CE-SCA-EXP1921-N0829

FAROS Y BOYAS - Plantas de gas acetileno no son complemento necesario / CONTRATO PARA INSTALACION DE PLANTAS DE GAS ACETILENO - No es de inmediata urgencia para el servicio de faros y boyas. Se somete a consideración del Congreso / PLANTA GENERADORA DE GAS ACETILENONo es complemento necesario del servicio de faros y boyas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: RAFAEL A. MONTES Bogotá, veintinueve (29) de agosto de mil novecientos veintiuno (1921) Radicación número: 0829

Actor: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Demandado: SVENSKA AKTIEBOLAGET GAS ACCUMULATOR Referencia: Contrato para la instalación de una planta generadora de gas acetileno Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 37 del Código Fiscal, el señor Ministro de Obras Públicas ha remitido al Consejo el contrato celebrado por ese Ministerio con el señor Richard Elliot, apoderado de la Compañía sueca denominada Svenska Aktiebolaget Gas accumulator, de Estokolmo, sobre construcción y montaje de una planta generadora de gas acetileno disuelto, para el servicio de faros y boyas de la República.

Las principales estipulaciones de este contrato son las siguientes: El Contratista se compromete a instalar convenientemente en Barranquiila, en el edificio que suministre el Gobierno, una planta para producir gas acetileno disuelto, del que necesita para el servicio de faros y boyas de las costas colombianas, dentro del término de un ano, contado desde la aprobación del contrato.

La capacidad de la planta debe ser de 8 metros cúbicos de gas por hora. Dicha planta comprenderá toda la maquinaria, elementos, herramientas, repuestos y demás enseres necesarios para su correcto funcionamiento, según la enumeración que se hace en la cláusula 2 del contrato. Como la planta contratada es para el Gobierno y de propiedad nacional, todos los materiales y elementos destinados a ella serán despachados a la consignación del Administrador de la Aduana de Barranquilla, y estarán exentos de todo impuesto nacional y del flete férreo del ferrocarril de Puerto Colombia. El valor de los demás fletes y aseguro del material serán del cargo del Contratista. El montaje de la planta se hará por un ingeniero de la Compañía, la cual se compromete a entregarla en perfecto estado de funcionamiento y a enseñar su manejo a los emplea dos que el Gobierno designe, permaneciendo al frente de la planta, por cuenta de la Compañía, durante cuatro meses después de montada. El precio de la planta, debidamente instalada y en completo estado de funcionamiento, es el de $ 42,500 oro americano, que el Gobierno pagara al Contratista en dos contados, en la forma estipulada en la cláusula 9 Para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones, el Contratista depositará en la Tesorería General de la República la cantidad de $ 2,000 en bonos colombianos de deuda interna o en dinero efectivo, a opción de él. Esta cantidad le será restituida al Contratista cuando entregue las obras de conformidad con lo pactado, pues quedará de propiedad del Gobierno si por culpa del Contratista no diere cumplimiento alas obligaciones del contrato, salvo fuerza

mayor o caso fortuito debidamente comprobado. Este contrato no podrá ser traspasado a otras personas, naturales o jurídicas, sin previo permiso del Gobierno, pero el traspaso no podrá hacerse en ningún caso a favor de gobierno o nación extranjeros, so pena de caducidad. El Gobierno, salvo caso fortuito debidamente comprobado, podrá declarar administrativamente caducado el contrato si el Contratista dejare de cumplir las obligaciones que en él se le imponen. También se indican como causales de caducidad las señaladas por el artículo 41 del Código Fiscal, en cuanto sean aplicables a la naturaleza del contrato. El Contratista, en su carácter de persona extranjera, declara que acepta expresamente y en todas sus partes lo prescrito por las leyes colombianas sobre extranjería y naturalización y que renuncia a intentar cualquier reclamación diplomática, salvo el caso de denegación de justicia. Sometido este convenio a la consideración del honorable Consejo de Ministros, recibió dictamen favorable en la sesión del 31 de mayo pasado, después de lo cual el señor Presidente de la República, junto con el Ministro respectivo, le impartió su aprobación. El Consejero a quien tocó en el repartimiento el conocimiento del asunto, solicitó del Ministerio un informe sobre los siguientes puntos: 1° Las disposiciones legales en virtud de las cuales el Gobierno había procedido a la celebración del contrato. 2° Si el señor Richard Elliot tenía poder suficiente para representar la Svenska Aktiebolaget Gasaccumulator, de Estokolmo. 3° Si la propuesta había sido acompañada de los presupuestos y facturas respectivos que permitieran fijar el precio y elementos de la planta; y

4° Si la Casa que representaba el señor Elliot era la única productora de plantas de gas acumulado, o era la más respetable, o la que mejores ventajas ofrecía. En nota número 4105, el Ministerio dio un extenso informe sobre los puntos indicados. Este informe puede sintetizarse así: Las leyes en virtud de las cuales el Gobierno se ha fundado para la celebración del contrato son las siguientes: la 77 de 1912, la 49 de 1934 y la 82 de 1919. En el Ministerio existe la debida constancia de que el señor Richard Elliot representa legalmente la Casa Svenska Aktiebolaget Gasaccumulator, y esta Casa es la más respetable de las compañías constructoras de faros y boyas y la única productora de las plantas de gas para el servicio del sistema AGA. En cuanto a la factura y presupuestos, el Ministerio informó que en el contrato se encontraban detallados los elementos de la planta, y que la negociación había sido objeto de detenido estudio. Para decidirse acerca de la legalidad del contrato se considera: La Ley 77 de 1912, sobre obras en algunos puertos de la República, trae las siguientes disposiciones: «Artículo 19 El Gobierno procederá a contratar, a la mayor brevedad, con una compañía europea que preste las suficientes garantías, el estudio de las obras necesarias para poner los puertos de Cartagena y Buenaventura y la bahía de San Andrés en estado de ofrecer a los buques que toquen o puedan tocar en ellos la seguridad, ventajas y comodidades para el tráfico marítimo y para el anclaje. «Artículo 2^ Hecho el estudio de que habla el artículo anterior, el Gobierno procederá a contratar la ejecución de las obras que resulten necesarias para el

fin indicado. «Artículo 39 Las obras a que se refiere el artículo 1.° de esta Ley comprenderá precisamente: b) Establecimiento de los faros necesarios para la seguridad de la navegación. «c) Instalación de boyas o señales necesarias para indicar la entrada a los puertos, y los puntos peligrosos de éstos y de las costas.:» La Ley 49 de 1914 impone asimismo al Gobierno la ejecución de tales obras; al efecto, en su artículo 1° dispone: «El Gobierno procederá a contratar las obras de que trata la Ley 77 de 1912 con una compañía nacional o europea que dé las suficientes seguridades de la República en cuanto a la ejecución de los trabajos. ...» La Ley 82 de 1919 destina una partida de $ 300,000 para el montaje de faros y boyas y para otras obras marítimas, y reitera la obligación del Gobierno de contratar el establecimiento de todos los faros y boyas necesarios para el buen servicio de los puertos de la República. Las citadas disposiciones confieren pues al Gobierno las autorizaciones necesarias para contratar el establecimiento de las boyas y faros que requiere el buen servicio de nuestros puertos marítimos. El Gobierno, después de haber hecho un estudio comparativo de los sistemas existentes para el alumbrado de faros y boyas, adoptó el llamado AGA, o sea de gas acetileno di suelto. Este sistema es hoy el más usado en el mundo, debido a las grandes ventajas que ofrece. Con su empleo se evita el peligro de las explosiones, y los faros y boyas se encienden y apagan automáticamente mediante una válvula solar, inventada por el ingeniero Dallen, y que es parte integrante del sistema.

Mas como en la actualidad no existe en el país una planta generadora de gas acetileno, que es la que se emplea en el sistema AGA, adoptado por el Gobierno, resulta que los acumuladores es preciso mandarlos a los Estados Unidos para cargarlos, lo que representa un fuerte costo, y puede ocasionar frecuentes y graves interrupciones en el servicio. De modo pues que la construcción de la planta generadora de gas acetileno de que se trata viene a ser hoy el complemento indispensable para el buen servicio de los faros y boyas de la República. ¿hora, si la ley ha facultado al Gobierno para la erección de faros y boyas, es claro y lógico que esa autorización comprende la de emplear los procedimientos más prácticos, adecuados y económicos para obtener el servicio a que están destinadas tales obras. Entre las obras comprendidas en la autorización de esta Ley está, como ya se expresó, el establecimiento de los faros necesarios para la seguridad de la navegación, pero no es posible suponer que ella quede cumplida y desempeñada con la sola instalación del faro, porque todas las obras humanas están sujetas a sostenimiento y mejoras que entran en el mismo, y no puede pensarse que el legislador que ordenó el establecimiento de los faros necesarios para la seguridad de la navegación quisiese con ello dejar restringido al Gobierno y nada más, con peligro para la estabilidad de la misma obra que ordenó y para la seguridad de la navegación, fines que se propuso, como aparece claramente de la expresada Ley. Por lo demás, del examen detenido del convenio resulta lo siguiente: Con el concepto favorable emitido por el honorable Consejo de Ministros y con

la ulterior aprobación del Poder Ejecutivo, se han llenado los requisitos exigidos por el artículo 31 del Código Fiscal. Con las estipulaciones de la cláusula 11 y el parágrafo de la 12 se ha cumplido con lo prescrito en el artículo 41 del mismo Código; y con lo establecido en la cláusula 13 se ha procedido de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43 de la misma obra y 15 de la Ley 145 de 188& De lo expuesto aparece pues que el Gobierno está facultado para celebrar el contrato que se revisa, y que en su celebración se han llenado los requisitos y formalidades queja ley exige. En tal virtud, el Consejo de Estado decide que el contrato celebrado entre el Gobierno y el representante de la Compañía denominada Svenska Aktiebolaget Gasaccumulator, de Estokolmo, sobre construcción y montaje de una planta generadora de gas acetileno disuelto para el servicio de faros y boyas de la República, está ajustado a las autorizaciones legales. Copíese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

SERGIO A. BURBANO

RAFAEL A. MONTES

SIXTO A. ZERDA

RAMON ROSALES

JOSE M. MEDINA E.

Secretario SALVAMENTO DE VOTO Consejero ponente: SERGIO A. BURBANO Con el acatamiento debido a mis honorables compañeros de Sala, me veo obligado a apartarme de sus opiniones en este asunto, por las siguientes razones: Conforme al artículo 76 de la Constitución corresponde al Congreso conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos o convenios y aprobar o

desaprobar los que celebre el Presidente de la República con particulares, compañías o entidades políticas, en los cuales tenga interés el Fisco Nacional, siempre que no hubieren sido previamente autorizados, no se hubieren llenado en ellos las formalidades prescritas por m el Congreso, o cuando algunas estipulaciones que contengan no estén ajustadas a la respectiva ley de autorizaciones. Estos preceptos demuestran a las claras que las facultades que el Gobierno tiene en la celebración de contratos son de carácter restricto, o sea, que se limitan única y exclusivamente a aquellos actos o contratos para los cuales se haya dado autorización especial y que en ningún caso puede extenderse a otros distintos. Trátase en el presente contrato de la construcción de una planta generadora de gas para el servicio de los faro3 y boyas de los puertos de la República. Veamos si a la luz de las disposiciones legales existentes puede sostenerse de modo incontrovertible la facultad que el Gobierno tenga para contratar a este respecto La Ley 77 de 1912 autorizó de modo expreso al Gobierno para el estudio y ejecución de las obras necesarias a fin de poner los puertos de Cartagena y Buenaventura y la bahía de la isla de San Andrés en estado de ofrecer a los buques que toquen o puedan tocaren ellos, la seguridad, ventajas y comodidades para el tráfico marítimo y para el anclaje (artículos 1° y 29); obras que comprenderán precisamente, entre otras ...b) El establecimiento de los faros necesarios para la seguridad de la navegación; y c) La instalación de las boyas o señales necesarias para indicar la entrada a los puertos del

Atlántico y del Pacífico. La Ley 49 de 1914, en su artículo 1?, autorizó al Gobierno para <j«e procediera a contratar las obras de que trata la Ley 77 de 1912; la Ley 82 de 1919 dispone que «de los fondos nacionales destínase la cantidad de trescientos mil pesos ($ 300,000) para la erección de faros y boyas y para la provisión de lanchas para el servicio de los puertos del Atlántico y del Pacífico {artículo 1.°); y en su artículo 2° dice que el Gobierno procederá a contratar la compra y la erección de todos los faros y boyas que a su juicio sean necesarios para el buen servicio. De acuerdo con estos preceptos categóricos, en los cuales se habla de las obras que precisamente deben llevarse a cabo, el Gobierno está facultado para la compra y erección de todos los faros y boyas necesarios para el buen servicio de los puertos de la República, y tan sólo para eso, y en ningún caso podía ampliarse aquella autorización a la compra y construcción de una planta generadora de gas, que no forma ni puede formar parte integrante de los faros o de las boyas. Dice la Sala que «como en la actualidad no existe en el país una planta generadora de gas que se emplea en el sistema AGA y que su construcción es el complemento de los faros y boyas de la República, no es posible suponer que la autorización que se da para la adquisición de faros y boyas quede desempeñada con la sola instalación del faro, porque todas las obras humanas están sujetas a sostenimiento y mejora que entran en el mismo, y no puede pensarse que el legislador que ordenó el establecimiento de faros necesarios

para seguridad de la navegación quisiese con ello dejar restringido al Gobierno a ello y nada más, con peligro de la estabilidad de la misma obra.» Esta argumentación sería aceptable, desde luego, siempre y cuando pudiera demostrarse que no pueden establecerse faros y boyas ni puede acometerse su erección y establecimientoo, sino mediante la construcción de la fábrica de gas que produzca el combustible para alimentarlos; mas si hubiere forma de establecerlos en buenas condiciones de servicio sin la construcción de tal fábrica, la argumentación sería deficiente e inaceptable. En efecto, basta recordar los diversos contratos que ha celebrado el Ministerio de Obras Públicas con la American Gasaccumulator, Svenska Aktiebolaget Gasaccumulator, la misma que ofrece montar ahora la fábrica de gas, con fechas 11 de octubre y 12 de diciembre de 1919, en los cuales se obligan los Contratistas a entregar los faros y boyas, modernos, del sistema AGA, en condiciones de poder funcionar automáticamente durante un año {Diario Oficial números 16958, 17060 y 17061). Estos contratos y otros de igual índole fueron revisados por el Consejo de Estado, quien los declaró ajustados a las autorizaciones legales conferidas al Gobierno por las leyes citadas anteriormente y en virtud de las cuales se llevaron tales contratos. No sólo en nuestra República, sino en la mayor parte de las de Sur América, se han establecido faros y boyas con independencia de las fábricas de gas. Cable del Ecuador que publicó la prensa en el mes pasado anuncia que «acaban de montarse hermosos faros, de larga duración y gran potencia

luminar, en las costas de Manabí y Esmeraldas»; y es sabido que en la vecina República no hay fábrica de gas. El señor Richard Elliot, que lleva adelante la erección de los faros y boyas contratados, es quien ha propuesto montar la fábrica de gas, y a nadie antes que a él se le había ocurrido adicionar las autorizaciones del Gobierno con el montaje o construcción de dicha fábrica; sin que, por otra parte, se hubiera considerado en un principio que tal fábrica era parte integrante de los faros y de las boyas y que debiera incluirse por lo mismo en los contratos para la erección de aquellos faros que habrían de funcionar automáticamente durante un largo tiempo; y es extraño que sólo después de dos años de celebrados los contratos para la construcción de los faros —que no están en servicio todavía,— se piense que la construcción de la fábrica de gas deba considerarse incluida en las autorizaciones para la erección de los faros. En el mismo Ministerio de Obras Públicas se afirmó en un principio la carencia de la autorización legal para la construcción de la fábrica de gas. El señor Elliot, en memorial que presentó al Ministerio el 4 de febrero de 1919, dice: «Me informa mi gestor que en la Oficina correspondiente le manifestaron que no había partida para el establecimiento de una planta, porque la ley y el Presupuesto sólo hablan de establecimiento de servicios de faros y de boyas, y no de plantas» (página 15). El establecimiento de una fábrica de gas para el servicio de los faros, boyas, etc., es y puede ser un complemento de éstos, mas no un complemento necesario, desde luego que subsisten sin el establecimiento de ellos. El

servicio puede resultar más barato, más continuo e independiente de cualesquiera contingencias exteriores, y hasta puede resultar un negocio ventajoso el expendio de gas para usos particulares, como se insinúa en los antecedentes del contrato; mas estas consideraciones apuntan sólo argumentos de conveniencia, pero en ningún caso de legalidad, que es lo que debe estudiar el Consejo de Estado. La tesis sostenida por la Sala es harto peligrosa, desde luego que pudiéndose ampliar una facultad legal a todo cuanto se crea complementario de un servicio decretado, se llegaría a conclusiones absurdas, como sería, por ejemplo, el sostener que desde que una ley decretara la adquisición de automóviles, ferrocarriles, etc., para servicios públicos, quedara necesariamente incluida en esa autorización la de adquirir también para el Estado las fábricas de gasolina, minas de carbón, etc., por creerse que de este modo los servicios pudieran ser más regulares, más económicos, etc. Tratándose, como se trata, de una autorización que no es precisa y que envuelve un gasto de consideración para una obra que no es de inmediata urgencia, ya que el señor Elliot debe entregar los faros y boyas con acumuladores suficientes para prestar servicio durante un año, es fuerza cumplir con lo preceptuado por el artículo 76 de la Carta Fundamental, sometiendo el contrato a la aprobación del Congreso.

SERGIO A. BURBANO, MONTES, ZERDA, ROSALES, MEDINA E.

Secretario