CE-SCA-EXP1921-N0718A

TARIFAS TELEGRAFICAS - Se niega nulidad de resolución que las estableció / JUICIO DE NULIDAD - Procede contra actos que pongan fin a las actuaciones administrativas / DEMANDA DE NULIDAD - Deben invocarse como violadas disposiciones constitucionales o legales pero no decretos

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Consejero ponente: SIXTO A ZERDA Bogotá, diez y ocho (18) de julio de mil novecientos veintiuno (1921) Radicación número: 0718

Actor: GUILLERMO TORRES Demandado: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Sentencia en la demanda de Guillermo Torres, de la Resolución número 183 de 1920 del Ministerio de Gobierno, sobre tarifas telegráficas.

Vistos: El doctor Guillermo Torres, en escrito presentado en la Secretaría de esta Sala el 27 de noviembre de 1920, pidió que se declarase «nula la Resolución número 183 de fecha 19 de julio último, emanada del Ministerio de Gobierno, la cual recayó sobre un memorial del suscrito referente a tarifas telegráficas, y que, consiguientemente, las Oficinas Telegráficas nacionales no pueden ni han podido cobrar por el servicio prestado a los particulares sino de acuerdo con las Leyes 74 de 1910 y 76 de 1917, y con los Decretos ejecutivos números 1487 de 1914 y 1274 de 1917. «Ejercito esta acción como popular, porque el acto del Gobierno que se trata de revisar afecta los intereses de todo el público, y además como lesionado en mi derecho al haber sido obligado a pagar por el servicio del telégrafo nacional

mucho más de lo debido, conforme a la ley. «Fundo mi demanda en las siguientes disposiciones legales: artículo 1° y concordantes de la Ley 74 de 1910; artículo 1° y concordantes de la Ley 76 de 1917; artículo 34 y concordantes del Decreto ejecutivo número 1487 de 1914, y artículo 69 y concordantes del Decreto ejecutivo número 1274 de 1917. «La competencia del Consejo de Estado para decidir en Sala de lo Contencioso Administrativo el punto que se le somete en esta demanda, la determinan el artículo 10 de la Ley 60 de 1914 y los artículos 78 y 80 de la Ley 130 de 1913. «A la demanda acompañé los siguientes documentos: «a) Copia auténtica del memorial que dirigí al Ministerio de Gobierno el 29 de mayo último y de la Resolución que recayó a dicho memorial, que es la acusada. «b) Copia auténtica del memorial que dirigí al mismo Ministerio el 7 de julio último, en solicitud de reconsideración y revocatoria, y de la Resolución que sobre él recayó con fecha 10 de noviembre en curso. «c) Una atestación del administrador General de Telégrafos sobre la tarifa de liquidación y cobro del servicio telegráfico que se presta a los particulares en las líneas nacionales; y «d) Dos recibos de la Oficina Central de Telégrafos de Bogotá, en los cuales consta que he pagado por el servicio de transmisión de telegramas introducidos a ella en pleno mediodía el porte extraordinario de ocho centavos por palabra, señalado para los introducidos en las horas en que las oficinas no están abiertas

para el servicio del público, de acuerdo con las disposiciones de la misma Ley.» La Resolución acusada dice: «RESOLUCION NUMERO 183 DE 1920 Por la cual se niega una solicitud referente a la tarifa telegráfica. «Ministerio de Gobierno—Sección 1°—Bogotá, a 1° de julio de 1920. «El señor Guillermo Torres, en memorial de fecha 29 de mayo último, solicita: «1° Que se prohíba a las Oficinas Telegráficas seguir cobrando a los particulares, portes distintos a los fijados por la ley. «2° Que se prohíbe seguir aplicando al servicio ordinario la tarifa especial del servicio extraordinario creado especialmente para telegramas introducidos en las Oficinas después de las nueve de la noche; y «3° Que se ordene la devolución de los portes indebidamente cobrados sobre despachos introducidos a las Oficinas en las horas legales de servicio ordinario, y también del exceso del porte indebidamente cobrado sobre los cablegramas en idioma extranjero o en clave, declarando que tienen derecho a esta devolución los particulares lesionados que la reclamen y que comprueben haber pagado portes excedentes. «Funda su petición el señor Torres en que las Leyes 74 de 1910 y 76 de 1917 prohiben terminantemente a la Oficinas Telegráficas cobrar por el servicio de los particulares portes distintos de los fijados en ellas, y que los Decretos números 1487 de 1914 y 1274 de 1917, dictados en desarrollo de las citada Leyes, son violatorios de éstas, y que, por consiguiente, debe ordenarse la devolución del

exceso de portes indebidamente cobrados sobre despachos extraordinarios introducidos en las Oficinas en las horas legales de servicio ordinario, y que dicha orden debe hacerse extensiva a los cablegramas en idioma extranjero o en clave. «Como se ve, el alcance legal de tales disposiciones, y la declaración de si los Decretos mencionados vulneran derechos de particulares y eluden el cumplimiento de la ley, corresponde a la Corte Suprema de Justicia, y mientras esa alta entidad no declare acerca de la inexequibilidad de tales disposiciones, el Gobierno debe abstenerse de acceder a lo solicitado. «Por las razones expuestas, este Ministerio, teniendo en cuenta el concepto del honorable Consejo de Ministros y también el de la Administración General del ramo, RESUELVE: «No acceder a lo solicitado por el señor Guillermo Torres en su memorial del 29 de mayo último, en virtud de no haber sido declarada aún por la Corte Suprema de Justicia, entidad a quien corresponde hacerlo, la inexequibilidad de los Decretos ejecutivos números 1487 de 1914 y 1274 de 1917, que dice el peticionario están en pugna con las Leyes 74 de 1910 y 76 de 1914. «Notifíquese, copíese y publíquese. «El Ministerio de Gobierno, «Luis CUERVO MÁRQUEZ «En esta fecha notifiqué personalmente la anterior Resolución al señor doctor Guillermo Torres, quien en constancia firma. Guillermo Torres —Carlos Arbeláez (No tiene referencia de fecha). En tiempo se pidió una certificación de! señor Ministro de Gobierno, que vino, y dice: «1° De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 11 y 34 del Decreto ejecutivo

número 1487 de 1914, el porte que liquidan y cobran las Oficinas Telegráficas nacionales por la transmisión de cada palabra de telegramas extraordinarios introducidos después de las nueve de la noche, es de ocho centavos moneda corriente. «2° En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6o del Decreto ejecutivo número 1274 de 1917, las Oficinas Telegráficas nacionales reciben durante las horas del despacho ordinario telegramas extraordinarios para transmitirlos en horas del despacho ordinario. «3° De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto ejecutivo número 1487 de 1914, y artículo 6° del Decreto ejecutivo número 1274 de 1917, el porte que liquidan y cobran las Oficinas Telegráficas por la transmisión de cada palabra de telegramas extraordinarios en las horas de despacho ordinario, es el de ocho Centavos moneda corriente. «4° En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7.° del Decreto ejecutivo número 1274 de 1917, el porte terrestre que liquidan y cobran las Oficinas nacionales por el servicio de transmisión de cada una de las palabras de los cablegramas de particulares escritos en idioma español, es de ocho centavos moneda corriente. «5° De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7° del Decreto ejecutivo número 1487 de 1914, el porte terrestre que liquidan y cobran a los particulares las Oficinas Telegráficas nacionales por la transmisión de cada palabra de los cablegramas o de los telegramas escritos en idioma extranjero, en claves comerciales aceptables o en lenguaje convenido, es de diez y seis centavos moneda corriente,

porque son confrontados.» La audiencia pública tuvo lugar el 31 del pasado marzo, y a ella sólo concurrió al señor Fiscal, pidiendo en primer término que la Sala se declarase incompetente para conocer del asunto, y en caso contrario, que se decida que no es nula la Resolución acusada. El Fiscal concretó oportunamente por escrito su alegato oral; el actor también presentó en tiempo un extenso e interesante alegato escrito, por no haber podido concurrir a la audiencia, por motivos de salud, según afirma en el mismo alegato, causa que habría podido invocar para que se difiriese la audiencia, pero que no lo autoriza para alegar por escrito, porque de este derecho sólo pueden usar las partes cuando alegan oralmente, en tanto que los demás ciudadanos, cuando se trata de una acción pública, sí pueden alegar por escrito, aunque no oralmente (Ley 130 de 1913, artículos 61a 63). Por ello siente positivamente la Sala tener que prescindir del estudio de los argumentos, de diversa índole, que contiene el alegato del actor. Para resolver, se considera: El señor Fiscal funda en las siguientes razones la petición que hace, en primer término, para que el Consejo «se declare incompetente para decidir sobre el mérito jurídico de la providencia acusada»: «1° Porque de acuerdo con el artículo 18, ordinal i), de la Ley 130 de 1913, el Tribunal Supremo hoy el Consejo de Estado conoce privativamente y en una sola instancia de los recursos contencioso administrativos contra las resoluciones de los Ministros, que pongan fin a una actuación administrativa, y la que se acusa no vino a finalizar ninguna actuación administativa, puesto que una vez dictada, el

demandante hizo uso del derecho de revocación reconocido por el artículo 1° de la Ley 53 de 1909. «2° Porque según lo reconoce y lo ha comprobado debidamente el demandante con la copia auténtica del caso, la Resolución que vino a fenecer el negocio administrativo fue la dictada por el señor Ministro de Gobierno el 10 de noviembre de 1920, por la cual no se accedió a revocar la dé fecha 1° de julio del mismo año, providencia aquélla que no u: sido acusada. «3° Porque el artículo 78 de la Ley 130 de 1913 que le dio mayor amplitud al recurso de revisión en lo relativo a los actos del Gobierno y de los Ministros, como disposición general que es, no derogó ni modificó las condiciones fijadas a las resoluciones ministeriales para que pudieran ser revisadas de acuerdo con las reglas establecidas en la disposición especial consignada en el artículo 18, ordinal i), de la misma Ley (artículo 3° Ley 153 de 1887). «4° Porque al entrar a examinar el Consejo la providencia acusada vendría implícitamente a decidir sobre el mérito jurídico de la proferida con fecha 10 de noviembre de 1920, procedimiento que pugna con la regla establecida en el artículo 835 del Código Judicial.» A esto observa la Sala: verdad es que de la Resolución del 1 de julio, que es la demanda, se pidió revocatoria, que fue negada el 10 de noviembre; pero esto no quiere decir que no se pueda demandar la revisión de la primera, que es propiamente la Resolución definitiva y de fondo, que vino a quedar en firme, por lo

que hace al procedimiento simplemente administrativo, con la de 10 de noviembre. Con el criterio del señor Fiscal podría replicarse que la nulidad de la segunda providencia, al haber sido ésta demandada, envolvería la de la primera, sin haber sido solicitada. Para la Sala es procedente la acción sea que se demande la primera. o la segunda Resolución, siempre que se presente la demanda dentro del término legal; reclamada una resolución ante el Ministro que la dictó, el término para demandar su revisión ante el Consejo no puede contarse sino a partir de la notificación de la resolución nugatoria, y en el presente caso la demanda se presentó el 27 de noviembre, esto es, catorce días después de la notificación del proveído ministerial del 10 de noviembre, lo que equivale a decir que se ejerció el recurso oportunamente. Las dos Resoluciones se refieren a un mismo asunto, no a cuestiones diferentes, de suerte que no puede afirmarse que trate de autos o providencias distintas, porque tengan fechas diferente. Lo esencial es que pongan término a la actuación administrativa, y por tanto demandada por revisión contencioso administrativa una resolución, es preciso que no esté pendiente algún recurso simplemente administrativo contra ella. Así lo ha determinado ya la Sala en otros casos semejantes. Debe pues examinarse el fondo mismo de la demanda; sobre esto se expresa el señor Fiscal de esta manera: «En el caso de que el Consejo considere que es competente para decidir sobre el valor legal de la providencia acusada, entonces estimo que debe declararse que no es nula la Resolución en examen, en atención a las siguientes consideraciones: «a) El actor en su demanda se apoya en los artículos 1.° y concordantes de la Ley

74 de 1910, 1.° y concordantes de la Ley 76 de 1917 (debió ser de 1914), 34 y concordantes del Decreto número 1487 de 1914 y 6.° y concordantes del 1274 de 1917, sin expresar las razones demostrativas de la violación de tales disposiciones, ni los artículos concordantes a que su libelo se refiere, ni los hechos en que se apoya, omisiones que dejan el debate sin precisión y sin fijeza, y que por lo mismo tienen que dar lugar a un fallo desfavorable a las pretensiones del demandante. «5) La Resolución acusada no quebranta el artículo 1.° de la Ley 74 de 1910, porque no se refiere al porte de los telegramas privados de servicio ordinario, ni tampoco al mínimum de su valor; y mucho menos viola el artículo l9 ele la Ley 76 de 1914, puesto que esta disposición establece que la dirección, organización y administración del ramo de Telégrafos estará a cargo del Ministro que determine el Presidente de la República en uso de la facultad que le confiere el artículo 132 de la Constitución, y que el Ministro designado es el Jefe del ramo y a quien le corresponde estudiar y resolver todos los asuntos que se relacionen con él y con su reglamentación, así como también proponer al Jefe del Poder Ejecutivo los proyectos de resoluciones o decretos que estime convenientes para su organización; y «c) Los artículos 34 del Decreto número 1487 de 1914 y 6° del 1274 de 1917 justifican la Resolución que se tacha de nula, y en ningún caso pueden servir de

fundamento a una demanda de nulidad, porque los actos del Gobierno y de los Ministros sólo pueden anularse cuando son contrarios a la Constitución o a las leyes o lesivos de derechos civiles (artículos, 78 y 80 de la Ley 130 de 1913). «Por lo que hace a la acción privada, cabe observar que el Gobierno a nadie ha obligado, ni obliga, como lo afirma el actor, a pagar telegramas extraordinarios, y que el cobro de los portes que se hizo al demandante se verificó de acuerdo con lo dispuesto en los Decretos ejecutivos ya mencionados, actos que subsisten en todo su vigor legal mientras no sean revocados por el Gobierno o declarados inexequibles o anulados por la autoridad competente.» En lo sustancial está conforme con la Resolución acusada, aunque en ésta se dice que los decretos ejecutivos deben cumplirse mientras no sean declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, en tanto que el señor Fiscal habla de la autoridad competente, que ciertamente no lo es aquella Corte, en imputándosele, como se le imputa, ser violatorios de dos leyes. La Sala debe examinar si realmente la Resolución acusada pugna con los textos legales citados, porque aunque esté conforme con los Decretos ejecutivos a que la Resolución se refiere, el conflicto debe resolverse teniendo en cuenta las leyes, de acuerdo con la regla consignada en el artículo 240 del Código Político y Municipal. De paso se observa que hay incongruencia entre la demanda presentada al Consejo y la solicitud del demandante al Ministro, que motivó la Resolución

acusada: en la primera se afirma que no se puede cobrar la tarifa telegráfica sino conforme a las leyes y a los decretos del Gobierno, que cita; en la segunda afirma que les decretos son contrarios a esas leyes, en cuanto a las tarifas a que se refiere. Desde luego hay que anotar que en estas acciones sólo se puede invocar la violación de disposiciones constitucionales y legales, no de decretos tal es el alcance de los artículos 78 y 80 de la Ley 130 que se invocan para afirmar la competencia de esta Sala, lo que conduce a no entrar en el examen de si la Resolución es o no conforme a los Decretos ejecutivos que se citan. Los artículos 1° de la Ley 74 de 1910 y 1° de la 76 de 1914 (no de 1917, como se citó erróneamente, pues las de este año apenas alcanzaron a 74) son del tenor siguiente: Ley 74, artículo 1° «El porte de las telegramas privados de servicio ordinario que cursen por las líneas, se liquidará y. cobrará a razón de dos centavos oro por cada palabra. «Parágrafo. Ningún telegrama de esta clase causará un porte menor de diez centavos oro.» Ley 76, artículo 1° «La dirección, organización y administración de los ramos de Correos y Telégrafos estará a cargo del Ministerio que determine el Presidente de la República, en uso de la facultad que le concede el artículo 132 de la Constitución. El Ministro es el Jefe del ramo de Correos y Telégrafos, y es a él de consiguiente a quien corresponde estudiar y resolver todos los asuntos que se

relacionen con dicho ramo, reglamentarlo y proponer al Jefe del Poder Ejecutivo los proyectos de resoluciones o decretos que estime conducentes a la conveniente organización de él.» El primero de estos artículos se limita a fijar la tarifa de los telegramas privados de servicio ordinario. Cierto es que en los Decretos mencionados se establecen tarifas diferentes de las fijadas en los artículos 1.° de la Ley 74 y 19 de la 76; pero el primero se refiere a los telegramas del servicio ordinario, en tanto que los Decretos crean el servicio extraordinario: y el artículo 19 no se invocó como violado. Tomar en cuenta este artículo para fallar el negocio, sería adicionar o corregir la demanda y además resolver sobre la validez o nulidad de los decretos, que antes que haber sido demandados, fueron citados en la demanda para que recibiesen cumplimiento: «y que consiguientemente las Oficinas Telegráficas nacionales no pueden ni han podido cobrar por el servicio prestado a los particulares sino de acuerdo con las leyes y con los Decretos ejecutivos números 1487 de 1914, 1274 de 1917,» dice la parte petitoria de la demanda. Se ha comprobado suficientemente que las tarifas telegráficas establecidas en los Decretos mencionados exceden las fijadas en las Leyes; pero como estos Decretos no fueron demandados, sino antes bien, y de modo incongruente fueron citados para que recibiesen cumplimiento, no se puede fallar el negocio por lo probado sino por lo demandado, porque esto es lo jurídico y legal (Código Judicial, artículo 835).

A mérito de lo expuesto, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, SE RESUELVE No hay lugar a declarar la nulidad que se demandó. Cópiese notifíquese y archívese el expediente. Oportunamente publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ

RAMON ROSALES

SIXTO A. ZERDA

SERGIO A. BURBANO

JOSE M. MEDINA E.

Secretario