CE-SCA-EXP1921-N0809C

ASAMBLEAS - Facultad para reglamentar consumo y precio mínimo de licores / LICORES - Facultad de las asambleas para reglamentar su consumo Por el monopolio, el legislador puso en manos de las Asambleas la producción, venta y consumo de cierta clase de licores; les dio la facultad de prohibir esos actos o permitirlos con las restricciones que tuvieran a bien establecer, y entre éstas bien pudo fijar el precio mínimo de cada botella, como habría podido fijar el máximo, sin que con ello hubiese quebrantado el precepto legal citado, menos el constitucional sobre la libertad de industria, porque tal libertad no existe en tratándose de aquellos actos de producción, venta y consumo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SIXTO A ZERDA Bogotá, nueve (09) de agosto de mil novecientos veintiuno (1921) Radicación número: 0809

Actor: FISCAL DEL TRIBUNAL DEL DISTRITO JUDICIAL DE PAMPLONA

Demandado: ORDENANZA 73 DE 1920 EXPEDIDA POR LA ASAMBLEA DE NORTE DE SANTANDER Referencia: Sentencia que decide el juicio de nulidad de la Ordenanza número 73 de 1920, del Norte de Santander. Actor, el Fiscal del Tribunal del Distrito Judicial de Pamplona.

Vistos: El 4 de junio del año corriente ingresó a esta Sala, por consulta, el negocio del que se da cabal cuenta y razón en el fallo de primera instancia que se ve en seguida, de fecha 7 de marzo de 1921: «Procede el Tribunal a finalizar la primera instancia con el presente fallo, en el

juicio interpuesto por el Fiscal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pamplona contra la Ordenanza número 73 de 1920, expedida por la Asamblea del Departamento Norte de Santander, y que en seguida se transcribe:

ORDENANZA NUMERO 73 DE 1920

(ABRIL 29) Por la cual se fija el precio mínimo de cada botella de aguardiente. La Asamblea del Departamento Norte de Santander, en uso de sus facultades legales, ORDENA: Artículo 1° Una vez que terminen los actuales contratos sobre arrendamiento de la renta de licores del Departamento, el Gobierno establecerá en los nuevos contratos que celebre el precio mínimo de cada botella de aguardiente y sus compuestos, como ron, mistela, etc., etc. Entiéndese por botella una medida de capacidad de 750 gramos, Parágrafo. La anterior disposición tendrá igual efecto en el caso de que la renta sea administrada por el Gobierno en todos o en algunos Municipios del Departamento. Artículo 2° En consecuencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1°, señálase un peso cincuenta centavos oro como precio mínimo de cada botella de aguardiente y sus compuestos que se expendan en el Departamento. Parágrafo. Exceptúanse déla anterior disposición los alcoholes impotables. Artículo 3° Queda en estos términos adicionada la Ordenanza número 63 de 1914. Expedida en San José de Cúcuta, a veintiocho de abril de mil novecientos veinte. El Presidente, CARLOS MOLINA L. El Secretario, F. Morales Berti. República de Colombia—Departamento Norte de Santander— Gobernación—San José de Cúcuta, abril 29 de 1920.

Publíquese y ejecútese. FRUCTUOSO V. CALDERON—El Secretario de Hacienda, Andrés Angulo Colmenares. «A la demanda se acompañó un ejemplar debidamente autenticado de la providencia acusada, la que, conforme lo solicitó el demandante, fue suspendida provisionalmente, apoyándose el Tribunal al dictar tal medida, en que al tenor de la Ley 130 de 1913, artículo 59, aparte d), es siempre potestativo del Magistrado que admite la demanda, decretar o no la suspensión provisional del acto acusado, y la apreciación de los perjuicios que tal acto puede causar, es cosa que queda sometida al criterio del juzgador. «En tal tramitación del asunto no se ha incurrido en nulidad. «Encuentra el fiscal demandante que la Ordenanza acusada es violatoria del Código Político y Municipal y de los preceptos constitucionales que garantizan la libertad de industria, y se pronuncia así sobre el particular: Al señalar la Asamblea el precio mínimo del aguardiente y sus compuestos, como se ve del artículo 2° de la Ordenanza citada, y al disponer en el artículo 1° del mismo acto que el Gobierno establezca en los nuevos contratos que celebre dicho mínimo, como precio del cual no debe bajar la venta de los aguardientes, atenta contra la libertad de industria. Al efecto, estando monopolizada en este Departamento la producción y venta de los licores destilados embriagantes, y debiendo preferirse, conforme a la Ordenanza número 63 de 1914, el sistema de arrendamientos en la recaudación del impuesto sobre licores, la Asamblea no puede señalar el precio mínimo de

tales licores sin someter a los arrendatarios a una tasa que va contra la libertad que cada cual tiene para vender o comprar. Podrían tal vez las Asambleas señalar el precio máximo de los licores, porque con esto sólo se procura limitar el impuesto en forma de evitar que los arrendatarios cometan abusos subiendo el precio con perjuicio de los consumidores; pero establecer la cuantía mínima que deben cobrar los administradores o recaudadores, pugna con preceptos constitucionales que garantizan la libertad de industria. Sobre el particular reproduzco los siguientes conceptos del Consejo de Estado, emitidos en sentencia de fecha 5 de septiembre de 1916 (número 16 délos Anales, correspondiente al 3 i de agosto del mismo año, página 247): 'Que el arrendatario de la renta de licores, como expendedor, puede vender el artículo a menor precio de los demás industriales, es facultad inherente a la propia libertad de industria y no una condición privilegiada del contrato. En este punto el arrendatario productor y expendedor se encuentra en un mismo pie de igualdad con los demás acerca de las ventajas o menoscabo provenientes de circunstancias o recursos económicos, de manera que la ley de la competencia le aprovecha o perjudica a él como a cualquiera otro.' Fijo el precio mínimum de los aguardientes como lo pretende la Asamblea, no sólo se perjudicarían los arrendatarios, que se verían privados del derecho de venderlos a los precios que tuvieran a bien, sino que el Departamento, por efecto de la violación del principio económico de que para que el precio sea justo es

preciso que lo fijen el comprador y el vendedor, sometidos ambos a la ley ineludible de la oferta y la demanda, sufriría graves perjuicios con una disposición que por el precio desmesurado que fija al aguardiente y sus compuestos viene a ser casi prohibitiva. Conforme al ordinal 36 del artículo 97 del Código Político y Municipal, las Asambleas pueden monopolizar en beneficio del Tesoro si lo estiman conveniente, y de conformidad con la ley, la producción, introducción y venta de licores destilados embriagantes, o gravar esas industrias en la forma «juez lo determine la ley, si no conviniere el monopolio. «Esta disposición establece claramente una diferencia entre el monopolio y el gravamen de los referidos licores, y deja ver a las claras que se trata de dos sistemas distintos, en el primero de los cuales no es legalmente posible señalar precios a los artículos monopolizados. Cuando—como sucede en este Departamento (artículo 37 de la Ordenanza número 63 de 1914) la producción, introducción y venta de licores destilados embriagantes se hallan monopolizados en beneficio del Tesoro y prefiere el sistema de arrendamientos al de patentes u otros, la Asamblea no ha debido gravar, como lo hace por medio de la Ordenanza acusada, la venta de los citados licores. Ello podría ser razonable si se hubiera adoptado el sistema de patentes, único que permite el establecimiento del gravamen en la forma que le ha ordenado la Asamblea. «La Ordenanza viola pues el ordinal 36 del artículo 97 del Código Político y Municipal en cuanto establece gravámenes respecto de la venta de licores

embriagantes que se halla monopolizada en beneficio del Tesoro y pugna con los sistemas adoptados en el Departamento para la percepción de la renta proveniente del monopolio. Al propio tiempo quebranta preceptos constitucionales que garantizan la libertad de industria. «Dentro del actual régimen de descentralización administrativa, las Asambleas están facultadas para reglamentar en la forma que estimen conveniente a sus intereses, las rentas departamentales (artículo 37, Ley 4ª de 1913), y dentro de los límites que les señalan la Constitución y las leyes gozan tales corporaciones de la más absoluta independencia. «En tratándose de la renta de licores destilados embriagantes, pueden las Asambleas monopolizar en beneficio del Tesoro Departamental su producción, introducción y venta o gravar tal industria en la forma que determina la Ley. (Artículo 36 ibídem). «En armonía con esta facultad, pueden establecerse tres sistemas para hacer efectiva la renta: el de administración, en que el Departamento produce directamente y da al consumo; el de patentes, en que mediante el pago de un derecho al Departamento, puede ser productor cualquier ciudadano, y por último, el arrendamiento, en que el productor es único y paga al Departamento una determinada cantidad mensualmente. «El Departamento Norte de Santander estableció el sistema de arrendamiento y reglamentó (artículos 37 a 46 de la Ordenanza 63 de 1914) la manera como debían hacerse efectivas la renta y las correspondientes obligaciones. Sobre esta base se debían formular los respectivos contratos. «Pero la Asamblea quiso adicionar el Código Fiscal del Departamento, y

estableció que una vez que terminen los actuales contratos sobre arrendamiento de la renta de licores se fijará en un peso cincuenta centavos el precio mínimo de cada botella de aguardiente y sus compuestos. « ¿Esta disposición de la Asamblea está afectada del vicio de nulidad? «Esta es la cuestión que debe resolver el Tribunal. «Por tres causas puede ser nula una ordenanza al tenor del artículo 110 del Código Político y Municipal: o por ser contraria a la Constitución, o a las leyes, o porque viole derechos legalmente adquiridos. «Sostiene el Fiscal demandante que la Ordenanza en estudio quebranta los preceptos constitucionales que garantizan la libertad de industria. «La argumentación a este respecto es viciosa. Si se tratara de otra industria cualquiera, podría sostenerse que el Departamento, por medio de su corporación legislativa, no tenía facultad para entrabar el libre ejercicio de la industria fijando el precio mínimo de un artículo, pero en tratándose de la industria de licores, las Asambleas Departamentales bien pueden reglamentarla de la manera que mejor les convenga, y en esta materia su radio de acción es tan amplio, que están facultadas para dictar disposiciones que embaracen el ejercicio de la industria o declararla libre prescindiendo así de la renta. «Tampoco está el acto acusado viciado de ilegalidad. «En manera alguna puede aceptarse que la Ordenanza sea contraria a lo prescrito por el Código Político y Municipal (artículo 97, ordinal 36), porque según esta disposición la industria de licores destilados embriagantes puede ser gravada por

los Departamentos, quienes no tienen, en cuanto a la amplitud de sus facultades a este respecto, otra limitación, que la de someterse a las prescripciones legales, y no hay ley que prohiba a las Asambleas fijar el precio mínimo del aguardiente y sus compuestos. «Ni vale alegar contra la Ordenanza el que ella sea inconveniente para los intereses del Departamento y de los rematadores, porque la cuestión de conveniencia o inconveniencia de las providencias acusadas no es materia de fallos de los Tribunales, a quienes corresponde únicamente decidir si tales providencias se ajustan a lo dispuesto por la Constitución y las leyes o están en pugna con sus prescripciones. «Si el acto fue inconsulto, si no fue el producto de una madura deliberación, si sus resultados han sido opuestos al que se propuso la Asamblea, corresponde a esta corporación enmendar el error y dictar una ordenanza que derogue la acusada, y que consulte mejor los intereses del Departamento, si es que tales intereses han quedado lesionados. «Por el aspecto de ser violatoria de derechos civiles legalmente adquiridos, tampoco es censurable la Ordenanza. «Basta fijarse en los términos empleados por la Asamblea: Una vez que terminen los actuales contratos''—dice—se fijará en un peso cincuenta centavos el precio mínimo de cada botella de aguardiente y sus compuestos. «Bien claro se ve que la disposición debe tener efecto en lo futuro, es decir, en los nuevos contratos de arrendamiento que deben celebrarse. Y siendo así, cómo puede sostenerse en buena lógica que se violen sus derechos

«El Tribunal está en un todo conforme con los conceptos emitidos por el honorable Consejo de Estado, en sentencia de fecha 5 de septiembre de 1916, conceptos que la demanda hace propios al sostener que, la facultad del arrendatario de la renta de licores para vender el artículo al menor precio de los demás industriales, es facultad inherente a la propia libertad de industria y no una condición privilegiada del contrato, pero de ello no puede deducirse que la Asamblea carezca de facultad para fijar el precio mínimo de un artículo, cuya industria puede ser monopolizada por el Departamento y constituye una de sus rentas. «Si el contratista acepta la condición de vender el artículo a un determinado precio, no puede alegar, para uo ' cumplir el contrato, que tal condición viola el derecho de la libertad industrial que la Carta Fundamental le concede, porque de esté derecho puede perfectamente despojarse sin que con ello se contraríen disposiciones constitucionales o legales. «Las consideraciones que anteceden inducen al Tribunal a la conclusión de que la Ordenanza acusada, lejos de violar disposiciones de la Constitución o de la ley, se ha dictado en desarrollo de las facultades que unas y otras han conferido a las Asambleas, y por lo tanto, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, falla: «No es nula la Ordenanza número 73 de 1920, expedida por la Asamblea del Departamento Norte de Santander, de que se ha hecho mérito, y en consecuencia se levanta la suspensión provisional de tal acto, decretada con fecha dos de agosto de rail novecientos veinte.» La audiencia pública ante el Consejo tuvo lugar el 21 del pasado julio. A ella sólo

concurrió el Fiscal para solicitar que se confirmara el fallo consultado. Las razones en que se funda las expuso así: 1ª Porque los bienes y rentas de los Departamentos son propiedad exclusiva de éstos y gozan de la misma garantía que las propiedades y rentas de los particulares, según lo prescrito en los artículos 50 del Acto legislativo numero 3 de 1910 y 129 de la Ley 4ª de 1913. «2ª Porque a las Asambleas les corresponde administrar los bienes de los Departamentos y arreglar todo lo relativo a la organización, recaudación, manejo e inversión de sus rentas, y dentro de tales facultades cabe perfectamente la de fijar los términos y condiciones en que debe verificarse el arrendamiento de tales rentas. «3ª Porque monopolizada como está por el Departamento Norte de Santander la producción, introducción y venta de licores destilados embriagantes nacionales, bien puede señalar la Asamblea, al disponer el arrendamiento de dicha renta, el precio mínimo en que debe venderse cada botella de aguardiente; y «4ª Porque con el procedimiento adoptado no se viola el principio de la libertad de industria consignado en el artículo 1° del Acto legislativo numero 1° de 1918, ni lo dispuesto en el 97, ordinal 36, de la Ley 4ª de 1913, comoquiera que la Asamblea ejercita, respecto de la renta mencionada, el derecho que la Constitución y las leyes le otorgan. Si la Ordenanza es inconveniente o perjudica los intereses del Departamento, esa es cuestión, como lo afirma el Tribunal de la primera instancia, que le corresponde decidir a la Asamblea y que no constituye causal de nulidad

(artículos 110 de la Ley 4a de 1913; P, 52, 69 y 71 de la Ley 130 del mismo ano).» El asunto controvertido es muy sencillo: el Fiscal demandante dice que conforme al ordinal 36 del artículo 97 del Código Político y Municipal las Asambleas, en relación con la producción, introducción y venta de licores destilados embriagantes sólo pueden establecer el monopolio o el gravamen, pero que no pueden combinar los dos sistemas; que elegido, como fue el monopolio, no puede fijar precio mínimo a la botella de aguardiente, porque eso constituye un gravamen, que atenta contra la libertad de industria. Que más bien podría fijar el precio máximo, «porque con esto sólo se procura limitar el impuesto en forma de evitar que los arrendatarios cometan abusos subiendo el precio con perjuicio de los consumidores.» Se trataría, en el caso dado, de dos limitaciones: una del mínimum y otra del máximum; pero en uno y otro caso hay limitación. Y si el demandante reconoce derecho a las Asambleas para establecer la una, no hay lógica en negarles el derecho para establecer la otra. Por el monopolio, el legislador puso en manos de las Asambleas la producción, venta y consumo de cierta clase de licores; les dio la facultad de prohibir esos actos o permitirlos con las restricciones que tuvieran a bien establecer, y entre éstas bien pudo fijar el precio mínimo de cada botella, como habría podido fijar el máximo, sin que con ello hubiese quebrantado el precepto legal citado, menos el constitucional sobre la libertad de industria, porque tal libertad no existe en

tratándose de aquellos actos de producción, venta y consumo. Pero tampoco se puede invocar la doctrina sentada por el Consejo en el citado fallo de 1916, porque los casos no son iguales: en la Ordenanza 63 de 1916, de que en aquel fallo se trató, no se fijó el precio mínimo de la botella. Los artículos 41 y 42 establecieron una base mínima del canon anual para las rentas de licores, tabaco y degüello; tienen más bien analogía, por el aspecto del límite inferior, del cual no se podía bajar, con el caso presente, que establece también un límite inferior para el precio de cada botella de aguardiente, etc., y sobre dichos artículos 41 y 42 falló expresamente el Consejo que no eran nulos. Es precisamente a la inversa de lo que el demandante cree. Por lo expuesto, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se confirma el fallo consultado. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente. Oportunamente publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ

RAMON ROSALES

SIXTO A. ZERDA

SERGIO A. BURBANO

JOSE M. MEDINA E.

Secretario