CE-SCA-EXP1921-N0912

CONTRATO DE COMPRA VENTA - Pago con bonos de deuda interna

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: RAFAEL A MONTES Bogotá, doce (12) de septiembre de mil novecientos veintiuno (1921) Radicación número: 0912

Actor: Demandado: Referencia: Contrato de compraventa del edificio de la Escuela Superior de

Agronomía. En el parágrafo del artículo 21 de la Ley 41 de 1915 se atribuye al Poder Ejecutivo la organización y reglamentación de la Caja de Gratificaciones y Recompensas y la de la de Fondos Especiales de la Policía Nacional, establecidas por decretos del Gobierno. Esta Caja es la misma que venía establecida con el nombre de Caja de Gratificaciones de la Policía Nacional, de que trata la Resolución ejecutiva de 28 de diciembre de 1912; y así se declaró en Resolución ejecutiva de 1° de julio de 1917 (Diario Oficial de 14 de julio del mismo año, número 16117), en que se dijo «La precitada Caja de Recompensas de la Policía Nacional, que goza de personería jurídica según la Resolución ejecutiva de 28 de diciembre de 1912 (Diario Oficial número 14812), es la misma Caja de Gratificaciones y Recompensas de la Policía Nacional, a la cual se le reconoce tal personería. Por Decreto número 906 de 14 de mayo de 1917 se dispuso: «Artículo 1.° De los fondos existentes y que en lo sucesivo ingresen a la Caja de

Recompensas de la Policía Nacional, podrá disponerse hasta de un 50 por 100 para la compra de lotes en esta ciudad, con o sin edificación, y para la construcción de edificios apropiados a cuarteles de la misma Policía.... «Artículo 2 Las escrituras de las fincas que se adquieren, previa autorización escrita del Ministerio de Gobierno, serán aceptadas por el Director General y el Habilitado de la Policía Nacional, como representantes legales de la Caja de Recompensas del mismo Cuerpo, conforme al Decreto ejecutivo número 934 de 18 de septiembre de 1914 (Diario Oficial número 15306).» Los artículos 3°, 4°,5° y 6° se refieren a la construcción de los edificios de que trata el artículo 1° y al arrendamiento de ellos al Gobierno. En el artículo 7° se dispone: «Si la Caja de Recompensas llegare a necesitar vender las fincas de que se trata, deberá preferir como comprador al Gobierno en igualdad de condiciones.» Reconocida la personería jurídica de la citada Caja, quedó capacitada para ejercer derechos y contraer obligaciones civiles por medio de sus representantes, el señor Director General de la Policía Nacional y el Habilitado del Cuerpo. En ejercicio de esa capacidad legal la mencionada Caja construyó una casa en la carrera 4 de esta ciudad, hacia la parte alta del barrio de Santa Bárbara, destinada para algunos servicios del ramo, que no resultó adecuada para la Policía Nacional, por lo que se ha determinado su venta, a la vez que el señor Ministro de Instrucción Pública se propone adquirirla con destino a la Escuela Superior de

Agronomía, y al efecto ha celebrado con los señores Roberto Urdaneta y Tiberio Reyes, Director y Habilitado de la Policía Nacional, respectivamente, el contrato de compraventa que, después del concepto favorable del Consejo de Ministros y de la consiguiente aprobación del Poder ejecutivo, ha venido a esta corporación para los efectos a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal. En ese contrato se estipula la venta al Gobierno de la mencionada casa por la cantidad de $ 60,000 pagaderos en bonos de deuda interna de los que ganan el interés del 8 por 100 anual, autorizados por el artículo 1.° de la Ley 43 de 1916 hasta por la cantidad de $ 500,000. En el artículo 2° de esa Ley se dispone que con tales documentos se pagarán los predios para el establecimiento de las Escuelas de Agricultura Tropical y de Bogotá, etc., disposición que autoriza claramente al señor Ministro de Instrucción Pública para la adquisición de edificios y locales destinados a tal efecto. En la cláusula 6° del contrato que se examina se hace constar que se celebra sin licitación, habida consideración a que este Consejo ha resuelto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Código Judicial, que para la compra de bienes por parte del Gobierno no exige la ley esa formalidad, y al efecto se hace la transcripción correspondiente. Como el contrato de que se trata ocurre entre dos entidades públicas, tanto debe atenderse a las formalidades exigidas por la ley respecto del comprador como del vendedor. Para la compra por parte del Gobierno de un bien a un particular en condiciones

análogas al de que se ha hablado, no está exigida, como acaba de expresarse, la formalidad de la licitación, y mal podría exigirse, toda vez que el vendedor particular, en capacidad de disponer de lo suyo, tiene la libertad para señalar el precio a sus cosas y convenir o no en el que se le ofrezca y en las demás condiciones del contrato. Respecto del mismo contrato, por parte de la entidad vendedora, o sea la Caja de Recompensas, corresponde tomar en consideración que no siendo la casa en referencia un bien del Estado, su venta no está sujeta a la formalidad de la licitación exigida para los bienes nacionales en el artículo 13 del Código Fiscal, que dice: «La venta de bienes nacionales no puede hacerse sino en pública subasta.» Lo dispuesto en el artículo 7° del Decreto Numero 906, de que en caso de venta de fincas de esa Caja deba preferirse como comprador al Gobierno en igualdad de condiciones, no implica que la venta haya de hacerse en licitación, sino la obligación de dar aviso al Gobierno de la oferta u ofertas particulares que se presenten, por si tiene a bien colocarse en el caso de la mejor, para adquirir el mismo bien. La autorización a la Caja para la enajenación está expresamente concedida en el citado artículo 7°, al establecer que en la venta de fincas de esa entidad se prefiera como comprador al Gobierno, en igualdad de condiciones, preferencia que sólo puede tener cabida en el concepto de la autorización de que se trata. En la cláusula 8° del contrato se establece que el precio de la finca comprada a la Caja de Recompensas se pagará en los referidos bonos de deuda interna en la

cantidad que equivalga a la suma de sesenta mil pesos ($ 60,000) moneda legal, habida consideración del valor venal de dichos bonos en el mercado de Bogotá el día en que deba verificarse el pago, La ley que autoriza la emisión de esos bonos (la 43 de 1916) les asigna el interés del 3 por 100 anual, de manera que ellos son verdaderos títulos de deuda a cargo del Gobierno, amortizable en el 2 por 100 de todas las rentas y contribuciones nacionales, conforme a lo dispuestos en los artículos 1.° y 4,° de la citada Ley; por consiguiente están respaldados no sólo con el valor de las rentas en diclio 2 por 100, sino con la fe pública o buen crédito del Gobierno, por lo que si tales documentos, por razón de orden comercial u otra, pueden circular en el mercado con algún descuento, el Gobierno no puede darlos sino por su valor nominal conforme a la ley que los autoriza y como lo exige el mantenimiento de su buen crédito, que se menoscabaría dándolos por menos de su valor nominal. De lo expuesto se deduce que, con la modificación de computar por su valor nominal los bonos estipulados en pago de precio de la finca que se compra, el contrato que se examina queda ajustado a la ley, y así lo decide al Consejo. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

SERGIO A. BURBANO

RAFAEL A. MONTES

SIXTO A. ZERDA

RAMON ROSALES

JOSE M. MEDINA E.

Secretario

SALVAMENTO DE VOTO Consejero: SERGIO A. BURBANO Del Consejero doctor Burbano a la Resolución sobre el contrato celebrado por el

Ministerio de Instrucción Pública con la Caja de Recompensas de la Policía Nacional, para la adquisición de una casa. En mi concepto, este contrato no puede celebrarse legalmente, por cuanto la parte vendedora carece de autorización para enajenar el inmueble de que se trata. La Caja de Recompensas de la Policía Nacional, reorganizada por Decreto número 784 de 12 de agosto de 1912» obtuvo personería jurídica por Resolución ejecutiva de 28 de diciembre del mismo ano, aclarándose posteriormente por Resolución de 19 de junio de 1917, que dicha Caja era la misma de Recompensas y Gratificaciones a que hace referencia el parágrafo del artículo 21 de la Ley 41 de 1915. Esta disposición adscribe «al Poder Ejecutivo la organización y reglamentación de la Caja de Gratificaciones y Recompensas y la de Pondos Especiales de la misma Policía, establecidas por decretos del Gobierno.» Por decreto 914 de 1914 había dispuesto el Ejecutivo que los fondos de la Caja de Recompensas estarían a cargo del Director y del Habilitado de la Policía Nacional, quienes la representarían para todos los efectos legales, en los términos del Decreto 784 de 1912, ya citado. Este Decreto fue adicionado por el 906 de 1917 en el sentido de disponer que «las escrituras de las fincas raíces que se adquieran para Id Caja de Recompensas, serían aceptadas por sus representantes legales, previa autorización escrita del Ministerio de Gobierno y avalúo en forma legal. El artículo 7o agrega que «si la Caja de Recompensas llegare a necesitar vender

las fincas de que se trata, deberá preferir como comprador al Gobierno, en igualdad de circunstancias.» En estos Decretos no hay autorización alguna que se refiera a la venta de los inmuebles de la Caja de Recompensas, y fíjese desde luego que para la misma compra impone requisitos especiales.

Ahora bien: como los señores Director de la Policía y Habilitado de la misma que representan a la Caja de Recompensas no son otra cosa que mandatarios de la misma, en su calidad de tales no pueden ejercer otras facultades que las de simple administración; y para los actos dispositivos, necesitan autorización especial y expresa, que en el caso presente la tienen.

La Caja de Recompensas de la Policía Nacional, establecida por decreto ejecutivo, es una persona jurídica, como llevamos dicho, y como tal está sujeta a disposiciones legales comunes a estas entidades. Ellas son capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones, como lo dice el artículo 633 del Código Civil; son representadas por las personas autorizadas por las leyes o los reglamentos respectivos, y a falta de unos y otras, por un acuerdo de la corporación, que les confiera este carácter, (Artículo 639). Conforme al artículo 640 de la misma obra, los actos del representante de la corporación son actos de ella, en cuanto no excedan de los límites del ministerio que le han confiado; y en todo cuanto excedan de estos límites, sólo obligan personalmente al representante. Entre las condiciones requeridas para la validez délos contratos o convenciones está la de que la parte contratante sea legalmente capaz; esto es, que pueda

obligarse por sí misma y sin el ministerio o la autorización de otra, según texto claro de la ley civil (artículo 1502); y el artículo 1504 agrega que, como consecuencia de lo anterior, son incapaces las personas jurídicas, puesto que, como personas ficticias, no pueden obligarse por sí mismas, sino por .medio de sus representantes. Circunscribiéndonos al contrato de compraventa, que es del que se trata, el artículo 1849 del Código Civil lo define diciendo que es un contrato en que una de las partes se obliga a dar una cosa, y la otra a pagarla en dinero, estando impedidas para celebrar dicho contrato las personas que la ley declara incapaces para celebrar todo contrato, como las personas jurídicas. (Artículo 1851). El Código Civil, al hablar de la tradición, que es uno de los medios de adquirir el dominio, exige que quien la haga tenga la capacidad suficiente y también la facultad correspondiente para hacerla, a fin de que sea válida. (Artículos 673, 740, 741, 743 y 744). Con relación a las personas jurídicas, dice claramente que sus mandatarios o representantes legales no tienen otras facultades que las de administración, y que para cualquier otro acto que salga de estos límites requieren autorización especial (Artículo 2158). El mismo Código sanciona con la nulidad los actos o con actos en los cuales falta alguno de los requisitos que la ley exige para la validez del mismo acto o contrato según su especie y la calidad o estado de las partes (artículo 1740); y el 1745 dispone que las corporaciones de derecho público y las personas jurídicas son asimiladas en cuanto a la nulidad de sus actos o contratos a personas que están

bajo tutela y curaduría. A este mismo respecto oigamos lo que dice el expositor de nuestro derecho civil, don Fernando Vélez: «Así como el mandatario que no traspasa los límites de su mandato (artículo 2186), obliga al mandante, los representantes délas personas jurídicas obligan a éstas siempre que obren dentro de las facultades que les otorguen los respectivos estatutos o reglamentos, pues en el fondo no son otra cosa que mandatarios de esas personas. Esta regla general es conforme con los principios que establecen, entre otras disposiciones, los artículos 1505, 1637, 2105 del Código Civil y 519 del Código de Comercio. A dichos representantes se prohiben los actos de disposición, a menos que estén expresámente facultados para ello (artículo 1853, etc.) y los que les interesen. En cuanto a los representantes de las personas jurídicas, de que trata el título que estudiamos, puede, decirse que están sometidos en su administración a las disposiciones del Título XXIV, relativo a la de los guardadores, en lo que no estén modificados por los estatutos o reglamentos de las corporaciones o fundaciones. Esto lo deducimos del espíritu general de la ley, que parece asimila las personas jurídicas a los impúberes (artículo 646) o a los menores artículo 1504), y del Artículo 52 que antes citamos (número 628). «Hablando de la responsabilidad de las corporaciones dice el artículo 640: "Los actos del representante déla corporación, en cuanto no excedan de los límites del ministerio que se les ha, confiado, son actos de la corporación; en cuanto excedan

de estos límites, sólo obligan personalmente al representante." «La primera parte de este artículo está de acuerdo con los principios generales que anteriormente sentamos. La segunda parte merece una explicación. «Es claro que cuando un representante de una corporación celebra a nombre de ésta un contrato sin exceder los límites de su ministerio, el contrato obliga a la corporación, pues es de ella exclusivamente. Si el representante lo celebra, excediendo dichos límites, el contrato será nulo, y por lo mismo no puede subsistir respecto de nadie, ni aun del mismo representante, puesto que éste no lo celebró para él. Por tanto, la responsabilidad del representante sólo debe existir si cometió dolo o culpa respecto de la otra parte contratante, como presentándole poderes falsos, etc. Un ejemplo aclarará mejor esto. El representante de una corporación compra para ésta un inmueble sin facultad para ello. El dominio del inmueble no se transmite ni a la corporación ni al representante: no se transmite a ella, porque el representante carecía de poder para obligarla en la compra; no se transmite al representante, porque éste no compró el inmueble para él. Luego su responsabilidad consiste en indemnizar el dolo o culpa que haya cometido en el asunto.» Hablando de las personas jurídicas dice que «como éstas necesitan de representante, su incapacidad depende de que no pueden obrar por sí mismas. Así es que para que se obliguen, se requiere que el representante respectivo obre es lugar de ellas, pero sin traspasar sus facultades correspondientes. El artículo 1745 asimila las corporaciones de derecho público y las personas jurídicas, en

cuanto a la nulidad de sus actos y contratos, a las personas que están bajo tutela y curaduría.» Como en el caso que estudiamos, los representantes legales de la persona jurídica Caja de Recompensas de la Policía Nacional, no han recibido autorización legal para enajenar bienes inmuebles de propiedad de dicha Caja, ni se han determinado por consiguiente las formalidades y requisitos que deben llenarse para llevar a efecto la enajenación (como sí se indicaron para la compra), sigúese lógicamente que no tienen facultad legal alguna para disponer de los inmuebles, y que el contrato que sus mandantes celebraran, quedaría viciado de nulidad, de acuerdo con las disposiciones legales que llevamos citadas. Ni basta decir, como lo insinúa la Sala, que desde que el artículo 7° del Decreto 906 de 1917, «al establecer que en la venta de fincas raíces de esa entidad (Caja de Recompensas), se prefiera como comprador al Gobierno, en igualdad de condiciones, preferencia que sólo puede tener cabida en el concepto de la autorización de que se trata,» tal autorización «para la enajenación está expresa tía en te concedida.» A extrañas e inaceptables conclusiones podría llevarnos la tesis anterior sentada por la Sala. Afirmar que por virtud de la cláusala de preferencia que se estableció en favor del Gobierno deba interpretarse como una autorización legal para vender bienes inmuebles, libre y directamente, es tanto como sostener que si al legar un inmueble a una mujer casada se estipulara que en caso de necesitar vender el inmueble, se prefiera a determinada persona, esto sólo valiera para que la enajenación del inmueble pudiera llevarse a efecto con prescindencia de los requisitos legales anexos a la venta de inmuebles de la mujer casada. La misma ley ha establecido el derecho de preferencia entre los comuneros para la compra de la cosa común cuando haya de venderse, y nunca se ha pensado que tal disposición deba tenerse como una autorización para enajenar libre y directamente los bienes de los comuneros, haciendo caso omiso de los requisitos que prescribe la ley para esta clase de enajenaciones, cuando los comuneros sean menores, mujeres casadas, etc. La cláusula séptima del contrato que estudió el Consejo dice que «…se celebrará teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 41 del Código Fiscal.» El artículo citado se refiere expresamente a la caducidad en los contratos «sobre construcción de obras o la prestación de servicios.» Como este contrato es de compraventa, la estipulación que en la cláusula se hace es exótica y debiera suprimirse. Las anteriores consideraciones son las que me han movido a apartarme de los conceptos consignados por mis ilustrados compañeros de la Sala en la resolución favorable que dio al contrato enviado para su estudio al Consejo de Estado. Bogotá, septiembre 19 de 1921.

SERGIO A. BURBANO, MONTES, ZERDA , ROSALES , MEDINA E. Secretario