CE-SCA-EXP1921-N0711A

RESOLUCIONES ORIGINADAS EN CONTRATOS - Competencia de justicia ordinaria De acuerdo con el espíritu general que informa la Ley 130, se exceptuó expresamente la revisión contencioso administrativa de las resoluciones que se originen en contratos, aclarando, para evitar toda duda que pudiera suscitarse, que la revisión de tales providencias sólo puede ejercitarse ante la justicia ordinaria (artículos 18, inciso J, y artículo 38, inciso g. La primera de estas disposiciones abarca todas las resoluciones que se originen en contratos celebrados por el Estado, y que puedan motivar resoluciones ministeriales, y el segundo comprende las resoluciones de todos los empleados departamentales o municipales o de una Intendencia o Comisaría, que se originen en contratos celebrados por una entidad política distinta del Estado, esto es, por los Departamentos o por los Municipios, que son las entidades políticas distintas del Estado, que reconoce y consagra la Constitución, artículos 2, 47 a 65 del Acto legislativo número 3 de 1910.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A. BURBANO Bogotá, once (11) de julio de mil novecientos veintiuno (1921) Radicación número: 0711

Actor: RAFAEL ROMERO R.

Demandado: GOBERNACION DE BOYACA Referencia: Sentencia que confirma la de primer grado del Tribunal Seccional de Tunja, por la cual se inhibe de conocer de la Resolución gubernamental número 3 de 20 de agosto de 1919.

Vitos: El señor Rafael Romero R., en su propio nombre y en su carácter de socio de la Compañía Romero y Jiménez, con fecha 5 de septiembre último promovió demanda ante el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Tunja, para que se declare nula la Resolución número 3 de 20 de agosto de 1919, dictada por la Gobernación del Departamento de Boyacá, «por la cual se declara la resolución y caducidad de un contrato.» El actor fundó su demanda en los hechos siguientes: «1° En la escritura pública número 878 de 26 de diciembre de 1917, otorgada ante el Notario 2° de este Circuito, de la cual acompaño una copia parcial con la nota de haber sido inscrita en la correspondiente Oficina de instrumentos públicos, consta que el Gobierno dio a la citada Compañía en arrendamiento la renta de licores de los Municipios ya nombrados (Ciénaga, J Ramiriquí, Nuevo Colón, Jenesano, Tibaná y Umbita), por dos años, contados desde el 20 de octubre de 1917 hasta el 20 de octubre de 1919, y la Compañía se obligó a pagar al Departamento por tal arrendamiento la suma de .... (no se expresa). «2° En la misma escritura de que trata el punto anterior aparece la siguiente cláusula: "En caso de demora en la consignación o pago de las cuotas mensuales que los arrendatarios deben hacer, quedan obligados a pagar un interés del 2 por 100 mensual sobre la suma que dejen de consignar, siempre que tal demora no pase de un mes; si transcurrido el mes no se hubiere hecho el pago o se infringiere

cualquiera otra cláusula del contrato, el Gobierno queda expresamente facultado para declarar de hecho resuelto el contrato sin necesidad de trámite judicial alguno, previo aviso que el Gobierno dará a los rematadores con un mes de anticipación, y los arrendatarios quedan en la obligación de responder al Gobierno por la quiebra, o sea la diferencia en contra del Tesoro que pueda haber al sacar nuevamente a remate la renta. . . . " «3° El Gobierno del Departamento no nos dio a los rematadores de dicha renta el aviso de que trata la cláusula anterior de proponerse declarar de hecho resuelto el contrato con un mes de anticipación a la declaratoria. «4° El mismo Gobierno hizo esta declaratoria sin dar aviso previo el 20 del mes próximo pasado, como lo demuestro con el ejemplar adjunto de El Boyacense. «5.° El expresado Gobernador, en su telegrama número 4287 del mismo día 20 de agosto último, comunicó al Alcalde del Municipio de Tibaná que se declaró la quiebra de tal renta, y le ordenó "trasladarse al estanco, tomar existencias, licores, materias primas, dinero, hacer inventario, avalúo por ahora, sellar, cerrar, hacer custodiar estanco hasta nueva orden. Si hubieren fábricas también deben inventariarse licores, materias primas, depositarse y cerrarse. . . . " «6° El referido Alcalde el 22 siguiente, en cumplimiento de la orden contenida en este telegrama, hizo avaluar y depositar el aparato para destilar aguardiente que estaba en funcionamiento, los enseres y materias primas y todos los efectos que

la Compañía tenía en el estanco principal en el Municipio de Tibaná y en el estanco del señor Martín Jiménez, como lo compruebo con la copia del Secretario de aquel empleado y con el certificado del mismo Alcalde, que acompaño a esta demanda. «7° Estos mismos efectos fueron entregados posteriormente por el señor Prefecto de la Providencia de Márquez al señor Joaquín Osorio, sin nuestro consentimiento, de mi socio Jiménez ni mío. «8° El mismo señor Gobernador celebró nuevo contrato de arrendamiento de la renta de licores de los expresados Municipios que manejábamos mi socio Jiménez y yo, con el señor Luis Aristizábal, sin licitación alguna, y entregó a dicho señor la renta materialmente por conducto del expresado Prefecto. «9.° Los agentes del señor Aristizábal recorrieron la Provincia, aprehendieron los aguardientes existentes en los estancos y estanquillos de los Municipios de Cié- naga, Ramiriquí, Jenesano, Tibaná, Nuevo Colón y Umbita, los avaluaron sin nuestra intervención y se los apropiaron.» Como fundamentos de derecho alegó .el demandante lo siguiente: «a) Todo contrato celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por consentimiento mutuo o por causas legales, dice el artículo 1602 del Código Civil. «b) Según el contrato de arrendamiento de la renta de licores celebrado con nosotros, el Gobierno quedó expresamente facultado para declarar de hecho resuelto el contrato sin necesidad de trámite judicial alguno, previo aviso que el

Gobierno dará a los rematadores con un mes de anticipación. «c) Este aviso debe darse no como se quiera, por razones, por cartas, por telegramas, etc., sino como lo dicen los artículos 290 y 419 del Código Civil, por medio de notificación personal hecha por un Secretario del orden judicial o por un subalterno de éste, debidamente comisionado, por mandato de un Juez, de la solicitud del acreedor Gobierno en que nos pidiera la deuda o nos notificara su voluntad de declararse de hecho resuelto el contrato con la presentación del documento auténtico comprobante de la deuda, haciendo saber el auto o providencia del Juez a aquellos a quienes deben ser notificados poniéndola por diligencia en los autos que se expresará en letras, el año, mes, día y hasta la hora, si fuere necesario, todo lo que firmará con media firma el notificado, o un testigo por él si no supiere o no quisiere firmar y el Secretario que hiciere la notificación, expresando éste debajo de su nombre el del destino. «d) En el presente caso no se nos dio traslado de este modo, ni & mi socio Jiménez ni a mí, luego el Gobierno no podía legalmente declarar resuelto de hecho nuestro contrato de arrendamiento de la renta de licores. Y como lo hizo en la Resolución cuya nulidad demando y nos arrebató a mi socio y a mí un aparato de destilación y otros efectos valiosos, aquella Resolución viola los citados artículos de los Códigos Civil y Judicial, es ilegal, y vosotros debéis acceder a mi expresada petición y a la que ahora formulo para que suspendáis inmediatamente

tal Resolución y sus consecuencias, y restablezcáis a la Compañía que represento, en seguida, en la posesión material de la renta y de los efectos de que la despojó el Gobierno en virtud de lo dispuesto en los artículos 59, inciso d), y 11 de la citada Ley 130.» Además de la nulidad de la citada Resolución número 3 de 20 de agosto de 1920, pidió también el demandante se declararan «nulas en consecuencia las órdenes y demás diligencias practicadas por los mismos empleados y por los señores Alcalde de mi vecindad y Prefecto de la Provincia de Márquez, en cumplimiento de aquella Resolución, entre ellos el depósito y avalúo de un aparato para destilar aguardiente y de otros enseres y existencia de licores y dineros, diligencias que practicó el mencionado Alcalde el día veintidós del mes próximo pasado, y restablezcáis, a la mencionada Compañía, en consecuencia, en la posesión de la renta de licores de los Municipios de Ciénaga, Ramiriquí, Jenesano, Tibaná, Nuevo Colón y Umbita, de la Provincia de Márquez, de este Departamento, dejando a salvo los derechos de la Compañía que represento para reclamar del Departamento ante la justicia ordinaria el importe de los perjuicios que le han causado los procedimientos atentatorios de dichas autoridades.» El demandante pidió la suspensión provisional de «la Resolución y sus consecuencias,» suspensión que le fue negada, confirmándose la negativa por la

Sala de Decisión, a virtud de apelación del mismo demandante. Durante el término respectivo el demandante pidió, y vinieron a los autos, varias pruebas. La audiencia se surtió el 16 de marzo de 1920 sin que ni el Agente del Ministerio Público ni el demandante hubieran concurrido a ella. El Tribunal, en sentencia de 27 de abril, y fundándose en que de acuerdo con el aparte a) del artículo 42 de la Ley 130 de 1913 no corresponde a los Tribunales Seccionales decidir sobre la nulidad de los contratos celebrados por los respectivos Gobernadores y sobre la nulidad de los actos ejecutados por el Gobierno Departamental en su calidad de persona jurídica contratante; en que conforme al inciso g) del artículo 38 de la Ley 130 los actos ejecutados por los Representantes de los Departamentos en razón de los contratos en que intervienen caen bajo la jurisdicción de la justicia ordinaria; y en qué entre las atribuciones conferidas por la ley a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo no está la de restituir la posesión de las cosas, se declaró incompetente para conocer de la nulidad demandada, y se abstuvo, en efecto, de conocer de ella. De la sentencia apeló el demandante. Surtida la audiencia, en la cual hizo uso de la palabra el señor Agente del Ministerio Público, y recibidos los alegatos escritos presentados por las partes, se procede a fallar el asunto, mediante las siguientes consideraciones: La providencia acusada declara la resolución y caducidad de un contrato celebrado entre el Gobierno Departamental de Boyacá y los señores Rafael

Romero y Roberto Jiménez, sobre arrendamiento de la renta de licores de algunos Municipios, que consta en la escritura pública número 878, otorgada el 26 de septiembre de 1917, en la Notaría del Circuito de Tunja; y como consecuencia de esta nulidad se pide la del depósito y avalúo de un aparato de destilar aguardiente y demás enseres de propiedad de los demandantes, tomados por la Gobernación, y que se restablezca a los demandantes en la posesión material de tales aparatos y enseres, y, en general, en la posesión directa de la renta de licores por ellos rematada. Como se ve, tratase en el presente caso de exigir el cumplimiento de un contrato; de hacer efectivos los derechos civiles que la ley sustantiva reconoce al arrendatario para disfrutar de la cosa arrendada, y por ello se acusa una Resolución motivada por la falta de cumplimiento de un contrato celebrado por el Gobierno Departamental de Boyacá. Las controversias que se suscitan sobre los derechos conferidos por la ley sustantiva se deciden en juicio civil (artículo 254 del Código Judicial), y el conocimiento corresponde a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, en primera instancia, de los juicios entre los Gobiernos de los Departamentos y los particulares, cualesquiera que sean su naturaleza y su cuantía, según el artículo 7° de la Ley 169 de 1896, numeral 2. La Ley 130 de 1913, que estableció la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no sustrajo del conocimiento de las autoridades judiciales la decisión de las controversias sobre los derechos conferidos por las leyes

sustantivas. Tal jurisdicción, como lo dice esa Ley en su artículo 1°, tiene por objeto la revisión de los actos de las corporaciones o empleados administrativos en el ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas, a petición (entre otras) de las personas que se crean vulneradas en sus derechos, en los casos y dentro de los límites señalados en la misma Ley. De acuerdo con el espíritu general que informa la Ley 130, se exceptuó expresamente la revisión contencioso administrativa de las resoluciones que se originen en contratos, aclarando, para evitar toda duda que pudiera suscitarse, que la revisión de tales providencias sólo puede ejercitarse ante la justicia ordinaria (artículos 18, inciso J, y artículo 38, inciso g La primera de estas disposiciones abarca todas las resoluciones que se originen en contratos celebrados por el Estado, y que puedan motivar resoluciones ministeriales, y el segundo comprende las resoluciones de todos los empleados departamentales o municipales o de una Intendencia o Comisaría, que se originen en contratos celebrados por una entidad política distinta del Estado, esto es, por los Departamentos o por los Municipios, que son las entidades políticas distintas del Estado, que reconoce y consagra la Constitución, artículos 2, 47 a 65 del Acto legislativo número 3 de 1910. El artículo 111, en cuanto dispone que los decretos y demás actos de los Gobernadores que sean contrarios a la Constitución, a las leyes o a las ordenanzas, o lesivos de derechos civiles, puedan ser anulables ante lo Contencioso Administrativo, debe entenderse armonizado con el espíritu y las

disposiciones de la Ley 130, y no puede dársele una amplitud tal que comprenda todos los actos, aun los que sé originen en contratos, ya porque ello equivaldría a colocar los actos de los Gobernadores en una situación excepcional con respecto a todos los demás empleados administrativos, inclusive los Ministros, lo cual sería injurídico; ya porque con ello se dislocarían las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo, involucrando asuntos de una en la otra, con casos de excepción injustificable, modificando así principios sustanciales de legislación y disposiciones empresas que no se han reformado; ya, en fin, porque si pudiera ocurrir alguna duda debería atenderse a las reglas de interpretación que mandan buscar el espíritu de la ley para que haya en todas sus partes la debida armonía y que los pasajes oscuros o contradictorios se interpreten del modo más conforme al espíritu general de la legislación. (Artículos 27 a 32 del Código Civil). Esta doctrina ha sido jurisprudencia constante del Consejo de Estado, y entre otros, así se ha resuelto en el fallo proferido el 17 de febrero de 1916 en el juicio seguido contra el señor José C. Jurado, sobre nulidad de las Resoluciones dictadas por el Gobernador del Departamento de Nariño el 20 y el 28 de agosto de 1914. En mérito de estas consideraciones, el Consejo de Estado, de acuerdo con las opiniones del señor Agente del Ministerio Público, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, confirma el fallo apelado. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente a la Oficina de su

origen.

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ

RAMON ROSALES

SIXTO A. ZERDA

SERGIO A. BURBANO

JOSE M. MEDINA E.

Secretario