CE-SCA-59-1982-12-02

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS – Requisitos. Celebrados por departamentos administrativos / CONTRATO DE COMODATO – Finalidad / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONÁUTICA CIVIL – Contratación. Traspaso de personal / AGENTE PUBLICO – Competencia /

CONTRATOS PARA DESCENTRALIZACIÓN DE SERVICIOS – Alcance

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: OSVALDO ABELLO NOGUERA Bogotá, D. E, dos (02) de diciembre de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número: Actor:

Demandado: Referencia: Consulta. Radicación: Número 1798.

El doctor Juan Guillermo Penagos Estrada, Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, formula a la Sala la siguiente consulta: "De conformidad con la Ley 3ª de 1977 y el Decreto 2332 de 1977 expedido con base en las facultades extraordinarias conferidas por dicha ley, el sector aeronáutico civil de la Nación intará (sic) integrado por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil (DAAC) y el Fondo Aeronáutico Nacional (FAN). "De conformidad con la Ley 3ª citada, corresponde al DAAC: "Ejecutar, directamente o mediante la celebración de contratos, los estudios y las obras necesarias para conformar y mantener la infraestructura aeronáutica de la Nación, para lo cual contará con la financiación del Fondo Aeronáutico Nacional" y "Administrar, operar y vigilar los aeródromos y demás instalaciones y servicios constitutivos de la infraestructura aeronáutica nacional..."."... y constituyen el

patrimonio del FAN entre otros: Los bienes muebles que a la vigencia de esta ley sean de su propiedad, así como los que adquiera en el futuro a cualquier título; el producto de tarifas que se cobren por la prestación de servicios aeroportuarios, comunicaciones aeronáuticas, sobre vuelo y protección al vuelo; los ingresos percibidos por concepto de arrendamiento de bienes de su propiedad y de los que administre el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. "Para el cumplimiento de las funciones atrás mencionadas el Departamento a mi cargo está interesado en contratar con entidades públicas descentralizadas de los órdenes departamental y municipal la entrega del aeropuerto de la respectiva localidad, encargándolas del manejo de algunos aspectos administrativos necesarios para lograr el mantenimiento de la infraestructura aeronáutica, buscando con ello una mejor prestación de los servicios aeroportuarios y de aeronavegación en razón de una mayor inmediación en la toma de decisiones y de la desconcentración de las funciones, sin que ningún caso se desprenda de la responsabilidad por los aspectos técnicos. "Para desarrollar este proyecto agradecería su consideración de los siguientes aspectos: "1. ¿Es posible legalmente celebrar estos contratos bien como de administración delegada, como comodato o como innominado?". "2. ¿Qué naturaleza jurídica deben tener las entidades que reciban los aeropuertos?". "3. ¿Los contratos que se celebren pueden incluir el traspaso del personal a cargo del Departamento, con un total respeto por los derechos adquiridos y en condiciones que garanticen como mínimo las mismas prerrogativas que tienen como empleados del orden nacional, conservándose además los cargos en el

Departamento para que en el evento de terminación del contrato no se afecte la estabilidad laboral? ¿Podría hablarse en este evento de una verdadera sustitución patronal?". "4. ¿Para atender la prestación de los servicios y el pago del personal que queda a cargo de la entidad con la cual se contrata es posible la cesión y traspaso de los ingresos que por concepto de explotación comercial de aeródromo (vr. gr, arrendamiento de locales y hangares) y de tasa aeroportuaria nacional corresponden al FAN, otorgando aún la facultad de hacer el recaudo, manejando como un fondo especial todos estos ingresos?". "5. ¿Podría contractualmente acordarse la responsabilidad frente a terceros por los servicios que quedan a cargo de las distintas entidades? ¿La responsabilidad tendría que ser solidaria? ¿Se entiende que esta responsabilidad es sin perjuicio de la responsabilidad que le compete a la Nación por la prestación de esos servicios?".

CONSIDERACIONES DE LA SALA: La celebración de contratos por un Departamento Administrativo está regulada sobre bases que consultan, en primer término, la naturaleza de aquellos que le compete celebrar, es decir, los que informan estrictamente dicha competencia, porque corresponden al objeto o función del respectivo Departamento, aunque no estén previstos en forma expresa y taxativa por el Decreto 150 de 1976.

Así, los departamentos administrativos cuya competencia implique celebración de contratos regulados íntegramente por el Decreto 150 de 1976 deben someterse a las reglas señaladas en dicho estatuto (artículo 1º so pena de nulidad; y la celebración de aquellos no regulados por dicho estatuto pero comprendidos dentro

del ámbito funcional del organismo, deben someterse a las regulaciones propias de los mismos, generales o especiales, civiles o administrativas, vigentes para los de su clase, con las modalidades o alternativas a ellos inherentes. De ahí que el mismo Decreto 150 disponga en su artículo 67: "De las clases de contratos. Según el objeto para el cual se celebren, los contratos pueden ser de obras públicas, de suministro de compra venta de bienes muebles, de empréstito, de compraventa o permuta de inmuebles, de arrendamiento, de prestación de servicios, de venta de bienes muebles, de donación y para la recuperación de bienes ocultos. Las normas del presente Estatuto solo son aplicables a los contratos señalados en el inciso anterior; las demás clases de contratos continuarán rigiéndose por las normas generales o especiales vigentes para los mismos". Pero ya se trate de los contratos señalados en el primer inciso de la norma transcrita, o de los demás a que alude el segundo, sus requisitos, en cuanto a consentimiento, objeto y causa lícitos se rigen por las normas del C. C. y las que lo adicionan o reforman. De todos modos no quedarían comprendidos por alguno de los dos incisos de la norma los contratos que proyecta celebrar el DAAC con "entidades públicas descentralizadas de las órdenes departamental y municipal", si su objeto es "la entrega del aeropuerto de la respectiva localidad y el manejo de algunos aspectos administrativos necesarios para lograr el mantenimiento de la infraestructura aeronáutica" porque la celebración de contratos con tal objeto la excluye de plano

el artículo 138 del Decreto 150 de 1976 cuando se trata de prestación de servicios para el ejercicio de funciones administrativas y está excluida también por el artículo 18 de la Ley 3a. de 1977 la facultad del DAAC de celebrar tales contratos con tal objeto. No tendría, pues, sentido que resultara celebrándose como contrato innominado aquel cuyo objeto coincide con el que está legalmente excluido. La celebración de contratos de obras públicas, que es atribución del DAAC según artículo 3º, numeral 3º de la Ley 3a. de 1977 permite pactar forma de pago por el sistema de Administración Delegada, según el artículo 69 del Decreto 150 de 1976, cuando el objeto del convenio es la dirección técnica de la obra y el suministro de fondos y equipos corre por cuenta de la entidad contratante (artículo 79 a 89 ibídem). Tal forma de pago como sistema propio del contrato de obras públicas resultaría, pues, extraña a la celebración del contrato que proyecta el DAAC, en la modalidad aducida tentativamente por la consulta como lo resultaría la celebración de comodato, denominado también préstamo de uso, que es un contrato en el que una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie mueble o raíz para que haga uso de ella, y con cargo a restituir la misma especie después de terminar el uso. Este contrato no se perfecciona sino por la tradición de la cosa (artículo 2200 del Código Civil). El término "tradición" aquí empleado es sinónimo de simple entrega, puesto que el comodatario es obligado a emplear "el mayor ciudado en la conservación de la cosa y a restituirla en el tiempo convenido, o a falta de convención, después del

uso para que ha sido prestada (artículos 2203 y 2205 ibídem). Es claro que la entrega de un aeropuerto de propiedad de la Nación a otra entidad pública a fin de que se encargue de su administración implica contratar una o varias funciones de las atribuidas al DAAC por la Ley 3a. de 1977 y por el Decreto reorgánico de aquel— 2332 de 7 de octubre de 1977, expedido en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por tal ley. En efecto, conforme al artículo 3º, numeral 4º de la Ley 3ª. de 1977, corresponde al DAAC "administrar, operar y vigilar los aeródromos y demás instalaciones y servicios constitutivos de la infraestructura aeronáutica nacional", atribución que reitera en general el artículo 13 ibidem en relación con inmuebles cedidos por el Fondo Aeronáutico Nacional a la Nación o adquiridos para ésta con recursos de aquél. La misma atribución confiere al DAAC el Decreto 2332 de 1977 —artículo lo — y a su Jefe, en particular, la de "dirigir y coordinar el trabajo de las dependencias que integran el departamento de acuerdo con la política y planes de acción adoptadas (artículo 3º numeral 1ª.). Es función del Secretario General velar por el cumplimiento de las normas legales orgánicas del Departamento y por el eficiente desempeño de las funciones técnicas y administrativas del mismo y coordinar la actividad de sus dependencias (artículo 12, numeral 2º.). Corresponde a la Dirección General de Instalaciones Aeronáuticas "ejecutar la política y planes del Departamento en materia de construcciones y mantenimiento

de bienes inmuebles" (artículo 18, numeral lo. ), y a la División de Construcción y Conservación "determinar criterios y normas relativas a la conformación y mantenimiento de la infraestructura aeronáutica", "preparar los programas de ejecución y conservación de las obras según los planes adoptados por el Departamento o por el Fondo Aeronáutico Nacional, y efectuar directamente o por contrato, los estudios necesarios para la conservación de las obras construidas por el Departamento o el Fondo Aeronáutico Nacional" (artículo 20, numerales lo., 2o. y 4o.). A la Dirección General de Telecomunicaciones y Ayudas a la Navegación Aérea corresponde "dirigir, coordinar y controlar la instalación, utilización y actualización de los sistemas de comunicación y ayuda a la navegación aérea que corresponden al Departamento" y "velar por la conservación y mantenimiento de equipos de comunicaciones, radio ayudas para la navegación aérea y sistemas eléctricos" (artículo 22, numerales 1º y 2º). Son funciones de la División de Proyectos e Instalación "adelantar, los programas de instalación de equipos y sistemas electrónicos, eléctricos y mecánicos del Departamento" y "... las actividades relacionadas con la integración de las comunicaciones aeronáuticas nacionales e internacionales" (artículo 23 numerales 4º y 5º). "Son funciones de la División de Mantenimiento y Comprobación:

1. Atender la conservación y mantenimiento de los equipos de comunicaciones, ayudas a la navegación aérea e instalaciones eléctricas y mecánicas del

Departamento. Aplicar las normas tendientes al desarrollo del mantenimiento de las instalaciones

de telecomunicaciones, ayudas, fuerza eléctrica y equipos mecánicos. Verificar el funcionamiento de los sistemas y equipos destinados a la navegación aérea y recomendar las medidas necesarias para su mayor utilización. Vigilar el cumplimiento de las normas y reglamentos establecidos para las instalaciones y sistemas electrónicos, eléctricos y mecánicos del Departamento y Llevar el control sobre el funcionamiento y comportamiento de los sistemas y equipos destinados a las ayudas a la navegación aérea (artículo 24). Dependientes jerárquicamente de la Secretaría General del DAAC y funcionalmente de las Direcciones Generales, las 6 Zonas Creadas por el artículo 34 del Decreto 2332 de 1977 con sedes en Bogotá, K, = D. E, E., Medellín, Barranquilla, Cali, Cúcuta y Villavicencio y áreas de jurisdicción conformadas por el mismo artículo, tienen como funciones las siguientes: Coordinar, ejecutar y controlar la prestación de los servicios del Departamento en el área de su jurisdicción. Desarrollar las actividades relacionadas con las operaciones aéreas que le (sic) sean asignadas por el Jefe del Departamento. Atender la ejecución y el control de los programas de obras de infraestructura que se realicen en su jurisdicción. Atender la ejecución y el control de los programas de instalación y actualización de los sistemas mecánicos eléctricos y electrónicos de su jurisdicción. Prestar los servicios de apoyo administrativo que se requieran para el funcionamiento de sus dependencias, conforme a las delegaciones que haga el Jefe del Departamento. Finalmente, el artículo 48 crea en los aeropuertos del país grupos internos de

trabajo encargados de cumplir a nivel regional las instrucciones impartidas por el Comando Conjunto de Vigilancia. El Jefe del Departamento, mediante resolución, determina su integración teniendo en cuenta las necesidades y características de cada aeropuerto y previendo la presencia de las autoridades civiles y militares de la localidad. El Comando Conjunto de Vigilancia, integrado según el artículo 46 del Decreto 2332 de 1977 tiene entre sus funciones las de "dirigir, coordinar y controlar las actividades de todas las entidades que operan en los aeropuertos" (artículo 49, numeral 2o.). Y el Jefe del Departamento o su delegado es el superior directo de todos los funcionarios encargados de la seguridad y vigilancia de los aeropuertos, cualquiera que sea la entidad a que estos pertenezcan (artículo 47). Administración, operación y vigilancia de aeródromos; mantenimiento o conservación de instalaciones y servicios constitutivos de la infraestructura aeronáutica, integración de las comunicaciones aeronáuticas, conservación, mantenimiento y cambio de equipos, son actividades todas relacionadas con las operaciones aéreas, cuya dirección, coordinación, planeación y desarrollo corresponden al conjunto orgánico, y funcional del Departamento de Aeronáutica Civil, a través de los Despachos, Direcciones Generales, Oficinas, Divisiones y Zonas que conforman su estructura. Como funciones estrictamente administrativas conexas necesariamente con funciones técnicas, las destacadas antes se definen, especifican y sustentan sobre la base de que el organismo que las tiene asignadas debe cumplirlas al nivel exigido con el personal más calificado y en posesión de sus instalaciones y servicios. El cumplimiento de esas funciones y atención de esos servicios, que integran el

sector descrito, reservado exclusivamente a la Nación, y los planes de desarrollo del mismo, sometidos como están al régimen administrativo ordinario en los términos de la ley y el decreto atrás relacionados no tolerarían transferencias, en todo o en parte a otro organismo de la administración, así la naturaleza técnica de ese organismo corresponderá a la de los servicios transferidos y menos cuando está prevista la forma de coordinación e integración seccionales para la prestación de los servicios sin concurrencia alguna de entes territoriales.

4. La integración del DAAC a la Rama Ejecutiva del Poder Público, como organismo principal de administración, y la sujeción de la estructura y funcionamiento de dicho Departamento a las normas del Decreto 1050 de 1968, de la Ley 3a. de 1977 y de su decreto reorgánico, determinarían, en principio, salvo reforma de estos estatutos, la imposibilidad de transferir por contrato, el ejercicio de funciones propias a otra entidad pública, cualquiera sea su naturaleza jurídica o el orden de su adscripción. El agente público no puede comprometer su competencia, o sea, no puede comprometerse a ejercerla o no ejercerla, ya sea durante cierto tiempo, o ya con respecto a ciertas materias. Y está previsto expresamente para el DAAC, según atrás se dijo, la prohibición de celebrar contratos cuyo objeto implique el ejercicio de funciones administrativas. Ante esta conclusión no tendría objeto considerar los restantes aspectos que plantea la consulta sobre traspaso de personal, cesión de ingresos y deslinde de responsabilidades frente a terceros.

Sin embargo, como la celebración de contratos entre entidades públicas que prevé

el artículo 176 del Decreto 150 de 1976, parte del supuesto de que esas entidades estén debidamente autorizadas para celebrarlos y de que la naturaleza de dichas entidades corresponda a las de las señaladas por el artículo 179 ibídem, la Sala no puede pasar por alto la autorización contenida en el artículo 32 del Decreto 1050 de 1968, otorgada de acuerdo con el artículo 59 del Decreto 550 de 1960, según el cual el DAAC podría celebrar con los Departamentos los contratos a que se refiere el artículo 20 de la Ley 19 de 1958. Tales contratos encaminados a descentralizar ciertos servicios públicos de cargo de la Nación que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de las autoridades locales, pueden comprender la creación de organismos departamentales encargados de administrar en los respectivos territorios servicios adscritos a entidades de carácter nacional; delegación a los Departamentos de servicios que hoy se hallan a cargo de la nación y asignación de fondos del Tesoro Nacional para cubrir el costo de los servicios que se deleguen o para contribuir al sostenimiento de los organismos que administren dichos servicios. Son requisitos del perfeccionamiento de dichos contratos los señalados por el mismo artículo 32 del Decreto 1050 de 1968 y por el artículo 178 del Decreto 150 de 1976. El único texto de contrato adoptado hasta ahora como modelo por el Decreto 1779 de 1960 se refiere a construcción, de obras públicas. Si a la naturaleza de los contratos en mención corresponde la de los que proyecta celebrar el señor Jefe del DAAC, no podría desconocer la Sala su facultad legal de celebrarlos con la entidad que señalan las normas citadas; estas mismas

confieren, además, facultad respecto a asignación de fondos del Tesoro Nacional para cubrir el costo de los servicios que se deleguen, o para contribuir al sostenimiento de los organismos que se creen o reformen para administrar en los respectivos territorios servicios adscritos a entidades de carácter nacional. Ninguna norma señala en cambio, facultad relativa a "traspaso" del personal de planta de la Aeronáutica Civil a entidades de origen contractual o a la entidad territorial con la cual llegare a contratarse "delegación" de servicios ya que todos los aspectos de administración de personal no señalados por el Decreto 2334 de 1977 se regulan por las normas vigentes para los empleados públicos del orden nacional, entre las cuales no aparece atribución de tal contenido, ni existe reglamento del Gobierno sobre la naturaleza o el recaudo de los fondos que puedan comprometerse para atender la prestación de los servicios delegados. Sobre responsabilidad por perjuicios que pudieran sobrevenir a terceros por la celebración, ejecución o inejecución de contratos de cualquier clase, el artículo 197 del Decreto 150 de 1976 da opción al tercero lesionado de demandar a la entidad contratante, al funcionario o exfuncionario responsables o a los dos en forma solidaria. Si el Decreto citado regula los contratos entre entidades públicas, distintos de las de empréstito, no es ajena a ellas la regulación del mismo decreto sobre responsabilidad civil contenida en los artículos 194 a 201 ibídem. En los términos anteriores se absuelve la consulta formulada por el doctor Juan Guillermo Penagos Estrada, Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. Transcríbase en copia auténtica.

OSVALDO ABELLO NOGUERA, PRESIDENTE DE LA SALA; JAIME

BETANCUR CUARTAS, HUMBERTO MORA OSEJO, CON SALVAMENTO DE

VOTO JAIME PAREDES TAMAYO

CLARA STELLA RAMOS S., SECRETARIA

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONÁUTICA CIVIL

(Salvamento de voto). La administración y vigilancia de los aeródromos se efectúa directamente por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y excluye, de modo obligatorio, toda posibilidad de cesión o delegación: la ley prescribió la función y estableció la estructura administrativa necesaria para ejercerla.

SALVAMENTO DE VOTO.

Referencia: Consulta. Radicación: Número 1798.

No comparto la respuesta que la mayoría dio a la consulta del Señor Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, por las siguientes razones:

1. La respuesta es contradictoria. Principia por afirmar que no es posible contratar con entidades públicas de carácter local, la administración y el mantenimiento de los aeropuertos, para luego concluir que, según los artículos 32 del Decreto Ley 1050 de 1968 y 59 del Decreto 550 de 1960, si es posible que la Nación celebre esos contratos.

2. Considero que la Sala debió responder negativamente la primera de las preguntas que le hizo el señor Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y, consecuencialmente, abstenerse de responder las demás, por los siguientes motivos: 1º El artículo 3º, numeral 4, de la Ley 3ª de 1977 atribuye exclusivamente al

Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil "Administrar, operar y vigilar los aeródromos y demás instalaciones y servicios constitutivos de la infraestructura Aeronáutica Nacional". El artículo 1º del Decreto Ley 2332 de 1977 reitera la transcrita atribución legal y los artículos 34, 46, 47, 48 y 49 ibídem instituyeron las zonas Administrativas de los aeropuertos y el Comando Conjunto de Vigilancia, como dependencias del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, para la administración y vigilancia de los aeropuertos del país. De manera que es atribución privativa del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil la administración y vigilancia de los aeropuertos, que ejerce por medio de oficinas ubicadas en los mismos; es decir, el mencionado Departamento administra y vigila los aeropuertos en forma desconcentrada, mediante dependencias locales que hacen parte de su estructura, con empleados que pertenecen a su planta y son, por lo mismo, de carácter nacional. En esta forma clara y perentoriamente prescribe que la Administración y vigilancia de los Aeródromos se efectúe directamente por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y excluye, también de modo obligatorio, toda posibilidad de cesión o delegación: la ley prescribió la función y estableció la estructura Administrativa necesaria para ejercerla. 2º El artículo 3º, numeral 3, de la Ley 3 de 1977, en perfecta armonía con el artículo 15, numeral lo., ibídem, que confirió facultades extraordinarias al gobierno por el término de ocho meses, entre otras finalidades, para "reorganizar el

Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil", con la posibilidad de "crear, suprimir o fusionar dependencias y asignar funciones", atribuyó al mismo Departamento "ejecutar, directamente o mediante la celebración de contratos, los estudios y las obras necesarias para confirmar y mantener la infraestructura aeronáutica de la Nación, para lo cual contará con la financiación del Fondo Aeronáutico Nacional". Es decir, en otros términos, como la Ley 3a. de 1977 atribuyó directamente al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil "administrar, operar y vigilar los Aeródromos" (numeral 4º), solo lo facultó para celebrar los contratos que tengan por objeto exclusivo "confirmar y mantener la infraestructura aeronáutica de la nación" (numeral 3º), no para ceder o transferir las que directamente le atribuyó. Por el contrario, el Decreto Ley 2332 de 1977, como se ha expuesto, expedido con base en las facultades extraordinarias que le confirió al Gobierno el artículo 15 de la Ley 3ª de 1977, determinó la estructura del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, en ella incluidas las dependencias locales para la administración y vigilancia de los aeródromos. Además, complementariamente, el artículo 3º, numeral 7, atribuyó también al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil "establecer las tasas y tarifas que deben pagar las personas naturales o jurídicas por los servicios que les preste la Aeronáutica Civil", las cuales, según el artículo 8º, numeral 4, de la Ley 3ª de 1973, son parte integrante del patrimonio del Fondo Aeronáutica Nacional. Por

consiguiente, las tasas y tarifas que fije el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, como retribución directa por los servicios que preste la Aeronáutica Civil, como el de aeropuertos, tienen una destinación legal especial y tampoco pueden ser objeto de cesión o transferencia. 3º Los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 1050 de 1968, que incorporan los artículos 59 y 60 del Decreto Ley 550 de 1968, contemplan la posibilidad de que la Nación celebre contratos con los Departamentos, según el artículo 20 de la Ley 19 de 1968, "encaminados a descentralizar ciertos servicios públicos y a que esas entidades presten a los municipios una más eficaz cooperación para su propio desarrollo". Estos contratos tienen por objeto coordinar algunas de las funciones de la Nación y de los departamentos con la finalidad que prescribe el artículo 20 de la Ley 19 de 1958. Por consiguiente, la Nación debe celebrarlos con fundamento en las facultades que le otorgue la ley (artículos 76, ordinales 11 y 16, y 120, Ord. 13, de la Constitución), sin desconocer ni menos infringir sus prescripciones. Esto sin perjuicio de la facultad que el artículo 135 de la Constitución otorga al Presidente para delegar algunas de sus funciones en los Ministros, Jefes de Departamentos Administrativos y Gobernadores, siempre que sean de las que la ley determine como objeto de delegación; pero ésta es unilateral y no puede ser objeto de contratación. En este caso, si la Ley 3ª de 1977 atribuye al Departamento Administrativo de

Aeronáutica Civil administrar y vigilar los aeródromos del país, como también fijar, con destino al Fondo Aeronáutico Nacional, las tasas y tarifas por los servicios que preste, y si el Decreto Ley 2332 de 1977 estableció la estructura del mencionado Departamento Administrativo y determinó las dependencias que deben ejercer la mencionada función, es evidente que disposiciones especiales de orden público, que como tales no son ni pueden ser objeto de renuncia ni de negociación (artículos 15, 16 y 1519 del Código Civil), prescriben que la administración y vigilancia de los aeródromos corresponde directamente al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, mediante las dependencias que, por encontrarse en los lugares de ubicación de los aeródromos, realizan la desconcentración del servicio. De manera que si la Nación llegare a contratar con personas jurídicas públicas de carácter local, según el enunciado de la consulta, el ejercicio de algunas de las funciones que la ley atribuye al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, los contratos desconocerían la Ley 3ª de 1977 y el Decreto Ley 2332 del mismo año y, por contravenir así las normas de orden público, serían nulos por objeto ilícito (artículos 1519 del Código Civil y 2º de la Ley 50 de 1936). De manera que, en conclusión, considero que la Sala debió responder al señor Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil que jurídicamente no es posible celebrar los contratos que son objeto de la consulta porque ello implicaría desconocer la Ley 3ª de 1977 y el Decreto Ley 2332 del mismo año que son de orden público. HUMBERTO MORA OSEJO Bogotá, 6 de diciembre de 1982.