un derecho particular. En cualquiera de

estas hipótesis se trata de que se declare responsable a la persona administrativa y se le condene a indemnizar el perjuicio consiguiente. Ya la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del lo de octubre de 1945 (Q. J. T. LXI. P. 583-600), cuya doctrina prohijad Consejo, estableció las diferencias esenciales que existen entre los dos fenómenos jurídicos así: "1. Mientras que la prescripción sólo tiene cabida por la vía de las excepciones, es decir, que debe ser siempre alegada, pues el juez no puede declararla de oficio, la caducidad opera siempre ipso jure, esto es, que el juez puede y debe declararla de oficio. 2. Al paso que la prescripción puede ser renunciable expresa o tácitamente, en las condiciones previstas por la ley, la caducidad no lo es nunca, porque es una institución de orden público. 3. Los términos de la prescripción, salvo algunas excepciones, siempre admiten suspensión y pueden ser interrumpidos, los de caducidad, en cambio, no comportan jamás la posibilidad de ser ampliados por medio de la suspensión y deben cumplirse rigurosamente s