CE-SCA-EXP1921-N0810

BANCO DEL PACIFICO - Cédulas hipotecarias

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SIXTO A ZERDA Bogotá, diez (10) de agosto de milnovecientos veintiuno (1921) Radicación número: 0810

Actor: ALFONSO PALAU Demandado: MINISTERIO DEL TESOSRO Referencia: Sentencia en el juicio de nulidad de la Resolución del Ministerio del Tesoro, relacionada con las cédulas hipotecarias del Banco del Pacifico. Actor,

Alfonso Paláu.

Vistos: Por telegrama del 12 de pasado julio, el señor Ministro del Tesoro se dirigió al Gobernador del Valle diciéndole: .Hase tenido noticia en este Despacho que Banco Hipotecario Pacífico de esa ciudad ha emitido cédulas de cincuenta centavos ($0-50). Informe si esto es cierto, y en caso afirmativo qué cantidad.

Servidor,

J. M. PASOS» El expresado Gobernador debió de contestar el 13, pues el Ministro dispuso el 14: Contesto telegrama del 13. Emisión cédulas hecha por Banco Hipotecario del Pacífico viola claramente disposiciones de los artículos séptimo (7º) y octavo (8º) de la Ley 108 de 1919. Por consiguiente ha incurrido en la sanción que señala el artículo 13 de la Ley 51 de 1918. En representación del Gobierno sírvase usted hacer que se suspenda la emisión y que se recojan inmediatamente las cédulas emitidas, e imponga la sanción de que trata la Ley 51 citada. Déme aviso de las

disposiciones que dicte y del cumplimiento de ellas. Servidor,

J. M. PASOS» El 14 de los mismos debió el Gobernador dirigir alguna comunicación telegráfica al Ministro, cuando éste le contestó por telegrama del 16, así: Refiérome telegrama de antier. Aplaudo su celo y energía. Resoluciones sobre suspensión y recogida de cédulas Banco Hipotecario que usted me comunica, no es apelable, y debe hacerse cumplir prontamente. Lo que se refiere a la multa es apelable de acuerdo con la Ley 51, y puede usted conceder esa apelación.

Servidor, por el Ministro, el Secretario, EUGENIO ANDRADE» El 15 del mismo mes debieron telegrafiar al Ministro el Presidente y el Gerente del Banco Hipotecario del Pacífico — Cali, —cuando aquél contestóles así el 19: Refiérome suyo del 15. No obstante respetable opinión ustedes, este Despacho no puede suspender providencia que ordénale recoger cédulas hipotecarias cincuenta centavos {$ 0-50) lanzadas circulación, porque su emisión no autorízala contrato 1º de abril, sobre fundación ese Banco con acción hipotecaria. En dicho contrato limítase Gobierno a conceder las facultades contenidas Ley 24 de 1905, y en lo relativo a emisión cédulas, quedaron incorporadas, en virtud del artículo 36 de la Ley 153 de 1887 y disposiciones de la 46 de 1898. Tampoco pueden emitirse, fundándose en que la 108 año pasado no menciónalas, porque en dicho artículo, que tiende a armonizar disposiciones Ley 46 de 1898 y 24 de 1905, sólo

enumérense las de valor de un peso ($ 1), dos pesos ($ 2), cinco pesos ($ 5) y diez pesos ($ 10). por ser éstos los de los billetes nacionales; pero de esto no puede deducirse lógicamente que cédulas, como las de cincuenta centavos ($ 050), en cuestión, destinadas a satisfacer necesidades de la circulación. I Monetaria, según lo declaran ustedes, no queden comprendidas en la prohibición de la citada Ley 46 de 1898, aunque es ten provistas de cupones. Siente pues el suscrito que tal apreciación de las disposiciones legales aludidas le impida atender los deseos de ustedes, sin desconocer por ello las necesidades monetarias de esas importantes regiones, para cuyo remedio ha hecho el Gobierno cuanto ha estado a su alcance. Servidor,

J. M. PASOS» Estos despachos telegráficos figuran en copia auténtica; con ellos, el doctor Alfonso Paláu, como ciudadano colombiano, por escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 16 del pasado septiembre, ocurrió al Consejo de Estado manifestando: Muy respetuosamente solicito de ese alto Tribunal declare ilegal e inconstitucional la Resolución del señor Ministro del Tesoro contenida en los telegramas de fechas 14 y 16 de julio último, dirigidos al señor Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, y en el de fecha 19 del mismo mes, dirigido a los señores Presidente y Gerente del Banco Hipotecario del Pacífico, por medio de los cuales se ordenó suspender y recoger la emisión de cédulas hipotecarias de valor de cincuenta centavos ($0-50), mencionado Banco, e imponer a éste una multa.

Ejercito la acción que establece el artículo 79 de la Ley 130 de 1913, y la fundo en lo que disponen los artículos 1º 8º y 9º y concordantes de la Ley 24 de 1905, los artículos 7° y 8° de la Ley 108 de 1919, el artículo 57 y el ordinal 2º del artículo 78 de la Constitución Nacional, disposiciones que considero violadas con el acto que acuso del señor Ministro del Tesoro. Son hechos en que apoyo esta demanda los telegramas que en copia auténtica y en dos fojas útiles acompaño, lo mismo que un ejemplar de las cédulas en cuestión (número 008010, serie A). Ha decidido el señor Ministro que la emisión de cédulas hipotecarias de cincuenta centavos, aunque estén provistas de cupones, queda comprendida en la prohibición que establece el artículo 1º de la Ley 46 de 1898. Pero aunque esta prohibición no obtuviera, como lo está, virtualmente subrogada en esta materia por los artículos que invoco de la Ley 24 de 1905, la misma Ley 108 de 1919, que según el señor Ministro tiende a armonizar las disposiciones de aquellas otras dos, autoriza expresamente la emisión de cédulas hipotecarias que no sean de $ 1, $ 2, $ 5 ni $ 10, con tal que lleven adheridos, como la que presento del Banco Hipotecario del Pacífico, los correspondientes cupones de interés, al tenor del artículo 79, que dice literalmente: "En armonía con lo dispuesto por las Leyes 46 de 1898 1 y 24 de 1905, las

cédulas o billetes hipotecarios que los. bancos hipotecarios y las secciones hipotecarias de giro y descuento pueden emitir, deberán tener anexos los correspondientes cupones de interés que han de ser pagados periódicamente; su amortización por sorteos se hará también en cuotas periódicas, y no podrán emitirse títulos de valor de uno, de dos, de cinco y de diez pesos. La excepción relativa a estas cuatro últimas clases de títulos, como disposición prohibitiva que es, debe aplicarse taxativamente y confirma la tecla general reproducida en la primera parte del artículo.'' Por otra parte, la emisión de cédulas hipotecarias se hace, como es público y notorio, en virtud de contratos celebrados por el Gobierno de la República con los bancos emisores, de acuerdo con lo establecido en la Ley 24 de 1905. Si la emisión de cédulas de $ 0-50 hecha por el Banco Hipotecario del Pacífico extralimita las estipulaciones del contrato respectivo, es cuestión que el señor Ministro, como representante de una de las dos partes contratantes, debe someterá la decisión del Poder Judicial. Decidirla administrativamente es violatorio del artículo 57 y del ordinal 2° del artículo 78 de la Carta Fundamental, que establece la separación y limitación de los poderes públicos.» Pidió el demandante la suspensión provisional de los actos acusados, pero el sustanciador no accedió. Fijado el negocio en lista, no se pidieron pruebas. La audiencia pública tuvo lugar el 19 del pasado noviembre, y en ella hicieron uso de la palabra el actor y el Agente del Ministerio Público, éste para pedir, en primer

término, que el Consejo se declare incompetente, por cuanto que las resoluciones tienen origen en un contrato de que sólo puede conocer el Poder Judicial. Subsidiariamente pide que se declare la acción improcedente, porque ella sólo compete al Banco Hipotecario del Pacífico. En cambio, el demandante insiste en que se decrete favorablemente la demanda que, en acción pública, ha ejercido. Para resolver se considera: El señor Fiscal funda en las siguientes rabones su primera petición: 1a La emisión de cédula hipotecarias no pueden realizarla las entidades bancarias sino en virtud, de contratos celebrados con el Gobierno, al tenor de lo dispuesto en los artículos 1° y 14 de la Ley 24 de 1905. 2 a Tanto el señor Ministro del Tesoro como el demandante reconocen, el primero en su telegrama de fecha 19 de julio próximo pasado, y el segundo en su demanda, la existencia del contrato celebrado entre el Gobierno y el Banco Hipotecario del Pacífico: el señor Ministro, para sostener que el acto contractual no autoriza al Banco para emitir cédulas de cincuenta centavos y el actor para sustentar que el punto decidido por aquel empleado, compete resolverlo al Poder Judicial. De manera que está fuera de duda que las dos providencias en examen tienen su origen en un contrato bilateral. 3a De acuerdo con el artículo 18, ordinal i), de la Ley 130 de 1913, el Tribunal Supremo—hoy el Consejo de Estado—conoce privativamente y en una sola instancia de los recursos contencioso-administrativos contra las resoluciones de los Ministerios que pongan fin a una actuación administrativa, con excepción de los que se originen en contratos celebrados en nombre del Estado, pues las

acciones contra estas últimas providencias sólo pueden ejercitarse ante la justicia ordinaria; y como las resoluciones de que se trata tienen su origen en un contrato, claro es, en mi sentir, que el Consejo no puede dictar en el fondo fallo definitivo. 4a El artículo 78 de la Ley 130 de 1913, que le dio mayor amplitud al recurso de revisión en lo relativo a los actos del Gobierno y de los Ministros, como disposición general que es, no derogó ni modificó las condiciones fijadas a las resoluciones ministeriales en la disposición especial consignada en el artículo 18, ordinal i), de la misma Ley.» Como esta argumentación del señor Fiscal se funda en la interpretación y alcance que da al inciso i) del artículo 18 de la Ley 130 de 1913, conviene transcribirlo y examinar su aplicación; dice: Artículo. 18, El Tribunal Supremo conoce privativamente en una sola instancia de los asuntos siguientes:.... i) De los recursos contencioso administrativos contra las resoluciones de los Ministerios, que pongan fin a una actuación administrativa, con excepción de los que se originen en contratos celebrados en nombre del Estado, pues las acciones contra estas últimas providencias sólo pueden ejercitarse ante la justicia ordinaria.» Por una parte, las resoluciones ministeriales de que se trata fueron dictadas de plano, y de ellas conoce el Consejo, no en virtud del citado inciso sino del artículo 79 de la misma Ley, que fue el invocado por el demandante.

Pero es más: no porque el Banco Hipotecario del Pacífico haya celebrado un contrato con el Gobierno autorizando al primero para la emisión de cédulas

bancadas, debe sostenerse que las Resoluciones del Ministro del Tesoro, que se han acusado, están sometidas a la justicia ordinaria, que es el caso de excepción que contempla el inciso i) del artículo 18 citado. ¿Qué acción podría ejercerse ante el Poder Judicial en relación con ellas La de nulidad de las Resoluciones? No se registra una sola disposición legal que confiera jurisdicción al Poder Judicial para conocer de un tal proceso. ¿La indemnización de perjuicios por incumplimiento del contrato, la de resolución, etc.? Ese es asunto de otro orden muy diferente del propuesto en el presente caso, que no quedaría afectado ni menoscabado con el recurso contenciosoadministrativo sobre revisión de las resoluciones ministeriales; es, al contado: el ejercicio de éste podría, en muchos casos, evitar de modo breve y eficaz una dilatada y costosa litis judicial. La regla que parece más compatible en esta delicada materia es la de que la acción contencioso-administrativa sólo está vedada cuando quiera que se trata de un asunto que está sometido al Poder Judicial por las leyes jurisdiccionales y de organización judicial, y que no tratándose de esos casos sino de simples actos de administración, como en el presente, caen bajo la jurisdicción contenciosoadministrativa. En vista de lo expuesto, la Sala afirma su jurisdicción en este particular, gracias al principio general consignado en el artículo 78 de la citada Ley 130, que le da competencia para revisar los actos del Gobierno o de los Ministros, que no sean de los sometidos a la jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia por el artículo

41 del Acto legislativo número 3 de 1910, como no lo es eL presente. El señor Fiscal del Consejo razona de esta manera para sostener que el actor carece de derecho para intentar la acción popular que ha ejercido»: a) La acción popular puede intentarse por cualquier ciudadano cuando se trata de providencias que afectan los intereses generales de la comunidad y por motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad, caso muy distinto en mi sentir del que se contempla en el presente juicio, puesto que las Resoluciones acusadas se referencia un asunto determinado, y también a una entidad bancaria determinada; y siendo esto así, la acción ciudadana es improcedente de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 78 y 79 de la Ley 130 de 1913; y Tratándose, como se trata, de resoluciones proferidas sobre asuntos particulares, no cabe, como ya se ha dicho, el ejercicio de la acción ciudadana sino el de la acción privada, que sólo puede intentarse por los que se crean agraviados en sus derechos civiles, al tenor de lo determinado en el artículo 80 de la Ley 130 de

1913. De manera que en el caso concreto que se estudia, la única entidad que puede intentar la acción de revisión es el Banco Hipotecario del Pacífico, valiéndose de la acción particular, así como también el único que puede renunciar los derechos que la ley le otorga, según lo determinado en el artículo 15 del

Código Civil. Como dato ilustrativo acerca de la acción popular, cae permito citar la doctrina sentada por el Consejo en el juicio promovido por Gabriel Pineda Jr., sobre nulidad de la Resolución número 63 de 18 de noviembre de 1918, proferida por el

Gobernador del Departamento del Magdalena, sentencia que lleva fecha 4 de agosto último.» La Sala acoge en un todo estas apreciaciones del señor Fiscal, y ratifica la doctrina que sobre el particular tiene sentada, por creerla ajustada a derecho y a claras disposiciones legales. Y como el actor no ha pretendido siquiera asumir la personería del Banco emisor de las cédulas, no se puede entrar en el fondo de la demanda. Ni vale decir que con las Resoluciones acusadas se perjudica el interés público, gracias a que las cédulas desempeñaban una función monetaria y a que los términos de la Resolución del señor Ministro pueden aplicarse a cualquier banco hipotecario que se funde en el país, y de hecho los ya fundados lo han entendido así, por consiguiente ese acto reviste un carácter general que, indudablemente, da cabida a la acción pública ejercida por mí. Mientras esa Resolución sea mantenida no pueden aplicarse los artículos 7º y 8º de la Ley 108 de 1919, en cuanto a las cédulas hipotecarias se refiere. La competencia del honorable Consejo de Estado para conocer de este juicio, es pues evidente, y yo le pido, con el mayor respeto, se digne fallarlo en el fondo,» como lo sostiene el demandante en su libelo y en su alegato eresumen escrito, pues estan de. Como está de por medio el interés privado del Banco, a ningún ciudadano compete, en acción pública, gestionar intereses que corresponden, de modo palmario, al Banco, en los términos del artículo 80 de la citada Ley 130. Que se haya dado a las cédulas bancarias una función para que no fueron

emitidas ni esta consentida por las diversas leyes de autorización, sino al contrario, que está expresamente censurada por la Ley 46 de 1898, que prohibe la emisión de billetes representativos de papel moneda,» y cuyos dos únicos artículos dicen: Artículo 1º Prohíbase la emisión y, circulación de billetes de bancos particulares y de cualquier otro documento o cédula que tenga por objeto sustituir el papel moneda en la circulación. Tampoco es permitida la emisión y circulación de libranzas o billetes expedidos por los Gobiernos Departamentales o Municipales de la República. Artículo 2º Los billetes' o cédulas y las libranzas de que trata el artículo anterior, que estén actualmente en circulación, serán recogidos inmediatamente; pero el Poder Ejecutivo podrá conceder una prórroga hasta de un año para el cambio de los billetes de banco cuya emisión hubiere sido expresamente autorizada por el Gobierno. Exceptúanse de esta disposición los billetes del Banco del Estado radicado en Popayán. los cuales continuarán circulando hasta seis meses después de que el Gobierno cancele el crédito que tiene a favor de dicho Banco. Exceptúanse, igualmente las libranzas emitidas por el Departamento de Antioquia, las cuales seguirán circulando por el mismo tiempo concedido al Banco del Estado en el Departamento del Cauca.» Que se sostenga, como lo sostiene el demandante, que esta Ley está virtualmente subrogada por la 24 de 1905, por la cual se fomenta el establecimiento de bancos hipotecarios,» materia por cierto bien diferente de aquélla, y cuando el artículo 7º

de la Ley 108 de 1919, la cita expresamente como en vigor para buscar su armonía con dicho artículo 7º, y que en todo esto se funde el interés público, que se invoca como título de la acción pública ejercitada, es proceder inaceptable por lo reñido con claras disposiciones legales y los sistemas analizados. Por todo lo expuesto, de acuerdo, en parte, con el señor Fiscal del Consejo, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se declara que el demandante carece de la acción que ha ejercido, y por lo mismo no es el caso de entrar en el fondo del asunto. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. Transcríbase al señor Ministro del Tesoro y publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ

RAMON ROSALES

SIXTO A. ZERDA

SERGIO A. BURBANO

JOSE M. MEDINA E.

Secretario