CE-SCA-EXP1921-N0914D

EMPLEADOS DE MANEJO - Responsabilidad fiscal / ACCION DE PERJUICIOS - Distinta de responsabilidad fiscal de empleado de manejo / ACCION CIVIL PARA REPARACION DEL DAÑO - Distinta a responsabilidad fiscal

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SIXTO A ZERDA Bogotá, catorce (14) de septiembre de novecientos veintiuno (1921) Radicación número: 0914

Actor: ALFREDO PARIS TERAN Demandado: Referencia: Sentencia sobre nulidad de una Resolución del Ministro de Gobierno.

Actor, Alfredo París Terán.

Vistos: El señor Ministro de Gobierno dictó la Resolución número 126, de mayo 10 de 1917, de que se toman en seguida algunos apartes: Este Despacho, por medio de la Resolución número 22 de 16 de febrero próximo pasado, dispuso que la Administración General de Correos pagara a la Junta de Conversión, por cuenta del señor Carlos A. Vargas, la suma de cuatrocientos pesos ($ 400) oro que éste había consignado el 24 de diciembre de 1916 en la Administración Subalterna de Correos de La Salina, en billetes mandados retirar de la circulación, a fin de que se remitieran por el correo a la entidad referida, donde debían ser cambiados por billetes representativos de oro, cantidad de dinero que no llegó al lugar de destino por haberse extraviado en el trayecto de la Oficina originaria a la de la Administración de Correos de Tunja, sin que hasta entonces se hubiera podido descubrir el responsable de este extravío.

En la misma providencia se dispuso también que continuaran las indagaciones hasta dejar plenamente establecida la responsabilidad por esta pérdida, y ha sido en cumplimiento de esta determinación por lo que la Administración General ha practicado, con posterioridad a la fecha de la Resolución nombrada, las diligencias que se encuentran del folio 67 al 105 del expediente. Desde antes de que se allegasen al proceso estos comprobantes se notaban ya algunos elementos probatorios, aunque inciertos todavía, que inducían a pensar que la responsabilidad en este asunto pesaba sobre la Administración Principal de Correos de Tunja. Sin embargo se creyó oportuno agotar otros medios de investigación para alejar en lo posible cualquier error de apreciación que pudiera lesionar los intereses de la justicia. Sigue citando los datos que le sirvieron de medios de investigación para llegar a la conclusión de que los $ 400 remitidos de La Salina y recibidos en la Administración de Correos de Tunja, con destino a la Junta de Conversión de Bogotá, no fueron devueltos a La Salina, por mala remisión, como lo afirma la correspondiente Oficina de Tunja. La Resolución acusada sienta la siguiente premisa: A demostrar precisamente que tal devolución no se verificó, y que, por tanto, es responsable de esa cantidad de dinero quien la recibió en Tunja y no la encaminó a Bogotá ni a Salina, aunque esto último hubiera sido un procedimiento irregular, concurren las pruebas que se han traído últimamente a los autos. Continúa la Resolución citada haciendo un examen y crítica de todas las razones que tuvo la Oficina de Tunja a cargo del señor Alfredo París Terán,

para sostener que se devolvieran los $ 400 de Tunja a la Oficina de La Salina, y llega a la conclusión de que ninguna de ellas está ajustada a verdad, por lo cual dijo y decidió: De modo que se ha demostrado plenamente que el Oficial de Valores de la Administración Principal de Correos de Tunja, señor Alfredo París Terán. recibió el 29 de diciembre de 1916 un valor por la suma de cuatrocientos pesos ($ 400) oro, procedente de La Salina y con destino a Bogotá, al cual valor no le dio curso sino que, antes bien, se perdió en su poder. El Gobierno tiene la facultad, de acuerdo con el artículo 283 del Código Fiscal, según se ha dicho en otras ocasiones, de proceder directamente contra cualquier subalterno de una oficina de manejo cuando a él le sea imputable la falta, Por todo lo anteriormente expuesto SE RESUELVE: Declárese responsable al señor Alfredo París Terán, Oficial de Valores de la Administración Principal de Correos de Tunja, de la pérdida de los $ 400 de que se ha hablado en la parte motiva de esta Resolución, y en consecuencia se le condena a reintegrar esa suma al Tesoro Público ocho días después de que se ejecutoríe esta providencia. Dése cuenta al Juez competente para que se investigue la responsabilidad criminal en que se ha podido incurrir en este asunto, sin perjuicio de que el Gobierno dicte las medidas necesarias para que el empleado responsable cese en el ejercicio de sus funciones. Cópiese, notifíquese y publíquese. Dada en Bogotá a 10 de mayo de 1917. El Ministro de Gobierno,

MIGUEL ABADIA MENDEZ

Esta Resolución fue publicada en el Diario Oficial número 16102 de 26 de mayo de 1917, que, debidamente autenticado, obra en autos. Acompañando éste y otros documentos que se mencionarán, el citado París Terán ocurrió a esta Sala por escrito presentada ante el Tribunal Seccional de lo Contencioso de Tunja el 24 de agosto del mismo año, demandando la revisión de la citada Resolución. Son de esa demanda los siguientes pasos: La causa o razón por la cual intento el presente recurso—causa o razón de derecho—estriba en que, en mi humilde sentir, el Ministro de Gobierno ha violado con aquella Resolución, que en el fondo es de carácter penal, no sólo la disposición constitucional contenida en el artículo 26 del Estatuto Nacional, sino también otras disposiciones legales que adelante enumeraré. La primera de las disposiciones citadas ha sido violada, porque el señor Ministro no es competente para proferir resoluciones de esta naturaleza, y porque en la actuación que la motivó no se observaron las fórmulas protectoras del derecho, como quiera que a mí no se me permitieron descargos de ninguna naturaleza. Es decir, fui condenado sin haber sido oído en juicio; que el señor Ministro es incompetente para pronunciamientos de esta clase, es evidente; y para llegar a esta convicción basta tener presente que el Código Fiscal nacional, la ley en la materia, no le faculta en ninguna parte para iniciar actuaciones adminístrate vas que hayan de resolverse en un fallo como el que motiva el presente recurso. La única disposición citada por el señor Ministro es la del artículo 283 del Código antes citado, pero esta disposición solo dice que;

La unidad de responsabilidad consiste en que ésta recaiga sobre el empleado de manejo a cuyo cargo está la Oficina, respecto de cualquier falta que en ella se nota salvo el derecho que a él le queda para repetir contra cualquier subalterno, por fraude o malversación comprobada, y el que se reserva el Estado para proceder contra los subalternos, en caso de que a éstos les sea imputable la falta." Como se ve, este artículo no conoce de al señor Ministro, no lo faculta, para que, por medio de una simple actuación administrativa en la cual ni se permite defensa de ninguna clase, deduzca responsabilidades civiles o criminales. Las leyes de carácter penal, y las que se refieren a la jurisdicción y competencia son materia de orden público, y son además de estricta interpretación. No pueden extenderse sino a los casos definidos expresamente por el legislador; no se les puede violentar en ninguna forma, para hacerles decir lo que no está claramente determinado en ellas. Y de la disposición del artículo 283 del Código Fiscal no se puede concluir que el señor Ministro sea competente para dictar fallos como el acusado. Si el legislador hubiera tenido en mira revestir al Poder Administrativo, es decir, a alguno de los empleados de este carácter, de la facultad de instruir procesos de esta especie y de fallarlos, lo habría dicho expresamente, como lo ha hecho en otros casos. Además, la frase contenida en el artículo citado, sobre la reserva que hace el Estado de proceder contra los subalternos, no puede servir para fundar sobre ella la competencia del señor Ministro de Gobierno, pues el Estado comprende, entre otras cosas, los grandes poderes públicos, entre los cuales está el Judicial, encargado

de administrar justicia. Por tanto, si alguna interpretación cabe al artículo citado es la que el Estado se reserva la facultad de proceder contra los subalternos aunque se haya procedido ya contra el Jefe de la Oficina, pero naturalmente ante funcionario competente. Si lo anteriormente expuesto es así, la condenación al reintegro de la suma no puede resultar sino el día en que, por habérseme declarado autor del delito respectivo, la suma en cuestión sea uno de los elementos que deban avaluarse como perjuicios, según la disposición del artículo 113, Ley 57 de 1887, en relación con el artículo 1501 del Código Judicial. Por consiguiente, estas disposiciones resultan también en alguna forma violadas por la Resolución del señor Ministro. Y violada también fue la disposición del artículo 218 del Código Postal y Telegráfico, como aparecerá de autos. En seguida enumera los hechos en que se apoya para llegar a una conclusión contraria a la Resolución acusada, esto es, que los $ 400 sí fueron devueltos por el demandante, de Tunja a La Salina, y que por tanto él no responde de la pérdida de la expresada suma. Los fundamentos de derecho, amén de los citados en la parte ya transcrita, los determinó del modo siguiente, así como los comprobantes que acompañó a la demanda: Como fundamentos de derecho cito también las disposiciones de los artículos 18, ordinal i), 78, 80 y el de la Ley 130 de 1913, y sus concordantes. «Acompaño los siguientes documentos:

1. El número 16102 del Diario Oficial, debidamente autenticado, y en el cual corre publicada la Resolución acusada.

2. Copia debidamente autenticada del nombramiento hecho en mí para

servir el puesto de Oficial de Valores Recomendados y Especias Postales de la Administración de Correos de esta ciudad.

3. Copia de la diligencia de la posesión del cargo.

4. Declaraciones rendidas por los señores Enrique Pinzón, José María La Rotta e Ignacio Gómez R., sobre varios puntos relacionados con este asunto; y

5. Copia debidamente autenticada de los siguientes documentos: a) De la planilla procedente de La Salina, de fecha 24 de diciembre de 1916, llegada a esta ciudad el 29 siguiente, remisoria de los $ 400 oro, enviados por el señor Carlos A. Yargas con destino a la Junta de Conversión de Bogotá. b) Del envío número 5 de fecha Io de enero del presente año c) Del "despacho'7 correspondiente al pasaporte número 5, antes citado; y d) Copia del dato oficial de valores y recomendados para la línea de La Salina, pasado por mí al Oficial de Despacho de Correos el día l9 de enero del citado año.

Todos estos documentos van en nueve hojas útiles. Se demandó la suspensión provisional del acto acusado, pero no se accedió. El negocio permaneció abandonado por el actor desde-abril de 1918 hast^ noviembre de 1920, en que volvió a agitarlo. La audiencia pública tuvo lugar el 21 de enero pasado, y en ella sólo habló el señor Fiscal pidiendo que no se accediese a lo demandado. Para resolver, se considera: El actor estima violado el artículo 26 de la Constitución, en cuanto juzga que la Resolución ministerial es de carácter penal, y que ella no compete

dictarla sino a los Jueces ordinarios, con la plenitud de las formas propias de cada juicio; pero que en el caso presente no se le oyó ni venció.

Este es un error de apreciación: la Sala juzga que la Resolución acusada no tiene carácter penal, pues en ella no se impone una pena, una multa, verbigracia, como transgresión de leyes penales. No, la Resolución es de carácter fiscal puramente: se le declara responsable de la suma extraviada y se le ordena reintegrarla al Tesoro Público, pero esto es en virtud de una facultad legal, como se verá en breve, y en procedimiento administrativo.

El Ministro sí consideró que los procedimientos analizados por él, de que levantó un voluminoso expediente, aparejaban responsabilidad, cuando en la misma Resolución ordenó dar cuenta al Juez competente. Considera violados el señor París Terán los artículos 113 y 1501 de la Ley 57 de 1887 y del Código Judicial, respectivamente—el último fue reemplazado por el 39 de la Ley 169 de 1896,—en cuanto juzga que la orden de devolución debe ser consecuencia del juicio criminal, y que sólo es procedente en acción de perjuicios, desde que haya juicio abierto a pruebas. Esta apreciación es igualmente errónea; en efecto basta leer dichos artículos; dicen: Artículo 39. La acción civil para la reparación del daño puede intentarse por interesado en el mismo juicio criminal, sin necesidad de constituirse acusador, y se decidirá en la sentencia que ponga fin al juicio criminal. Puede también intentarse por separado ante el Juez que sea competente en lo civil, y en este caso el ejercicio de la acción civil estará suspenso

hasta que se haya fallado definitivamente sobre la acción criminal, sea que se intente antes o después de incoada ésta. Pero por los cuasidelitos o culpas puede intentarse acción civil para indemnizar el daño, sin sujeción a lo criminal. Artículo 113. Desde que en un juicio criminal se abra la causa a prueba, el Juez debe ordenar, de oficio, que se proceda a avaluar por peritos los perjuicios sufridos por el ofendido, pudiendo las partes presentar las pruebas que estimen convenientes respecto de dichos perjuicios. El Juez, en la sentencia que dicte, fijará la cuota de la indemnización debida al ofendido, aunque éste no haga parte en el juicio, y ejecutoriada la sentencia, presta mérito ejecutivo en favor del agredido o de sus herederos, y contra el agresor. La acción de perjuicios a que las disposiciones citadas se refieren es de carácter muy diferente a la responsabilidad fiscal de los empleados de manejo. El legislador no sujetó la eficacia de la responsabilidad fiscal de aquellos a un juicio criminal, porque esas dos responsabilidades tienen fundamento filosófico muy diferente. El artículo 283 del Código Fiscal dice: Artículo 283. La unidad de responsabilidad consiste en que ésta recaiga sobre el empleado de manejo a cuyo cargo está la oficina, respecto de cualquier falta que en ella se note, salvo el derecho que a el le queda para repetir contra cualquier subalterno por fraude o malversación comprobada, y el que se reserva el Estado para proceder contra los subalternos en caso de que a éstos les sea imputable la falta. Cuando la ley o el reglamento exijan la intervención de dos o más

empleados de manejo en una operación, la responsabilidad por ésta pesa solidariamente sobre todos ellos. Como se ve, aquí se hace recaer la responsabilidad fiscal sobre los Jefes de las oficinas de manejo aun por las faltas de los subalternos; es decir, que se les atribuye una responsabilidad que en casos penales y aun éticos no les corresponde. Pero el Estado se reservó el derecho de proceder contra los subalternos en caso de que a éstos les sea imputable la falta, siempre bajo las mismas normas y consideraciones de carácter fiscal. Que el Ministro obró dentro de los límites legales, lo patentiza el señor Fiscal en su alegato escrito. De allí se toma:

1. Porque de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 76 de 1914, la dirección, organización y administración del ramo de Correos corresponde al Ministro que designe el Presidente de la República en uso de la facultad legal que a éste le confiere el artículo 132 de la Constitución, y ese Ministro es el Jefe a quien le corresponde estudiar y resolver todos los asuntos que se relacionen con dicho ramo; y según el Decreto ejecutivo número 1280 de fecha 23 de noviembre de 1914 (Diario Oficial número 15351), el ramo de Correos se adscribió al Ministro de Gobierno en desarrollo de la Ley indicada. 2 Porque tratándose de empleados de maneja; el Estado se reserva el derecho, según el artículo 283 del Código Fiscal, de proceder contra los subalternos en caso de que a éstos les sea imputable la falta que ha originado la pérdida o extravío de objetos de valores confiados a cuidado; y

los artículos 463 y 464 del Código Postal y Telegráfico (páginas 203 y 204) fijan el procedimiento que debe seguirse cuando se trata de la pérdida o extravío de valores declarados que cursan por los correos nacionales, procedimiento modificado por la Ley 76 de 1914 en ef sentido de que la resolución que antes debía dictarse por el Administrador o por el Director General de Correos, según el caso ahora se profiere por el señor Ministro ? de Gobierno, como Jefe superior del ramo, siendo de observar que las disposiciones del Código Postal y Telegráfico rigen por ministerio del artículo transitorio del Código Fiscal.

3. Porque de acuerdo con lo prescrito en el artículo 40 del Código Postal y Telegráfico (página 80), toda escritura o documento de fianza prestará mérito ejecutivo, y para hacerla efectiva servirá de base, en el caso de pérdida o extravío de valores recomendados o encomiendas, la resolución que dicte la Dirección General de Correos y Telégrafos (hoy Ministerio de Gobierno). Una vez dictada la resolución por la cual se declare responsable de la pérdida o extravío de valores recomendados o encomiendas, los procedimientos subsecuentes se seguirán por el Juez Ejecutor.

Conviene hacer notar que la sola resolución ministerial no reemplaza el mandato judicial correspondiente a que se llegará si el responsable no hace la consignación. Allí tendrá campo y oportunidad propicias el acusador para defenderse y probar su falta de responsabilidad fiscal, si así lo estimare. La Resolución ministerial y el título de caución del responsable hacen parte del instrumento ejecutivo, contra el cual conceden las leyes determinados

recursos. Las disposiciones de la Ley 130 de 1913, citadas en la demanda, no lo han sido como quebrantadas; ellas apenas establecen la jurisdicción de esta Sala, en cuya virtud se está ocupando del negocio. Sobre las declaraciones de nudo hecho, acompañadas a la demanda, dice el señor Fiscal: Conviene hacer notar también que las declaraciones rendidas por Enrique Pinzón, José María La Rotta e Ignacio Gómez R., que se acompañaron a la demanda, no pueden estimarse como prueba, porque no pidió la Ratificación de tales testimonios ante el Consejo, como lo previene el artículo 74 de la Ley 105 de 1890. Aún sin eso, y por lo antes dicho, habría sido inoficioso tomarlas en cuenta. Por lo expuesto, de acuerdo con el señor Fiscal, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se resuelve: No hay mérito para anular la Resolución acusada. Cópiese, notifíquese, transcríbase al señor Ministro de Gobierno y archívese el expediente. Oportunamente publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

SIXTO A. ZERDA

RAMON ROSALES

SERGIO A. BURBANO

RAFAEL A. MONTES

ALBERTO VARGAS B Secretario (Oficial mayor)